宪法平等原则下保障残障儿童公平义务教育探析

敖 靖

四川大学，四川 成都 610207

党的十九大报告强调办好特殊教育，实现“弱有所扶，幼有所养”目标后，残障儿童教育问题再次引人关注。2019年3月，在全国政协十三届二次会议上，新东方教育集团董事长俞敏洪、民进中央副主席朱永新等多名政协委员分别提议，要通过建立“特殊儿童信息系统”、开展入学评估及提高入学率等多种方式，切实保障残障儿童享有公平义务教育。安徽残联党组书记高莉在十三届全国人大二次会议中建议，要加快残障儿童特殊教育立法，最大程度补齐残障儿童义务教育发展短板。如何实现残障儿童更好享有平等义务教育权成，为新时代践行宪法平等精神、推进社会公平正义的重大课题。

一、残障儿童享公平义务教育之宪法证成

（一）宪法的形式平等、实质平等与非反向歧视

《宪法》第33条关于平等权的规定，为保障适龄残障儿童享有公平义务教育权提供根本法依据，强调了实质平等与形式平等的统合。

首先，宪法平等原则下的形式平等，不足以实现残障儿童的平等义务教育权。形式平等注重残障儿童享受教育机会及获取优质义务教育资源的公平，任何教育机构不得歧视对待残障儿童，这为起点型平等。但因未充分考虑残障儿童先天或后天弱势对无差别权利行使的阻碍，实效限于法律上的表面平等。由此，应合理差别对待残障儿童以推动实质平等。切实评估残障儿童不同致残因素，给予特殊照顾并赋予更广泛法律辅助权利。力求残障儿童克服残疾弱势而切实享受平等权利，实现事实上平等。同时，残障儿童的特殊照顾权并不构成反向歧视。其一，宪法上的形式平等禁止不合理区别，合理区别则是实质平等的应有之义。[1]其二，给予残障儿童的特殊照顾倾向补偿性质，弥补残障儿童因自身残疾及外部社会障碍对其平等权利的不公剥夺。其目的并非追求残障儿童优势，而是善意的避免相对弱势，并不构成对强势群体（非残障儿童）的反向歧视。

（二）宪法的平等受教育权与不歧视

《宪法》第46条关于公民受教育权规定及第45条“公民获物质帮助权”的规定，赋予残障儿童享公平义务教育的权利主体地位，并规定国家培养残障儿童全面发展及提供物质救济的义务。

宪法平等原则下表现为残障儿童的平等受教育权。一是其具有全民性。该权利外延要求残障与非残障儿童受义务教育的平等，内扩强调残障儿童群体内部不因性别、民族、城乡出身、残疾程度等而有所区别，体现宪法上人人平等。二是权利义务一体性.残障儿童享有公平受义务教育的权利，而残障儿童家庭、教育机构、政府等有保障其权利实现的义务。三是政治经济文化同构性。平等义务教育权是残障儿童的基本文化权益，也是残障儿童接受更高层级教育的基础。一方面，接受良好教育有助残障儿童获取民主人权、国家法治知识，提高其未来参政议政能力。另一方面，接受教育与残障儿童日后劳动就业联系紧密，切实保障其工作选择、薪酬获取、侵权救济等基本经济生存技能的形成。

二、残障儿童享公平义务教育的现状考察

（一）平等化：残障儿童公平义务教育的迅速发展

1.法律保障和政策倾斜渐多。《宪法》第33条、45条及46条确认残障儿童享义务教育的平等原则，并明确国家公权力应予以保障。此外法律（狭义）层级上，包括《残疾人保障法》第三章，《义务教育法》第6、19、57条，《未成年人保护法》第4、6、19条等均从平等原则、权利主体、学校建设及法律责任等层面，提供了残障儿童享公平义务教育的法律依据。中央出台行政法规《残疾人教育条例》，地方特殊教育立法正在不断完善。而党和政府多部门也适时提出第一、二期特殊教育提升计划等予以政策支持，力求2020年基本实现残障儿童义务教育全覆盖。残障儿童平等义务教育工作在法治轨道上砥砺前行。

2.残障儿童入学率及在校人数连年攀升。随着国家给予更多的法律保障及政策倾斜，残障儿童教育机会平等权得以保障。残障儿童义务教育入学率由2006年52.13%攀升至2010年63.23%。2011年国家扩大特教受益人群到七类残疾儿童，相关入学率增长势头不减，由2011年75.46%提升至2014年82.62%。[2]预计2020年将达95%以上，基本实现残障儿童义务教育入学全覆盖。义务教育阶段残障儿童在校人数也由2012年37.87万增加至2016年49.17万，增长29.7%，教育规模呈扩大化。

3.特殊教育学校、专任教师及专项经费逐年增加。残障儿童教育机会平等权得以保障的同时，教育条件获得权保障水平也逐年提升，主要表现为特教学校、专职教师规模扩大及专项经费倾斜。一是特教学校数由2007年1618所增加至2017年2107所。二是2007年到2017年特教专任教师数由34990人增至55979人。①三是特教专项经费由2007年31.16亿元增至2011年79.04亿元，增长153.7%。并于2016年实现义务教育阶段残障儿童人均预算内公用经费6000元标准，办学条件不断优化。

（二）不平等：残障儿童公平义务教育的失衡困境

1.“内部结构”失衡。残障儿童平等义务教育权发展的“内部结构”失衡，主要表现在不同性别间、城乡区域间及不同残疾程度间的受教育差距。（1）性别歧视历来是义务教育普及的限制因素，再加之与残疾的双重影响，残障女童极易被排除在平等义务教育体系之外。据《中国统计年鉴·特殊教育情况》显示，残障女童受义务教育比例远低于男童。2017年义务教育在校残疾儿童总数578826人，其中女童207005人，仅占比35.76%。（2）城乡区域间残障儿童受教育比例悬殊，并呈扩大趋势。2007年城乡残障儿童受教育比为57.4∶42.6，2015年两极扩大为78.18∶21.82。②关键原因在于经济差异，贫困残障儿童在残疾和经济交织作用下，极易陷入长期贫困泥潭。（3）多重残障和重度残障儿童因更为特殊的生理、心理、家庭及社会关系差异，基本游离于义务教育体系外。一级残疾和多重残疾儿童入学率仅为34.45%和39.82%，受义务教育状况堪忧。

2.“外部比较”失衡。近年残障儿童公平义务教育水平整体推进，但与非残障儿童义务教育水平相比仍有较大差距。（1）入学率差距。2014年残障儿童义务教育入学率提升至82.62%，但同期非残障儿童小学及初中入学率分别为103.8%和103.5%，相差20%。（2）学校建设与师资配置差距。2017年义务教育阶段普通小学及初中共21.89万所，教师909.36万人，师生比14.75。特教学校及专任教师仅为2107所和5.6万人，仍难以满足残障儿童享优质义务教育所需。（3）家长认知偏差。非残障儿童家长多重视教育，并将高中及高等教育纳入非残障儿童生涯教育规划。残障儿童家长履行义务消极，难以将有限的财力投入残障儿童教育。（4）政府教育经费投入仍相对不足。针对残障儿童的盲文教材、助听设备等特殊辅助资源缺乏，难以满足残障儿童义务教育“质”与“量”的双重发展需要。[3]

三、残障儿童享公平义务教育的域外制度与经验

（一）国际公约：《儿童权利公约》与《残疾人权利公约》

1990年生效的《儿童权利公约》和2007年签署的《残疾人权利公约》，为残障儿童平等发展权提供了国际法保障，并为我国探索保障残障儿童享公平义务教育提供可鉴经验。首先，两公约确定了平等与不歧视、儿童权益最大化等原则，这为各国残障儿童教育立法、政策及社会理念奠定基调。并强调转变传统福利或人道主义视角，发展权利型教育。[4]其次，提出全纳教育新模式，改革以前有歧视之嫌的隔离教育制度。最后，承认合理区别的合宪性，为实现残障儿童权益事实平等，创设特别照顾权制度。

（二）美国蓝本：以立法主导实现儿童教育机会和权利平等

法律因其强制力而成为保障权利实现的最有力措施，美国发达的特教体系正是由成熟的特教立法助推。1970年美国颁布《残疾人教育法》，为残障人教育制定独立法案并不断完善其他特教立法。首先，其注重细化法案以保障可操作性。从残障儿童认定标准、评估职责、适当安置、教育机会和权利及个别化教育匹配等细致立法。其次，注重医教结合。1973年颁布《康复法案》，形成医疗康复与特殊教育兼顾的保障体系。最后，创新保障残障儿童家长教育权利。规定家长享有系列实体及程序性权利，扩大残障儿童平等教育权发展中的家长参与作用。

（三）英国模式：特殊教育裁判所制度等给予司法救济启示

司法救济是残障儿童受教育权保障的最后防线，英国以其争议多元解决机制而闻名。首先，特教施教方（学校及外部机构）与受教方（残障儿童及家长）间设置特殊教育需要协调员，专职提供特教事务咨询、协调、建议及监督，以预防或及时处理纠纷。其次，建立特殊教育裁判所以专门受理特教争议申诉或诉讼，并详尽规定裁判所审理程序、裁判标准、审查内容等，最大化维护儿童权益。[5]最后，设置特殊教育法庭，组建特教专家委员会对残障儿童进行专业评估并提供裁判建议，提高裁判专业性、权威性。

（四）捷克体系：特殊教育法规机制、财力保障、教师资源的有机整体

世界第一所盲校及聋校均建立于捷克，捷克发达的特殊教育主要得益于其全方位且多层次的保障体系。一是组织层面。建立“中央—地方”的多级监督及管理机构，并设包括系统的教育指导、心理咨询等服务机构；二是制度领域。自上世纪90年代起便逐步形成相对完善的全纳教育法律机制；[6]三是教师资源。建立完善的特教教师培训机制并严格“双证”任职资格制度，实现人力“质与量”双保障；四是特教经费形成以国家财政为主，家庭、社会及个人捐赠等多元投资保障。此外，还建立了完善的特教评估体系，对教育质量、教师资格及儿童鉴定等进行科学评估。

四、我国残障儿童平等义务教育权的实现路径

（一）基本方略：全面推进全纳教育

全纳教育因平等教育与个别化发展的先进理念而优于隔离教育，是国际教育发展主流。我国发展残障儿童享公平义务教育中可加以借鉴，逐步将残障儿童纳入主流教育，实现对其人权的最大尊重。首先，应打破我国“特教+普教”的双轨教育壁垒，[4]就近融合现有普教与特教间学校及教师等资源，继续以“随班就读”形式为突破口，实现无差别化全纳教育。其次，考虑到残障儿童因自身残疾常游离于教育体系外，应为其提供无障碍措施、医疗服务、盲文教材及助听器等合理便利，促进残障儿童积极参与到与普通儿童的集体合作中。最后，要制定个性化教育设计以尊重不同残障儿童的特殊需要。

（二）重点突破：合理特别照顾三类残障儿童

残障儿童因残疾而处弱势，残障女童、贫困农村残障儿童及重度或多重残疾儿童加之性别歧视、经济实力、残疾程度因素交织，平等教育权更无从保障。针对残障女童，首先，各级政府及教育部门、学校应严格履行宪法及法律法规中关于禁止性别歧视的规定，开展残障女童“保学控辍”工作，可将女童入辍学率等纳入相关部门及学校考核体系。其次，采取纠偏行动，通过给予残障女童更多法律救济及教育优惠，于积极层面消除教育不平等。针对重度或多重残障儿童则主要采用送教上门及远程教育方式。各级政府、学校、残联及医疗机构加强协作，健全残障儿童档案以确定送教和远教对象，坚持免费且定期教育原则，依据实际开展医教结合。而农村贫困残障儿童可依国家财政倾斜与教育经费转移支付予以救助。结合地区实际，调整东部、中部及西部农村转移支付差异化规模。明确转移支付经费的使用方式及法律责任以杜绝教育贪腐，切实实行城乡间残障儿童教育权均等化。

（三）内外共筑：实现残障儿童平等义务教育权的二维保障

残障儿童平等义务教育权的内部保障，主要从师资、学校及监护人三方形成合力。一是加强特教师资力量。首先，应严格特教教师准入制度以提高专业化，明确特教教师具备普通教师资格外，还应进行特殊教育任职资格鉴定。其次，应加强教师分类化培训。在提高教师普通素质教育技能同时，依据残障儿童“盲、聋、哑、智残、身残”等类型进行分层教学培训。再次，切实提高特教教师待遇，完善特教岗位编制，吸引优质新教师。最后，健全教师定期交流机制以实现城乡间优质教育资源配置均衡。二是学校层面。首先，统筹考虑城乡布局、残障儿童人口等因素，调整学校布局或联合办学，并加快校内无障碍设施及特教设备建设。其次，建立残障儿童入学登记信息系统，开展入学能力评估并匹配个性化教育方案。最后，优化学校教学课程设置，注重挖掘残障儿童差异化潜能并提高其社会适应能力。三是残障儿童监护人应提高自身法律意识并积极履行保护义务，主动配合并监督学校及教师教学实施。

同时外部助力残障儿童享公平义务教育发展，首先，依靠国家给予财政倾斜，设立专项特殊教育经费的同时，拓展社会参与特教慈善募集等渠道，逐步实现残童义务教育全免费并增加生活物质补助。其次，注重平等教育理念宣传，转变传统福利观念并构建权利平等思维，实现家庭、学校及社会观念革新以营造全纳教育氛围。再者，可由政府主导建立残障儿童教育督查委员会，吸纳特教专家，特教教师及残障儿童监护人等为成员，定期对区域内残障儿童义务教育工作进行专项督导、评估预警等。最后，政府应与残联、医疗机构等多主体统筹，将医疗救助、康复预防与全纳教育结合，促成医教衔接体系。

（四）立法保障：“立改”同举并加强“立执”结合

法律是对残障儿童平等义务教育权最强有力的保障，而当前我国特教立法相对滞后。专门立法缺失、法律条款空泛、主体范围过窄及权责不明的问题犹存，以致特教发展“有量无质”频现，立法亟待完善。首先，应修订现行特教法律法规，细化原有法律条款以减少立法灰色地带，增强其可操作性；应明确残障儿童定义及对象范围，落实入学“一人一案”登记；并以法律形式明确政府、学校及监护人责任；适时将行之有效的地方特教条例转化为法律，增强刚性约束及权威等。其次，建议制定单行法《特殊教育法》或原有《义务教育法》中单章规定残障儿童特教问题，秉持零拒绝及合理差别原则，将残障儿童法定范围、教育权利及机会、适当安置与医疗康复、教育经费保障、各方职责及法律救济予以详细规定。最后，加强立法与执法结合，完善立法，使执法“有法可依，有法必依”，避免政府及教育机关滥用行政权力侵害残障儿童平等教育权的同时，也明晰了职权以杜绝教育行政不作为。反之执法力度及程序的健全，有助特殊教育立法的落实，以增强法律权威。

（五）司法救济：衔接选择性纠纷解决机制，构建多元救济体系

立法确认残障儿童第一性平等教育权利，司法赋予第二性教育救济权。国家首先应畅通包括行政诉讼、民事诉讼在内的司法救济途径，分别对应处理政府及教育行政部门和学校、教师等主体实施的侵权纠纷。而残联及法律援助机构等应给予受害人及时且充分的法律帮助，消除残障儿童及监护人因法律专业知识缺失而导致的司法救济障碍。其次应考虑到受教育权作为宪法基本权利，暂缺宪法诉讼机制，从而定性为法律权利以提高可诉性。[7]最后可探索设立专业化教育法庭，扩大司法受案范围并健全前置听证、申辩等程序，统筹案件的集中化及专门化审理方式，注重实质性审查以实现受教育权的实体及程序正义。

司法救济还应与选择性纠纷解决机制协调进行，提高教育权救济的灵活性、快捷性及经济性。为提高司法效率并节约司法资源，可将协商、调解及申诉作为诉讼救济的前置程序。并充分发挥行政复议免费优势，并将行政诉讼作为最后屏障，完善行政救济。同时，可探索设立专门特殊教育仲裁机制，破除普通诉讼对教育侵权裁判缺乏专业性的痼疾。

五、结语

平等是对残障儿童的最大尊重，而公平享义务教育是推进教育公平，乃至社会公平的关键之举。随着新时代中国特色社会主义教育实践深入发展，残障儿童义务教育内外部失衡困境不仅有违宪法平等原则，也是国家推进教育发展成果更多更公平惠及全体人民的“拦路虎”。如何实现残障儿童平等义务教育权必将是未来研究的重点。本文立足国家教育现代化发展战略背景下，对残障儿童享公平义务教育进行了宪法证成以阐明研究的正当性。再借鉴外国先进特教经验，重点针对当前残障儿童公平义务教育发展痼疾，从基本方略、重点保障、内外兼顾、立法领域及司法救济等层面，构建了具体路径加以突破，以期真正实现每个适龄残障儿童能享公平且优质的义务教育，推动我国宪治人权及民生公平事业发展。

注释：

①数据来源：国家统计局：中国统计年鉴，载http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

②数据来源：教育部：《中国教育统计年鉴》（2006—2015），人民教育出版社2016年版.