解决执行难语境下“执行不能”问题研究

淄博市中级人民法院课题组

近年来，民事“执行难”成为社会关注的热点问题。民事执行理论研究逐渐深入，科学界定“执行难”，将当事人确无财产可供执行而无法执行亦即“执行不能”的案件剔除出“执行难”的范畴，①童心：《民事执行改革研究》，人民法院出版社2010年版，第14-17页。不仅逐渐成为理论界的共识，也逐渐成为了最高人民法院主导的重要民事司法政策。①最高人民法院院长周强在2016年4月20日在“基本解决执行难”暨执行案款清理工作动员部署视频会上的讲话。各地各级法院也通过在实践中的实际操作探索“执行不能”案件的退出机制。但在具体的操作中对无财产可供执行的认定标准、退出方式、救济途径的设计等许多内容出现分散操作，缺乏统一制度安排，虽然一时一地取得了较为理想的效果，但暴露出来的问题也为学界所批判。②谭桂秋：《民事执行权配置、制约与监督的法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2012年版，第10-11页。为了解决制度不统一的问题，最高人民法院于2015年2月4日发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，以终结本次执行的方式对“执行不能”案件作了制度上的安排，并先后发布《最高人民法院印发〈关于执行问题立案、结案若干问题的意见〉的通知》和《最高人民法院印发〈关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）〉的通知》，这两个文件的出台，对“执行不能”案件的程序标准以及实质标准做出了严格且明确的要求，在基本解决执行难的总体部署中也取得了一定的效果。本文首先从执行不能的综合界定入手，通过对山东省某市在处理执行不能案件的实践操作，分析执行不能与执行难、执行不力之间的界限所在，解读造成执行不能的难点所在，并分析现行执行不能案件的退出机制的优劣所在，为执行不能案件的解决提出合理化建议，以期为规范和破解执行不能案件提供及时支持。

一、“执行不能”概念再解读

自改革开放以来，我国经济发展迅速，人们的活动范围的扩大和财产存在方式的多样化趋势日益突出，准确界定财产的权属及流动变化情况也变得困难起来。欲建立执行不能系统化操作，就必须对什么是可供执行财产、执行不能究竟是什么样的法律状态问题进行理清，为制度化的设计进行方向性指引。

执行不能的含义及其法律效果，学界有不同的论述，学界与司法实务界的分歧也很明显。有的观点认为：“所谓执行不能是指进入执行程序后，被执行人无资金、无财产、无收入，生活困难或者资本运营不良，甚至资不抵债，不能部分或者全部履行裁判文书确定的给付义务，致使申请执行人的债权得不到满足或者实现。执行不能是被执行人无财产可供执行的客观财产能力状态……”③左登：《健全民事执行程序中执行不能应对机制的若干思考》，载《湖南社会科学》2010年第1期。这种观点强调的是一种客观状态的存在；有的观点认为：“实质意义上的无财产可供执行是指无‘责任财产’可供执行。”④王亚新、百晓峰：《无财产可供执行案件的退出机制及相关争议的处理》，载《法律适用》2011年第12期。这种观点从责任财产的角度界定执行不能问题，其积极意义在于这种状态下的执行不能并非绝对无财产可供执行，而是指在法律意义上没有可供执行的财产，也即虽然被执行人有部分财产，但这些财产如果属于执行豁免财产，此种情况下也属于执行不能。

综合各种观点，我们认为执行不能指的是执行程序启动后的实施过程中，经法院依法穷尽执行措施后，未发现可供执行的责任财产①本文主要围绕金钱给付类执行案件进行分析。或对已经发现的责任财产处理完毕后，申请执行人的全部或者部分债权不能得到实现的法律事实状态。

执行不能特征主要体现在以下几个方面：1.申请执行人依据生效法律文书，向法院申请强制执行。这是执行不能案件的起端。2.人民法院穷尽所有调查手段和措施。人民法院在受理执行案件以后，对被执行人的财产进行了调查，亦未查询到被执行人在金融、车辆、房产等部门有可供执行财产，申请执行人也不能提供关于被执行人的相关财产线索。3.被执行人客观上无可供执行的责任财产。这是引起执行不能的核心障碍，在法院穷尽所有执行调查措施后，发现被执行人偿还债务的能力欠缺，且无正常持续的经济来源；被执行人财产正被法院处置或者破产期间；被执行人长期下落不明且经调查确无财产可供执行；被执行人死亡但没有遗产或者遗产只能部分清偿债务；在有效线索的提供上申请人又不能提供。4.申请执行人的债权未得到全部实现。这是结果状态，鉴于执行不能的结果，法院会按程序采取终结案件的本次执行程序或者终结案件执行，如果以后人民法院依职权发现或者申请执行人提供相关有效线索，可恢复执行，但是符合法定程序案件应终结的，不能再恢复执行。

二、现实运作审视：执行不能问题的凸显与背离

据最高人民法院2016年统计，全国执行不能案件大约占到全部执行案件的40%-50%，执行不能案件的存在阻碍了法院整体执行的效果和社会对人民法院执行工作的评价。

我们以山东省某市法院执行实施案件的现实情况为标本，以近三年来（2017年至2019年11月底）该市法院在“基本解决执行难”过程中和“基本解决执行难”工作完成后一段时间的执行工作情况作为缩影，对执行不能问题的存在做一个直观、全面的理解。

（一）某市法院近三年执行实施案件基本情况概述

某市法院近三年执行实施案件基本情况统计表

从上表中，我们可以看出，该市法院自2017年以来执行收案数量大幅增长，结案率维持在90%左右，其中执行不能案件基本都以终本执行或者终结执行的方式结案，所占结案数的比例平均为39.13%，也就是说，每收100件执行实施案件，就有超过39件最终执行不能。当然，还需要指出的是，2017和2018年因基本解决执行难期间考核指标和系统统计方法的变化，导致终本案件数量变化较大。最高人民法院为规范终本案件结案，确保每一起终本案件结案的真实性，2018年在系统中加入条件限制，并开展终本案件整改活动，一些不应终本结案的实施案件或者本应按照执行完毕等方式结案的案件（2017年前执行结案不规范所致）被剔除。另外，2018年5月，和解长期履行案件被纳入终结执行结案方式中，本次调研已在终结案件中排除正在实际履行的案件数量，导致近三年执行不能终结案件数量增加的主要原因是执转破工作的顺利开展，企业破产程序完毕后，对应的执行案件被终结。综上，2019年该市法院执行实施案件情况，基本反映出该市法院执行不能案件的基本情况。即人民法院每结案100件案件，就有近34件因执行不能而不能实际执结。

（二）执行不能的案件构成

首先我们从调研中的一个典型案例入手，认识执行不能案件构成。

刘某、庄某申请执行张某劳务合同纠纷民事执行一案。基本案情：张某因拖欠刘某、庄某工资款，刘某、庄某诉至法院并与张某达成调解协议：一、张某支付刘某、庄某工资款104246元，自2017年5月28日起，张某于每月28日前支付原告刘某、庄某5000元，直至上述款项付清；二、如张某不按上述协议履行，则张某加付刘某、庄某违约金5000元，且刘某、庄某有权对剩余欠款申请全额执行；三、原、被告对本次劳务合同纠纷事宜就此做一次性终结处理，今后双方互不追究。执行过程：2017年5月17日调解书生效后，刘某、庄某于2017年6月26日向法院申请强制执行。立案后，法院依法向被执行人送达执行通知书、财产报告令、限制高消费令，对被执行人名下财产情况发起网络查询，并对张某采取司法拘留15天，但均无发现可供执行的财产，申请人也无法提供被执行人的相关财产线索。经查，被执行人原经营的小工厂已经停产，欠下大额的外债，本人无其他收入来源。另查明，且被执行人在2018年被查出身患胰腺癌，已到医院做了切除手术，术后维持治疗费用巨大，需要被执行人的子女支付相应治疗费用。申请执行人与被执行人系同村人，也了解被执行人的现状。由于申请执行人刘某、庄某无固定职业和收入，且刘某身患多种疾病，为帮助申请执行人解决生活困难，执行法院对申请执行人进行司法救助3万元。被执行人无可供执行财产，申请执行人对此表示理解，最终案件以终结本次执行程序的方式结案。这个案例告诉我们，在当前，有些个人和私营企业经营状况并不乐观，不管是借款还是提供劳务、签订劳动合同都要充分了解企业情况，而且要有充分的心理预期，做好法律风险的预估和承受准备，因为执行不能的风险还是很高的。

执行不能案件的类型多种多样，有借款合同纠纷、买卖合同纠纷等合同纠纷，也有机动车交通事故责任纠纷等侵权纠纷，还包括劳动争议，劳务纠纷等等，实践中，不论是哪种类型的执行不能的案件（特指金钱给付类）均应同时符合以下条件：从法院角度来看，1.案件已通过“总对总”“点对点”等最高院和本地网络查控系统进行过查询，对被执行人在金融、房产、车辆、债券等部门的财产状况进行了线上调查。2.对被执行人财产无法进行线上调查的，已进行了实地调查。如因该市住房公积金系统并未纳入线上查控系统，所以需到住房公积金管理部门查询被执行人是否有公积金可供执行，需对被执行名下并未登记的财产进行实地调查，并已采取查封或扣押等措施。3.被执行人有财产，但该财产已不能为其所支配。如被执行的财产上设有抵押权或其他优先受偿权或财产正在被其他首封法院处置。4.被执行人有财产但不能处置。如财产经拍卖等程序未成交，申请人不接受抵债；查封的动产，未能实际扣押的。5.最终，被执行人不能全部清偿债务，申请执行人的债权不能得到全部实现，法院以终结本次执行程序或者终结案件执行的方式结案。①在调研中我们发现：因案件终结执行后，（除和解长期履行外）不能再恢复执行，因此执行法院对案件终结执行把关较严，并严格符合法律条件。本文主要围绕因执行不能导致终结本次执行程序的问题进行分析。从申请执行人角度来看，申请执行人不能提供被执行人可供执行的财产线索，或者提供的财产线索，不足以清偿。从被执行人角度来看，被执行人已充分履行报告财产义务，但财产仍不足以清偿。

（三）执行不能案件形成的原因

1.社会层面，诚信缺失、逃避抗拒执行等不同程度增加了执行工作的难度。由于社会信用体系还在逐步完善，信用惩戒机制运行不畅，导致被执行人选择逃避、规避履行债务，甚至抗拒执行。被执行人经常利用假离婚、虚构债务、虚假诉讼、企业改制等各种各样的方式来转移、隐匿财产，有的甚至利用法律存在的漏洞来规避执行，滥用执行异议之诉来拖延执行，这些都成为执行积案形成的重要因素，所以，“被执行人难找、被执行财产难查、应执行财产难动、协助执行人难求”等现象，并没有得到根本有效的缓解。

2.司法层面，法院内部管理和执行干警执行规范、司法能力等方面存在一定的问题和不足，影响、制约了执行工作的顺利开展。首先是案多人少的矛盾比较突出，个别法院由于受编制限制，执行员额法官的数量明显不足，除近几年不断递增的新收案件，大量旧存的积案清理工作也是摆在执行人员面前一项刻不容缓的任务，而执行队伍建设的滞后大大影响了执行工作的质量和效率；其次是执行队伍基础相对薄弱，执行人员年龄结构偏大，在具体案件的办理过程中存在体力和精力不足的情况，且执行人员的素质和能力有所差异，部分干警在执行法律专业知识、执行程序运用等方面存在欠缺；第三，消极执行、选择性执行及乱执行问题仍然存在，执行工作廉政风险依然较高。

3.当事人自身的原因也不容忽视。这主要因为风险意识差造成的：首先，当事人对于实现的交易风险判断不足，也未对对方的履行能力进行调查，他们往往都是基于信赖或者依据交易习惯与对方进行经济往来，且不要求提供担保，一旦合作不成风险发生，造成他们措手不及。第二，侥幸心理作祟，当事人可能具有一定风险意识，但在面临高额利润诱惑时，往往理智丧失，正如马克思说的那样，“有50%的利润，资本它就会铤而走险”，比如，现今普遍存在的网络吸收公众存款的案件，或者一些打着炒作“区块链”“比特币”“期货”等旗号以高额利润来诱惑当事人投资，一旦资金链断裂，往往“人去楼空”，当事人连自己的本金都难以收回。第三，当事人不注意证据保留和财产线索的收集。有的当事人法律意识淡薄，风险出现后，不能及时拿起法律武器保护自己的合法权益；有的当事人认为“官司只要打赢了就行，执行是法院的事情”等等。可想而知，在没有抵押、担保的情况下，当事人又不能提供有效财产线索，执行的难度必然陡增。可以说，商业风险、交易风险和社会风险无处不在，需要债权人提高自身风险意识，尽量避免执行不能的风险。

三、厘清执行难、执行不能、执行不力

在执行工作的道路上，需加强对各种类似概念的分析，才能科学建立健全执行工作机制，集中各种有效资源为切实解决执行难发起新一轮攻势。

（一）剪不断、理还乱的执行难与执行不能

所谓执行难，指的是被执行人有相关财产可供执行但囿于各种原因不能执结。执行难存在的前提条件是存在财产可供执行，只是执行起来有难度。而执行不能指的是法院虽穷尽调查手段，被执行人确无可供执行责任财产。在当前，有的人将执行不能统统归于执行难的范畴，将二者混为一谈。但执行不能案件受制于被执行人无财产或无履行能力等客观原因，导致生效判决无法实现，其在本质上就不是执行难案件。由此可见，在法院的下一步工作当中需加强对执行不能问题的报道力度，普及执行不能相关知识，增强公众对执行工作的理解与支持，这样才能在执行工作中集中更多的精力解决好真正的执行难案件。

（二）欲说还休的执行不能与执行不力

执行不能属客观不能，执行不力受制于执行工作的主观状态。生效法律文书在移送到执行阶段后无非三种结果：全部实现、部分实现、无法实现。这种结果的出现有执行不能的原因，也有执行不力的原因，应对执行不能与执行不力作出有效区分，才能在今后的工作中做到有的放矢。1.二者形成原因不一。执行不能属于客观原因引起，法院虽穷尽各种措施，但被执行人客观上确无财产可供执行，导致申请人的权益无法得到实现。而执行不力则是由主观原因引起，执行人员消极懈怠，有财产执行而拖延执行，甚至不执行。而限于执行人员与申请执行人对于被执行人财产掌握的信息不对称情况，即：执行人员已经掌握被执行人财产状况，但申请人并不知晓，从而导致了“执行不能”。2.二者法律后果不一。执行不能案件的存在不是能由法院所决定的，其风险应由当事人承担，但执行不力案件的执行人员应进行严肃追责，追究纪律乃至法律责任。3.二者救济途径不一。执行不能案件，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第257条终结执行，或者依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第519条终结本次执行程序，当事人的救济途径是执行异议。终结本次执行程序的，申请执行人发现被申请人有可供执行财产的可以随时申请恢复执行，不受申请实效期间的限制，且在终本后五年内人民法院还会每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人财产。而对于执行不力案件，申请执行人可以通过更换执行员、申请提级执行或者指定执行等法定救济措施，加大执行力度，更有力度的实现自身权益。执行不力案件在造成申请执行人权益损失的，申请人可以申请国家赔偿。

四、执行不能问题的路径选择

“如果说审判程序危机表现为一种‘程序过剩的危机’，体现为程序公正与程序效率之间的失衡……，那么民事执行危机更多的表现为‘程序匮乏的危机’……，与此相对，解决审判程序危机的基本方式就是‘拆除’，从而使程序简化和压缩；而解决执行程序危机的基本方式则是‘构建’，从而使得执行措施更加丰富、系统和完善。”①赵秀举：《论现代社会的民事执行危机》，载《中外法学》2010年第4期。与执行不能紧密相连的是终结本次执行程序，终结本次执行是执行不能的出口所在。因此在执行不能问题的建构上需要依赖终结本次执行程序的完善。完善终结本次执行程序制度的要义在于强化制度性的法律供给，在全面梳理、总结实践经验的基础上，从法律层面明确该制度的适用范围、适用条件和适用程序，从而在根本上堵塞终结本次执行程序作为“口袋结案”方式的制度漏洞。

从程序参与度上看，将执行不能案件以终结本次执行程序方式暂时退出执行程序，不仅意味着执行不能风险的分担，更意味着法院、申请执行人、被执行人在民事执行程序特别是在财产调查程序中权利义务关系的深刻调整。我们认为，终结本次执行程序的制度设计要想被普遍认同，需要更新先前的路径设计，做到合理配置当事人的权利义务，正确定位法院财产调查职能的核心所在。

当然，在执行不能案件的认定上的前提是穷尽财产调查措施，并要求法院执行过程中需完成“要求动作”，如此在发现被执行人责任财产，在执行不能的社会认可上提供有公信力的举措。但是，一方面通过列举需要调查的财产形式来设定相关的“要求动作”，这样范围被限定的情况下总有财产形式的遗漏，且难以适应变化了的个案的情况，也许最终只能得出“被执行人无财产可供执行”的结论，但当事人的疑虑仍然存在；另一方面，过分依赖法院在调查财产形式上的“规定动作”，可能在某些案件、暂时性的取得不错的效果，但是缺陷明显——法院职能的履行耗费大量的人力物力，但现阶段法院职能的作用不足以支撑长期进行如此的行动，这样的投入程度对全国各级法院是一种前所未有的挑战，且虽有力量投入能否得到当事人及社会满意的评价也是未知的。因此，从长远看，法院的职责定位应该立于秩序的维护者这边，法院在民事执行财产调查中的职能主要是维护申请执行人的程序性权利，制裁被执行人的程序违法行为，只有申请执行人自身无法查明被执行人财产的情况下，才能向法院提出申请，法院此时才承担对被执行人财产进行调查的职责。

但是任何事物的变化不能过激，需要一个逐渐适应的过程，短期内特别是现阶段着力解决执行难的情况下发现被执行人财产需要法院职权调查行为，因此，现阶段为了提升执行不能引起的终结本次执行程序的社会接受度，可以做以下制度性路径设计：

首先，赋予申请执行人相当的程序性权利。从现实意义上讲，申请执行人的债权多发生于相互认识的人之间，对被申请人的财产状况有大概了解，在线索的提供上有着更为便利的条件；从主观因素上讲申请执行人涉及的是自身利益，为自身利益着想，提供被执行人财产线索更积极。但当前法律并未授予申请执行人的调查方面的权力，申请执行人的调查手段和能力也不具备，导致其参与财产调查的行为无法进行。因此，在制度设计上我们可以从以下进行安排：其一，落实程序公开原则，保障申请人的知情权。“保障执行当事人的知情权是民事法律程序的基本要求，强调执行程序的公开对于强化当事人的责任、基于社会信赖而产生的执行权的权威性具有重要意义。”①孙妍：《权利视角下的民事执行权改革》，载《当代法学》2010年第3期。执行程序的公开应当通过建立关键节点信息回告制度来实现，法院系统使用的执行案件流程管理系统、诉讼服务热线和执行信息公开平台等方式有助于执行程序公开的实现，系统根据需要自动向当事人发送相关短信，当事人也可以凭借动态密码登录执行案件管理系统，实时跟进执行案件的进展状态，也为其参与执行创造更好条件。其二，推行调查令制度，赋予申请执行人更大的法定权利。即人民法院可以根据申请执行人的申请，向申请执行人的代理律师发出调查令，律师持有调查令的调查视同人民法院人员的调查，可以向银行、工商、国土等部门调查被执行人的财产状况，被要求协助调查的部门、个人有义务配合调查并如实提供相关证明材料。如被要求协助部门、个人拒绝提供相关材料的情况，则可能构成妨碍执行的违法犯罪行为，可以根据其情节由人民法院处以罚款、拘留以致追究刑事责任等制裁，由此激活申请执行人提供线索的积极性与主动性，减轻人民法院执行过程中的难度。

其次，高度要求被执行人的财产申报义务。第一，明确财产报告的范围。从当前执行实践来看，法院对当事人的财产报告形式只是让当事人填写法院已经做好的制式表格，要求当事人按照表格的要求进行填写，我们应该进一步明确当事人在财产报告时还应提供相应的证明材料，如银行流水、交易明细单、不动产产权证书等，方便人民法院进行查询；第二，明确规定人民法院对于未按照执行通知书履行义务的案件，又拒绝报告、虚假报告或者无正当理由逾期报告财产的，应当根据情节轻重对被执行人予以罚款、拘留等处罚措施。否则法院应构成程序违法，申请执行人可以提出异议或者申诉，由上一级法院作出进一步处理；第三，对于在执行过程中被执行人变更联系方式、住所等导致人民法院执行通知书和财产报告令等无法送达的，可以直接推定其逃避履行法律义务，可以对其采取罚款、拘留等措施，情节较为严重的话，可以对依照拒不执行判决、裁定罪进行刑事处罚。

第三，强化人民法院的财产调查能力。一方面，以信息化水平的建设助推民事执行财产调查制度，在银行、房管、国土、工商、公安等部门形成互联互通的网络模式，构建民事案件财产信息查控平台，赋予执行部门查询民事案件当事人财产信息的便利条件，以信息化查控机制的完善调动执行工作的效率提升。这样可以为人民法院执行工作节省大量的人力和物力。另一方面，科学设置执行实施权，实行分段化操作。根据执行案件的具体情况将执行案件划分为执行准备、执行信息归纳、执行财产查找、执行财产查控、执行财产变现、案件结案等阶段，每个阶段都有时间限制和具体的人来负责，执行案件不再一人全程包办，不同的阶段有不同的执行人员介入，案件进入下一流程前，后续承办人对前手承办人的工作进行验收，如此可以更好的避免消极执行和选择性执行以及其他程序性违法行为。

第四，对执行不力造成的“执行不能”，要严格进行监督和惩戒，确保有财产可供执行案件全部得到执行。一是，执行干警应该严格进行自我约束，做到依法依规办事。严格按照财产保全、失信被执行人发布删除、执转破、执行和解、财产评估拍卖、执行款物管理、终本案件管理等规范性文件依法办理执行案件，通过把“权力关进制度的笼子”有效约束和规范执行权。二是，执行部门要依托执行指挥中心，对执行质效指标异常情况，第一时间分析、预测、调度，真正让执行管理“一竿子插到底”，真正做到“应为尽为，规范作为”。三是，加强法院内部监督，定期开展“一案双查”。即对已结案的执行不能案件是否存在失范行为、是否存在违规违纪问题进行检查（主要针对卷宗，必要时可回访当事人），对存在问题但不属于违规违纪问题的，应该督导整改，对属于违规违纪问题的应严肃查处。四是，要依靠纪委监察委、检察院等进行外部监督。对于在执行程序中执行人员玩忽职守、徇私枉法、执行判决裁定失职等行为导致的执行不能，由纪委监委、检察院依据《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规的相关规定进行处理，以此种手段倒逼在执行阶段依法履职、进一步规范执行行为，为打赢执行难的攻坚任务提供动力。

最后，根据执行案件的特点和人民法院工作的宗旨可以设立执行保险制度和执行救济制度。根据对执行案件的综合判断分析，最大程度的保障申请执行人权益的实现。

结 语

被执行人无财产可供执行导致的执行不能问题，由此带出的终结本次执行程序是本文重点的关注所在，执行不能案件的终结退出也是一种无奈的选择。我们对于程序的完善期待的是克服由选择性执行、消极执行、随意使用终结本次执行程序带来的负面影响，这些问题的存在是由于民事执行制度在具体运转过程中的不规范操作引起的。执行制度的建设、执行行为的规范化非一日之功，我们也不能要求毕其功于一役，我们只能通过审视已经在实践中出现的问题，采取分阶段的操作有步骤、有计划的加以完善，将执行工作纳入良性循环的轨道。