破与立：侦查转隶之后我国检察权的重构研究

张郡轩

（中国人民公安大学，北京 100038）

2018年《中华人民共和国监察法》应运而生，以标准的法律文件形式明晰了我国监察机关的职能定位和职权内容，标志着我国监察体制改革从基层试点向立体全面建设纵深发展，也标志着我国司法环境在新时代有了更完善的法律保障制度。对于权力配置模式研究，必须牢牢扎根于实践的沃土之上。从目前的法律发展现状来看，关于检察权的定义与定性皆缺少明确、具体的规定，大多是根据现有法律条文而简单概括，没有真正将检察权的科学内涵和价值意义作出系统阐释，尤其当今检察权的部分职能被剥离出去，检察权在新时代如何发展规划面临一系列新的难题和挑战。因此，必须立足于司法改革的实践，将检察权的研究置于综合配套改革的视野下进行再构建，对职务犯罪侦查权转隶之后的检察权定位研究具有很强的实践意义。

一、渊源流长的“检察权”发展概述

在我国悠久而漫长的司法历史进程中，强大的中央集权主义让司法权始终离不开行政权的引导，公诉权因而也被混杂其中，众所周知的御史制度也只是针对弹劾官吏和维护封建王权的一个手段，这样的司法制度无法让西方先进的司法理念真正融入，司法制度中的权力分工也缺乏重要的制约与平衡。清末时期，国内的有识之士开始吸取西方法治理念作为开展民主运动的重要理论武器，使得我国司法也开始有了新的改制。检察权的重要核心就是“公诉”，后来以公诉为核心不断改革发展我国的检察权，逐渐形成了现代的检察制度。新中国成立以后，在当时的社会背景下，检察院仅仅只是法院的组成部分而已，不具备独立性。随着文化大革命的到来，新中国的民主与法制建设历经曲折和波澜，在这种条件下我国检察制度的发展面临“寒窗期”。在改革开放时期，现代化建设逐渐成为党中央的工作重点，为我国的立法完善工作奠定基础的同时，也使检察机关确立了更为独立的检察权。

我国的检察权入法历史较为悠久，但关于检察权内涵、定义等内容很少出现在法律文件上，在学术领域中也甚少出现。20世纪末期的我国刑诉法修改过程中，关于检察权的内容便引发了一场学术争锋，但当时也仅仅只是围绕检察权的性质进行讨论，没有过多涉及检察权的内涵、形式等方面。2018年监察法的出台对我国检察机关和检察权的性质和定位产生重大影响，对检察权重新进行性质界定和内容探析十分必要。对于检察性质的争议，目前在学术界当中主要有以下几点观点：

（一）具有行政性质的检察权

根据我国刑事诉讼法规定，检察官审查案件时要对整个案件的性质进行审核，交由公诉部门初步审查后，根据实际情况作出起诉与否的决定，一些疑难复杂案件需要上提检委会讨论，最终由检察长和检察委员会作出决定。现行法规中还规定，由检察长负责承接的公诉案件，若未规定必须经检委会讨论决定，一般情况下由检察长决定起诉与否即可。由此可见，首长才具有审查起诉的决定权，带有一定的行政色彩。有部分研究人员将检察机关定义为维护公众的权益，检察权的运行皆围绕公共利益，检察机关向审判机关提起公诉也是为保护公益所需才行使，因此检察权应属于行政权。但应当看出，检察权的权力设置以公平正义为其基本原则，而行政权更加注重效率与便捷，同时检察权必须由专门机关来行使，不得转让更不得授权，这与标准的行政权是完全不同的。

（二）具有司法性质的检察权

坚持这种说法的理由源于我国刑诉法对于检察权和审判权的规定，两者均是独立行使，且具有一定的相似性，从某种意义上看，检察机关在司法案件中承担的职责和角色分配实则具有司法的色彩，但这种观点并不全面，因为检察权和审判权的独立程度是完全不同的。检察机关依照职权要主动地、不受其他机关、团体、个人干预履行司法监督职责，在内部权力架构上呈现立体性、垂直性的领导特点。检察机关拥有重要的起诉职权，在我国的刑诉法中对于不起诉的决定就有明确规定，分别为法定类、酌定类、证据不足类和对于未成年人的附条件类，不起诉的运用让检察机关能够充分影响并决定一起司法案件的走向，实现案件的分流处理。但这种决定不代表每一种都带有裁判性质。在案件侦查环节中，诸如法定不诉和证据不足不诉的案件里，公安机关拥有机会决定是否移交检察机关进行下一步处理，一般公安机关可以通过撤销案件的形式来完成。公安机关的这种权力从性质上来看，与检察机关不起诉的决定具有一定共同点，但我们所说的司法权在一定意义上来说，是被动的，也是相对独立和中立的，从检察机关的职权上来看，其与司法权完全不同，只能说是司法案件办理中重要环节参与者，但不能完全把检察权归并为司法权，这一观点并不成立。

（三）兼具司法性质和行政性质的检察权

这一观点看似存在某些道理，是对检察权进行了更加全面的总结，但缺陷在于未突出重点，很难完整解释检察权的运行模式。

（四）与法律监督权等同的检察权

在世界法治历史的进程中，皆把公诉这一重要职能赋予给检察官行使，但是关于法律监督权甚少有国家作出法律规定赋予检察机关。在英美法系国家，当事人主义的诉讼理念是主流形式存在的基础，这让检察机关只承担一小部分的诉讼内容，大多数任务还是以提供法律服务和咨询的形式存在。大陆一般实行国家公诉主义，检察权的主要内容就是提起诉讼。因此，很难从比较法的角度为法律监督权提供支持和保障，要结合我国的特色行政机构进行讨论。结合我国现有的控辩审结构，在刑事诉讼领域中，法律监督权并没有立足之地，因此，法律监督权实则相当于检察机关作为法律监督机关而行使的一切权力的统称。

综合上述四种不同的争论，笔者认为新时代的检察权内涵更加丰富和精细，其本质更贴近法律监督，但是从外延角度看，检察权具有更加全面和综合的覆盖范围，并不能单纯用法律监督简单地一言蔽之。若将法律监督权纳入检察权之中，则检察权制度便会失去与国际学术接轨的机会，检察权的构成具有十分清晰的逻辑结构，监督是其中最重要的一部分，还包括参与诉讼的司法性，维护公益的行政性，不同的领域有不同的权重，在原先属于检察机关重要职权内容转隶之后，检察机关的检察权内容得到更加细化的区分，是多个职能要素并行组成的复合型权力。

二、改革背景下检察权的重构思路

自2016年国家监察体制改革开始在北京、山西、浙江试点之后，从各地反馈回来的试点成果颇具成效，在此基础上两年之后国家监察法应运出台，标志着我国监察体制改革向法制化、科学化方向不断深入发展。有学者认为，“国监委是‘行使国家监察职能的专责机关’。”①马怀德．国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J]．国家行政学院学报,2016,（6）。监察权稀释了检察权固有的权力监督力度，对检察权的发展提出了新的挑战。新时代检察机关的检察权的定位和定性、走向和出路，需要立足新的司法改革背景进行探讨分析。

（一）法律实施的监督者——强化监督职能

改革开放四十年以来，国家在经济、政治、文化、社会等各个领域都取得长足的发展进步，习近平总书记提出在国家政治制度体系改革方面更要继续全面贯彻落实依法治国的方针政策，要让司法改革延伸到更深层次的制度调整与职能转化，让改革的成果真正落到实处。从检察机关的角度来看，长期以来检察机关最重要的职权内容便是在反贪反腐和职务犯罪等领域的权能体现，改革的转隶无疑造成对传统权力运行模式的巨大冲击以及对传统检察理论的彻底革新。但是面对现实种种挑战和新机遇，检察机关不应因为这种转隶而深陷对自身固有职权抽离的窘迫困境，牢牢把握住法律监督的角色定位是至关重要的检察权重构出路。同人大监督、舆论监督相比，检察监督并不具有唯一性，更是一种专门性同时兼具司法性和行政性并依照职权本质要求而产生的一种监督方式。监察制度下新立监督模式，冲击与挑战必然带来机遇与转型，笔者认为检察权不应单纯从“泛法律监督”角度探析，可以细分为诉讼和行政两个角度。

作为公诉机关，检察机关的重要职责就是代表国家公权力追究刑事犯罪，以提起公诉来参与司法活动并表达诉讼需求。不同于监察机关的监督对象，检察机关主要针对由自然人组成的单位集体在履行公权等方面进行监督。为了让监督国家公权合理运行变得规范化、制度化，应该将全流程的程序制度纳入检察机关的监督视野之下，监督是检察机关既有的传统价值基础，也是新时代科学运行检权的本职回归。同时，对一些行政行为中出现滥用职能和不作为的现象都要依法进行监督，监督其纠正不合理行政和行政违法的行为，坚持牢牢把握法律监督的利器。面对当前检察权监督弱化的局面，必须提升监督能力，避免国家公权的任意使用造成不规范用权的问题，加强监督落实，督促改正，才能推动法治进步到新的台阶。

（二）公共利益的维护者——强化诉讼职能

公益诉讼理念最早可追溯到古罗马时代，在人类文明的进程中已具萌芽状态。在上个世纪我国民间团体、个人为维护合法权益参与司法案件中多有体现公益的词义，但当时公益诉讼一直缺乏立法规范，在法律制度上处于空白状态。一直到2015年最高人民检察院颁行公益诉讼试点方案，两年之后，在我国民诉法和行政诉讼法两大法的修改中正式将公益诉讼的内容以立法的形式进行规定。检察机关的职能在经历“一增一减”之后，其发展趋向沿着国家和社会公共利益领域不断延伸。未来检察权的核心任务就是维护公众的权益，保障国家的利益，重要的表现形式就是强化诉讼职能，突显公诉机关的本色。“在侦查转隶以后，凸显诉权的功能，让诉权成为检察监督权的核心权力，强化诉权在法律监督中的意义和作用。”①龙宗智．新形势下检察权的定位调整和职能强化[J]．中国检察官，2018,（15）。提起公诉历来是检察机关的重要职权，也是不同于其他国家权力机关的检察机关特有的有效履行监督、维护公义的重要方式。既包括涉刑事案件的公诉也包括涉民事、行政的公益诉讼两方面。无论是行使何种诉讼职能，检察机关都代表国家公权力来追究刑事犯罪责任、行政侵权责任。

在国家经济飞速发展的同时，社会转型期间面临经济发展带来的诸多矛盾，工厂生产污染河流水源、生产扩建损害国有资产资源、市场监管不力引发食药安全忧虑等，很多地方政府为追求短期的经济效益提升便以损害国家利益为代价，面对越来越多的这类问题，检察机关就要利用公益诉讼，使国家利益在地方经济发展面前不再蒙受损失，督促地方行政机关转变短期政绩提升的观念，要将习近平总书记的“两山理论”落实到具体行动中。未来检察机关履职尽责的着力点和服务经济社会发展的支撑点应按照公益诉讼的原则要求，充分体现法治文明时代对待经济发展与社会有序治理的观念平衡，在国家利益、人民权益面前，检察工作要以法律依托有高效，政治保障有实效，维护社会秩序有成效。

（三）司法改革的拥护者——强化审查职能

近年来，屡有出现的冤假错案让民众对司法的威严产生了不确信，对法律的公正信仰产生了一定动摇。造成这一现象的主要问题在于侦查阶段的权力滥用，对侦查权缺少审查与监督。缺少限制和约束的权力必然滋生滥权的违法与违纪。长期以来形成的侦查中心主义在一定程度上阻碍了以审判为中心的司法改革进程，公安机关时有发生的滥用强制措施是亟需改进的难题。笔者认为，为根治并杜绝强制措施带来的损害公民人身、财产等权益的问题，应建立并加强检察机关的司法审查机制，对于侦查机关在刑事案件中涉及到限制人身自由和公民财产权益等方面的措施，必须加大检察机关的审查力度。在实际工作中，存在很多由于临时性、紧急性的情况，侦查机关先期采取措施而后才上报检察机关进入相应法律审批程序，在此环节中侦查机关自主性和自决性权力过大造成许多侵犯当事人合法权益的问题发生，侦查权的滥用会严重损害公民合法的基本权益，尤其是人身自由、生命健康这类不容侵犯的权利。因此需要检察机关加大力度治理，与侦查机关协作配合对涉及强制性措施进行科学规范使用。详细地说，就是需要对侦查阶段的权力行使进行监督和审查，尤其是人身自由可能被限制或者是其他强制措施的执行，在权力行使前都需要由检察机关进行审查，对权力的行使符合法律法规的条件后，才可批准执行，否则将不予批准。同时，对于侦查机关通过有瑕疵的手段而获得的有瑕疵的证据，检察机关可以通过非法证据排除或者选择性使用等途径避免瑕疵证据过多影响案件公正审理。分离执行与决定，是改善侦查权行使，体现程序正义从而维护司法公正的重要手段。通过对世界上其他国家的刑诉法进行分析，关于批准逮捕，往往由司法机关来行使，检察机关设定批准逮捕职权主要是为了审查公安机关的办案质量，增强证据的科学性和纯洁性，促使公安机关改变侦查工作作风以达到实质正义和程序正义的有机融合。“假如承认检察机关在审查批捕方面可以发挥更大的作用，那么，检察机关司法审查职能的扩展，将是我国未来司法体制改革的一个方向。”①陈瑞华．检察机关法律职能的重新定位 [J]．中国法律评论，2017,（5）。

公安机关滥用侦查权的行为不免让人们对在新的监察制度中监察机关是否会在调查权的运用上出现滥用，产生担心与忧虑。在对涉嫌职务犯罪的案件调查终结后，确有犯罪事实，且事实清楚，证据明确的，要移送检察机关按照刑事诉讼的流程由检察机关审查起诉。笔者认为，鉴于公安机关和监察机关在权力上都具有某种强制的属性，从权力制衡理论出发，缺少制约和监督的权力都将存在一定程度上的隐患，应该在此基础上让检察机关介入分析和审查，强化监督环节。对于监察机关的调查权，检察机关可以通过移送来的证据发现其在调查活动中存在的瑕疵缺陷或者违背当事人合法权益要求的情况，合理提出纠正补充意见，或者利用非法证据排除原则排除可用来定罪量刑但具有重大瑕疵或违法的事实依据。这充分体现了分权制衡理论在中国法治土壤的蓬勃发展，防止无根据的权力滥用，防止无保障的权益侵犯。

三、检察权重构的价值意义

习近平总书记多次强调检察机关在预防和惩治犯罪、加强诉讼监督等方面发挥着不可或缺的作用。这些重大论断是对检察机关更深一步的定义和诠释，从性质、地位和作用等方面为新时代检察权的再构建注入了信心和自信，重新审视并深化检察权的再重构，对于当前国家监察体制改革背景下我国权力体系划分具有十分重要的理论意义和现实价值。

（一）全面深化司法改革，完善权力分工配置

监察权是国家权力再分工之后产生的新的国家权力，它与立法、行政、司法并行，一同组成我国全新的国家权力分工体系。不同于西方的“三权分立”结构，中国特色的国家权力结构需结合本土的政治制度与现行宪法来研究，同时这也决定了检察权的再重构方向必须与司法改革的方向保持一致。在职务犯罪侦查转隶之后，检察权必须遵循司法规律和逻辑进行科学重组再构，这符合全面深化司法改革的现实要求，同时也贴合当前我国法律制度发展的现实国情。权力的设置，必然有符合现实的实际需求，监察权作为一项重要的国家权力，其权力的主体、对象、范围都有待于在未来的实践尝试中不断调整、充实，做好《监察法》和《刑事诉讼法》的两法衔接工作，明确检察机关和监察机关在职能内容调整后的分工合作关系，逐渐建立工作对接机制和司法分工模式，检察机关要配合监察机关的调查终结后的移送审查起诉工作，同时完善自身始终不能忽略的法律监督重要职能，使监察工作和诉讼工作得到有序对接。充分利用权力制约理论，可以促进多方面长效机制的建立来引导监察工作和检察工作的合理运行。符合司法改革的时代需求，有利于推动国家公权部门各居其位展现职能优势、各司其职履行宪法本责，有利于促进各机构部门良好配合，良好互动。

（二）促进庭审实质化，夯实宪法职责

从侦查中心跨越到审判中心，诉讼改革跨越式发展不仅仅是词义的简单转变，更在漫长的司法进程蕴含着中国法治观念的革新与进步，艰辛的改革之路需要各个国家权力机关利用宪法赋予的职责和权力来维护不易的改革成果。公益诉讼是新时代司法改革契机之下的新制度，也是检察机关在社会精神文明发展到一定阶段必须发扬的人本精神中所运用的重要新利器。强化公诉能力、在诉讼领域加强对公权力的监督就是激活这个新利器的重要体现，同时也是促进庭审实质化有效落实的重要途径，保证在司法活动中检察机关保有一定的话语权和问责权，通过诉讼的方式实现程序正义与实质正义的相统一。新时代的经济发展需要与时俱进的法治思维为经济活动保驾护航，在维护社会公益这一重要领域方面更需要严谨的法治思维来采取合理合法的方式追责因为牺牲集体利益而获取片面价值的公益损害。强化诉讼能力，加强法律监督能够进一步提升检察机关对自身职权思考的责任意识，牢记权力设置的价值本位，让公民在法治文明的环境里有途径去维护基本权益，有力量来依靠解决诉讼难题，有助于形成从空白到建构直到完善成熟的新时代中国特色公益司法保护道路。

（三）充分发展检察理论，提高检察官办案效率

检察权的科学重构对于研究检察理论具有重要学术意义，监察体制改革促生的职务侦查转隶，也带来公益诉讼的制度化与规范化，必定促使检察机关重新审视自己的角色定位和未来发展趋向。依据现行法律法规不断调整自身的检察权力运行模式，更加细化检察的范围、对象，同时理性看待、科学平衡公、检、监、法四家关系。在检察权重新配置的过程中，始终离不开宪法总框架的引导与约束，权力的更新促进部门机构内部的格局调整，在权力分配的各个环节充分给予检察审视，在检查机关内部的人员调整方面能够以新促旧，带动队伍整体建设，提升检察官、检察官助理的基本业务素质和职业道德操守，为检察机关整体注入新鲜的血液以激活更强大的国家检察监督力量。同时业务素质的精进会推动办案人员的办案效率显著提升，为更顺利地推动司法改革深入发展和更精准地维护司法改革既有成效提供坚实而可靠的职能保障。

结语

综上所述，监察体制改革虽然“打破”长期以来由我国检察机关履行对职务犯罪案件管理和侦查的传统格局，但也确立了新时代检察权再重构的势在必行局面。在对检察权的发展历史及其重构思路进行研究的基础上，笔者认为，转隶之后的检察权需要严格遵守宪法框架下的基本规律，不能因为转隶之后固步自封，完善和发展我国检察机关的检察权应着眼于改革发展的时代主流，检察机关要充分发挥自身法律监督职能和诉讼职能，监督国家公权，维护社会公益，保护公民权益。新时代检察权的科学再重构对深入推动社会主义法治中国的建设进程具有深远意义。