群团改革与工会工作创新——基于上海的实践与思考

王珍宝

（上海市总工会 劳动关系工作部，上海 200002）

近些年来，随着改革进入攻坚期和深水区，劳动关系日益复杂多变，矛盾进入凸显期和多发期，再加上职工队伍结构发生变化，利益诉求更加多样，职工维权意识显著增强，使工会工作遇到了一系列新情况、新问题，传统的工作模式和方式方法已经不能适应形势发展的要求。为了顺应这些现实环境的变化，工会组织逐步调整职能定位，并积极探索组织体制和工作机制的创新[1](p3-4)。在全面深化改革的大背景下，特别是2015年，中央要求群团改革之后，各级工会积极响应，自上而下大力推进新一轮的改革创新工作。本文基于上海工会改革的实践，分析了上海工会改革的工作亮点和经验特点，并对整个工会改革作了深层次的反思，以便更扎实地推进改革，实现工会组织的转型发展。

一、群团改革的社会背景

在中国，群众团体包括工会、共青团、妇联、文联、科协等组织。在中国社会治理中，群团工作无疑是重要一环，它涵盖了社会生活的众多领域，是党联系群众的桥梁纽带，也是治国理政中的一项经常性、基础性工作。十八届三中全会提出全面深化改革的任务以来，我国依次推进了各个领域的改革工作。无疑，群团改革也是全面深化改革的重要内容和任务之一，群团组织只有更加紧密地联系群众，才能发挥党和人民群众之间的纽带作用。

2015年1月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》。该文件的下发，拉开了本轮群团改革的序幕。7月6日，中央党的群团工作会议召开，习近平同志发表重要讲话，指出一些群团组织不同程度存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”现象，对群团组织改革创新提出明确要求，强调要切实保持和增强党的群团工作的政治性、先进性、群众性。

在中央的部署下，上海作为试点地区，接受了群团改革工作任务，并在一年的试点时间内总结出可复制、可推广的经验做法。2015年11月，《全国总工会改革试点方案》《上海市群团改革试点方案》《重庆市群团改革试点方案》相继获中央深改组会议审议通过，象征着群团改革的正式启动。群团组织改革在中央和地方两个层面同时展开，形成上下联动、协同推进的改革格局。根据《上海市群团改革试点方案》，上海在此基础上推出了“1＋3＋X”的整体方案，即全市群团改革试点方案、工青妇三家各自的改革实施方案和推进改革的相关配套文件。11月20日，上海市召开群团工作会议，在全国率先启动群团改革试点。

新常态下群团改革再出发的逻辑起点，是基于对现实挑战的回应。其目标就是增强“政治性、先进性、群众性”，摒除“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”，保证群团组织在党的领导下依法依章程独立自主开展工作。工会作为群众团体，它不仅仅是职工合法权益的代表者和维护者，更是党联系职工群众的桥梁与纽带，是国家政权的重要社会支柱。因而我国工会的行动必须反映党和国家的意志，组织行动要从夯实党的群众基础和执政基础出发，这体现了中国工会鲜明的政治特色。

在上海市群团改革试点工作领导小组的部署下，上海工会作为第一批试点单位，启动了工会改革工作。2015年11月24日，上海市总工会召开改革动员大会，正式实施改革计划。针对“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众的突出问题，尤其是当前存在的思想观念、组织体制、干部管理、工作方式、工作作风等五个不适应问题，市总工会从机构设置、干部管理、运行机制和支撑保障等方面进行重点突破，强调要构建小机关、强基层、全覆盖的工会组织体系[2]。在市级工会改革逐步落实以后，为做实基层、夯实基础和服务职工，2016年5月，上海启动了区级工会的改革工作；7月，宝山区顾村镇在全市范围内率先开展非公企业工会改革试点；2017年4月，全面启动了非公企业工会改革工作；5月，全国总工会在上海顾村召开“全国工会推广顾村经验观摩交流会”；11月，上海工会启动了国有企业工会改革工作；2018年1月，又提出了事业单位工会改革工作要求。由此，上海工会改革进入向纵深发展和全方位推进的新阶段。

二、上海工会改革创新工作的主要亮点

自从实施群团改革以来，上海工会以问题为导向，积极作为，在多个方面努力开拓创新。尽管改革举措众多，但相比以往的工作路径，笔者认为，有较大创新意义的措施主要有以下几个方面：

（一）创新工会干部任用机制，增强组织活力

一是领导班子实行“专挂兼”，进一步完善班子结构。市、区、街镇（开发区）总工会和产业（系统）工会都相继设立一定数量的挂职副主席和兼职副主席，使部分来自基层一线的人员充实到各级工会领导机关。此外，还着力提高基层一线人员在市区两级工会常委、委员中的比例，增强工会领导机构的代表性和广泛性。二是机关工作人员实行“2+1”的使用机制。市总工会制定了《关于上海市总工会机关挂职干部和志愿者管理办法（试行）》，广纳人才，跳出体制，使一些熟悉基层的优秀人才充实到各级工会机关，大大增强了机关工作活力。专职、挂职、兼职三种方式的有机结合，尤其是市区两级工会还开始探索实施工会专职干部遴选制，打破了工会干部单一考公务员的来源渠道，并规定以后的机关工会干部不再从统一的公务员考试途径招录。三是加强职业化社会化工会工作者队伍建设。市区两级工会共同出资，为区域性、行业性工会联合会配备工作人员，为每2000-3000名会员或30-50家工会配备1名职业化社会化工会工作者。市总工会还对职业化社会化工会工作者的岗位资格、招聘录用、薪酬管理、职业发展等方面进行制度设计，专门出台了《关于上海职业化社会化工会工作者队伍建设的指导意见》[3]。目前，绝大多数地区都建立了职业化社会化工会工作者队伍，全市共有1000多名工会社会工作者（以下简称工会社工）。工会社工代表街镇总工会面向非公企业直接开展工作，但不受现有工会干部编制约束，从而延长了工会干部的手臂。

（二）创设公益社会组织，购买社会力量服务

上海庞大工会社工队伍的创建，得益于相关地区工会大胆创新，通过设立工会社工服务中心这一民办非企业单位性质的社会组织，对这些工会社工进行统一管理，包括招录使用、合同管理、职业培训、岗位调配、职务任免等[4]。工会社工服务中心以区总工会为业务主管单位，为所属街镇和开发区工会搭建服务职工的综合平台，开展职工维权帮扶、职业发展、文体活动、生活服务等多样化的专业服务。该组织采取契约化的方式承接区总工会的服务项目，其创新意义主要体现为打破了工会行政化、内循环运作的传统模式，工会以购买社会组织服务的形式开展工作，通过市场化的项目运作整合专业化的社会资源，从而有效提升了工会工作效能和社会影响力。此外，多个区总工会还主动链接社会力量，通过购买服务，将项目、资源、服务送到职工最需要的地方。

（三）创新工会组建方式，探索依靠职工依法建会新路径

针对非公企业建会难，尤其是部分企业主不支持建立工会的问题，上海工会着力改变“围着老板建会”的传统做法，逐步向“围着职工建会”转变。一方面，依靠工会社工队伍，探索职工企业外入会模式，即依托园区、楼宇等工会联合会，建立综合分工会作为企业外入会的“蓄水池”，通过吸纳未建会企业职工入会，等同一企业的会员积累到一定数量后，上级工会再倒逼职工所在企业建会。对阻挠或拖延建会的企业，通过推行“两书”（工会劳动法律监督整改意见书、处理建议书）制度责令改正；对仍不改正的，在上海市公共信用信息服务平台曝光[5]。通过这些方式，上海工会已在企业外吸纳会员超过万名，并倒逼许多企业依法建立工会。另一方面，开辟网上入会渠道。通过申工社APP设置“我要入会”栏目，经“平台分拣、信息初审、入会受理、身份审核、各司其职、全程跟踪、闭环管理”，依规有序吸纳职工入会[3]。这些举措体现了上海工会以职工为本的工作理念，让职工真正成为建会的主体，并开辟了职工自愿入会和依法建会的工作新路径。这些经验已经概括并形成了制度性文件《关于在企业体制外组织职工加入工会的办法》，因而具有了制度创新意义。

（四）实施会员专享福利，增强工会组织的吸引力

对于广大职工来说，他们最关心的是加入工会能有什么好处，因而希望工会能够提供感受得到的实惠和服务。工会会员服务卡是上海工会工作创新的品牌项目，既是做实会员信息的重要抓手，也是工会组织提升服务职工工作能力和水平、让广大会员感受到组织温暖的重要平台。持卡会员凭卡在工会特约团购商户消费时可享受专享团购优惠，并享有上海工会为全体会员提供的一份基本保障；会员凭卡不仅能得到工会组织提供的法律援助、政策咨询、职业介绍等各项免费服务，更可享受工会组织的各类文化、体育设施的优惠服务。一方面，通过实施“卡卡”福利，深入推进工会会员专享服务工作，体现会员与非会员的区别效应，以增强会员的获得感和幸福感，变职工“被入会”为“要入会”。与此同时，推行落实会员依法缴纳会费制度，引导会员依法缴纳会费。为广泛吸引职工，增强会员意识，将非公企业会员个人缴纳会费额增值到150%，并用于直接惠及会员项目[6]。另一方面，以职工需求为导向，大力拓展服务职工实事项目。内容涵盖维权服务、技能提升、健康服务、教育培训、文体娱乐、帮扶救助等方面，一大批职工从中受益。每年的实事项目还通过各种方式向社会征集金点子，并根据职工意愿进行调整，职工疗休养行动、健康体检行动、会员个人休养度假活动、女职工幸福关爱行动、公益乐学职工文体服务、户外职工爱心接力站等项目影响力不断提升，受到了基层工会和职工群众的欢迎。

（五）建立以职工满意度为导向的工作评价机制

上海工会在推进改革工作中，要求健全以职工满意度为导向的考核评价机制。通过健全社会化工作评价机制，以职工群众知晓度、参与度、满意度为重点，进一步完善工会工作绩效考核和职工满意度第三方测评机制，探索建立职工网上评价工会工作机制，真正把工作好坏的评判权交给职工群众。在推进国有企业工会改革工作时，市总工会更是将“健全以职工满意度为导向的工作评价机制”作为一个规定动作要求全面推进，即全市所有国有企业要完善工会考核制度，以职工知晓度、参与度、认可度、满意度为标准和导向，及时优化工会工作方法、调整工会工作项目，并将职工评价结果与各类评先评优制度、服务职工项目的设立调整、工会干部的考核等相挂钩，把工会工作的考核评价权真正交到职工群众手里。与此同时，上海工会还要求上级工会对下级工会开展考核或组织职工评价时，应听取被考核评价工会同级党组织的意见，并向其通报考核结果和评价情况。

（六）探索国有企业工会与地区工会合作联动机制，督促国有企业工会履行好社会责任

上海工会在推进国有企业工会改革工作过程中，要求创新国有企业工会工作方式，将国有企业工会工作融入城市基层党建和社会治理大格局。许多国有企业工会依托重大项目建设、重点产业合作、园区投资运营等渠道，大力支持地区工会按照属地原则，推进各类合作企业、入驻企业做好建会、入会及服务各项工作。具有行业工会特征或履行产业工会职能的国有企业工会，还积极通过产业联系带动非公企业工会工作，提升行业工资集体协商质量。多数企业还创新对特殊职工群体的维权工作，高度关注关心企业劳务派遣工、项目外包工等用工形式，依法监督企业规范用工行为，依法维护劳务派遣工、项目外包工等职工群体的合法权益，实现同工同酬。部分国有企业工会还督促行政把劳务派遣和项目外包单位是否建立工会作为企业合作的准入条件，促进劳务派遣和项目外包单位建立工会组织。在召开工代会、职代会时，许多企业把劳务派遣工和项目外包工吸纳进来，拓宽和畅通他们参与企业治理的渠道。

（七）大力加强网上工会建设

为适应年轻职工的需求，并延伸工会的服务臂膀，上海工会加强工会网上工作平台建设，以构建维护职工权益的新阵地和服务职工的新窗口。通过“互联网+”，形成了市总工会“1+8”的官网体系以及全市工会系统的微博、微信、申工社APP“3+150”官微矩阵[3]。“网上工会”形成线上受理、线下办理、一键通达的全方位、全时段服务体系，推进工会工作线上线下、网上网下的融合发展，把职工入会、权益维护、教育培训、困难帮扶及服务职工实事项目等有机加载到网上，为职工提供优质便捷的服务。为打通信息孤岛，减少重复建设，市总工会还整合全市工会系统内部资源，通过联网行动，着力打造“申工通”的工作平台，实现全市网上工会工作“一盘棋”。

（八）实行向基层倾斜的经费差异化管理，让基层工会有钱办事

上海工会建立工会经费先收后返制度，根据企业经营状况、成长特点等，实行工会经费上缴留存差异化管理，加大向基层倾斜补贴制度。推动财力资源向基层工会倾斜，调整工会经费分成比例，将80%以上所收经费下拨给非公企业工会。对于无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费的企业，向法院申请支付令。通过制定《关于街镇“小三级”工会经费补助的实施办法》，明确新建会单位工会运转启动资金补助、企业体制外发展职工入会活动经费补贴、非公企业工会和联合工会兼职工会主席工作补贴等政策，对组建工会和职工入会给予一定的经费补助。其中尤为突出的是实施履职工会主席岗位补贴制度，通过抓住非公企业工会“带头人”这个少数关键，激发他们的积极性，让他们愿为、敢为、善为，从而切实提升履职的积极性和责任感。市总工会还会同市财政局制定《关于服务非正规就业、非标准劳动关系和无单独建立工会会员项目经费使用管理办法（试行）》，通过建立工会工作项目补贴制度，对“两非一无”会员权益维护、素质技能提升、帮困送温暖、劳动保护、会员活动等五个方面按照会员会费、工会经费、财政资金1∶1∶1.5的比例予以专项配套[3]。

三、对上海工会改革创新工作的经验思考

上海工会作为群团改革工作的先行先试地区，已经创造了许多好的经验做法，尽管不排除有些经验有其区域特殊性，无法在其他地区复制和推广，但多数改革经验还是对其他省市工会的改革具有较好的借鉴推广价值。笔者认为，概括而言，上海工会改革工作的经验特点主要有以下几点：

（一）改革有系统考虑，上下联动，并持续推进

本轮工会改革是在全面深化改革背景下推进的，不是头痛医头、脚痛医脚的局部改革，具有全面性和系统性的特征[7]。上海工会改革路径体现了自上而下的全方位改革特征，它首先推进的是市总工会系统的改革，从机构设置、干部管理、运行机制、支撑保障等方面整体推进，随后是区总工会层面的系统改革，在市、区两级工会领导机关改革取得初步成效之后，又随之推进街镇工会和非公企业工会的改革，然后再是国有企业工会和事业单位工会改革。这一自上而下、依次推进的改革路径正好体现了系统性、渐进性的特征，而且改革举措系统全面，上下联动，相互支撑，并与全国总工会的改革遥相呼应，体现了改革呈现一盘棋的工作格局，有效地推动了改革的深入开展。

（二）不同层级工会的职能合理定位，有效互补

具体来说，基层工会以开展组织服务与活动为主，而上级工会则以源头参与和工作指导为主。上海工会在推进改革工作过程中，重点为非公企业工会合理“减负”，将其主要职责界定为组织职工、服务职工、协商协调和沟通报告四项，改变工会组织职责任务“上下一般粗”的状况[6]。这一举措重点是通过减少职责数量和降低职责难度，有效破解非公企业工会干部不能或不敢维权的问题。当基层企业工会不能或不便维权时，上级工会则充分运用组织优势和资源优势，通过“上代下”工作机制，为职工代言、争取权益。市、区工会的工作重心则更多放到源头参与上来，充分利用“两会”平台，通过提交人大议案、政协提案，提出工会的意见建议，从而有效维护好职工群众的整体利益[8]。由此可见，上海工会通过合理界分不同层级工会的职责，使上级工会在维权中服务、基层工会在服务中维权，实现了上下级工会职能的有效互补，并在很大程度上密切了上下级工会之间的组织联系。

（三）抓住主责主业，着力突出工会的维护与服务职能

维护职工群众的合法权益是工会的基本职责，能否代表好、维护好和发展好广大职工群众的合法权益，把他们紧密团结凝聚在党的周围，从而增强党执政的群众基础，这是考量工会改革成功与否的关键因素。在这一方面，上海工会注重源头维护，积极参与地方法律法规以及相关政策的研究制定，并通过联席会议和三方协商机制，反映职工的利益诉求，充分发挥源头维护的作用。与此同时，上海工会着力构建职工法律援助、工会劳动法律监督、集体协商和民主管理“四位一体”的工会协调劳动关系工作体系。尤其是在职工法律援助方面，群团改革之后，上海工会更加注重微观层面具体的职工权益维护，改变以往“重咨询”“轻援助”的局面，更多地直接代写法律文书、参与协商调解和代理仲裁诉讼服务案件。为此，各级工会通过与专业律师事务所签约，以及组建志愿者队伍等，积极引入社会资源，大大扩充了工会组织的法律服务力量[7]。此外，上海工会还注重整合社会资源，建立社会化的职工维权合作机制，并重点探索了市、区两级工会、人社、法院和司法四方联动合作机制，共同预防化解劳动关系矛盾。另一方面，上海工会还强化服务职能，努力提升组织的吸引力和职工的组织认同度。上海工会从职工需求调查入手，不断调整工会实事项目，通过拓展服务内容和服务方式，实施精准化服务，尤其是工会会员服务卡的“卡卡”福利服务项目的大力推进，赢得了广大职工群众的普遍认可，产生了很好的社会影响力。

（四）创新工作方式方法，勇于突破多种瓶颈难题

做好全面深化改革背景下的工会工作，不能固守传统的工作手法，而应大胆探索创新，尤其是要进行工作机制和方式方法的创新。上海工会面对建会和维权难题，一方面通过培育工会社会组织，购买社会服务，推动工会工作与社会治理创新相结合。尤其是探索建会新路径，放弃建会“找行政、找老板”的传统路径，依靠职工建会，探索企业外单体入会和网上入会。另一方面，运用法治思维和法治方法，大胆使用工会劳动法律监督“整改意见书”“处理建议书”等工会“两书”和法院支付令、政府信用信息平台等法律手段和行政手段，以及新闻媒体曝光等社会化手段，倒逼企业建立工会以及职代会、集体协商等制度。对职工合法的劳动经济权益诉求，探索建立“应援尽援”和“零门槛”的援助服务制度。与此同时，上海工会还大胆创新非公企业工会运行机制和活动方式，尤其是推行向基层倾斜的经费收缴使用制度和建立非公企业工会主席津贴制度，切实加强基层工会建设。此外，上海工会还创新服务载体，改变传统线下服务的方式，坚持线上线下同步推进；牵头组建了数百家基层服务站，使职工较为集中、工会组织覆盖不全、工作基础较为薄弱的各类园区、重大项目工地、楼宇、村居等也能找得到工会，并及时响应职工诉求，有效对接职工服务，破除工会工作和服务盲区。

（五）加强工会干部队伍建设，激发各级工会组织的生机与活力

有没有人做事，有没有能力做事，能不能调动工作积极性，这是各项工会改革举措能否落地的关键。为此，上海工会打破工会干部传统管理体制的壁垒，采用多种措施解决人的问题。一方面，通过拓宽工会机关干部来源渠道和流动渠道以及优秀工会干部的培养渠道，以各种方式充分激发机关工会干部的工作热情。另一方面，为破除机关干部编制问题，上海各区级工会还大胆创设工会社会组织，组建专业工会工作者队伍，购买社会力量服务。正是这样一支庞大的工会社工队伍的补充加入，在很大程度上解决了“小三级”工会人手不足的难题，既延伸了工会干部的手臂，也通过持续加强业务培训工作，提升了基层工会干部的专业化水平。

四、对工会改革的再思考

尽管本轮工会改革是在中央提出全面深化改革的任务后才开始的，并作为群团改革的重要组成部分予以统一部署和推进，但工会工作的探索创新和工会组织的转型发展却已经历了相当长的时间。笔者认为，对当下工会改革的分析还需要考虑以下几方面的因素，才能更好地理解工会改革和推进改革工作。

第一，对工会改革创新工作的梳理不能仅从近年来推进的群团改革作为起点，而应有历史视角，即放在改革开放以来逐步扩展的经济转轨、社会转型与工会工作创新的社会背景与历史脉落中去思考和总结。这是因为，尽管工会改革是作为群团改革的一个子系统来推进的，但是许多改革举措的探索并不只是起于此时，而是具有一定的历史实践基础，是在现实条件下的创新发展和系统提炼。所以，当前工会系统的许多改革举措都是在过去探索基础上的传承和发展。况且，改革开放以来工会系统的改革创新就一直在探索，以不断适应制度变迁的环境和现实社会的需要，体现了渐进式改革的特征。因此，我们要从发展的角度去思考和总结工会改革工作，这样才能更好地理解工会改革的路径方法及其历史意义。

第二，工会改革应是一个系统改革，需要有相应的配套体系的改革跟进，从而形成改革合力效应。总体来说，近年来的工会改革主要是工作路径、工作机制与工作方法的创新，但需要有更深层次的理论创新与体制创新，要通过理论创新和体制创新来推动工会改革工作的深入发展。目前在理论方面的梳理和研究还较少，这在一定程度上影响了改革工作的深入推进。

第三，改革举措要真正让职工有获得感。由于中国工会的特殊定位，它不仅要对党和国家负责，也要对职工和社会负责[1](p202)。因而，工会改革要脚踏实地，让系列改革措施真正落地，使工会改革成果惠及广大职工群众，让职工与会员有实实在在的获得感。而且，改革要让全体会员、职工和社会来监督，让会员、职工和社会不断看到工会改革实实在在的成效和变化，而且这些成效是要能够评估的，接受得起职工群众的检验和时间的考验。

第四，改革成效如何评估，群团改革究竟到不到位，最有发言权的还是广大职工群众。改革的关键是要切实体现改革的实效，让职工群众有改革的获得感，从而提升对组织的认同感和满意度，因而要切实抓好会员、职工对工会改革工作成效的满意度评价工作。所以，工会改革成效不应仅是工会系统内部的评估，更重要的是职工群众的评估，这需要引入社会第三方来进行全方位的评估，在评估中不断改善改革的路径方法，继而更扎实有效地推进改革的深入开展。为此，多维度评估体系的构建十分重要。可探索建立以会员、职工满意为核心，包括党组织、上级工会、第三方评估等意见在内的综合考核体系，通过座谈交流、问卷调查、专家评审等形式开展综合性评估。

第五，对工会改革的观察与分析不仅要有政治视角，也要有社会视角，即社会需要工会组织的转型发展。通常认为，中央提出群团改革的出发点，是切实增强工会等群团组织的政治性、先进性、群众性，夯实党执政的阶级基础和群众基础。因此，通常是从讲政治的高度来理解工会改革要求的。但是，工会作为群团组织，有着其特殊的社会意义，不论是劳动关系的和谐稳定，还是社会的平稳发展，都需要在“资强劳弱”这一总体社会背景下，维持力量的相对均衡。况且，工会在社会结构中有相应的社会地位，尤其是它对工资外收入“附加福利”的影响，包括政府的公共项目（社会保障）以及各种非法定项目（企业年金、补充医疗保险、带薪休假等），在很大程度上促进了社会的稳定发展。因此，它的社会作用在一定程度上要胜过其所能起到的经济作用。从这一角度来理解，工会改革有助于工会的转型发展，获得职工与社会的理解与认同，从而重构工会组织的社会公信力，便于在社会结构中发挥更大的社会作用。

总之，工会改革及其转型发展是一项系统工程，并非一蹴而就，需要持续推进，并实现创新发展。相信在全面深化改革的背景下，随着各项改革工作的深入推进，伴随影响或约束工会组织发展的相关组织体制和障碍机制的突破，工会事业必将迎来更灿烂的明天。但这更需要各级工会干部的积极作为和主动作为，尤其要以踏石留印、抓铁有痕的劲头深化改革工作，善始善终、善做善成，从而为工会组织的创新发展提供持续的推动力。