长三角区域司法案例指导工作协同机制研究

项 谷，张 菁，李 灿

（上海市人民检察院第一分院，上海 200052）

一、问题的提出

目前长三角区域一体化战略已经上升为国家战略，中央政治局审议通过的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，努力形成高质量发展的区域集群。法治在经济发展过程中发挥重要的保驾护航、价值导向的功能，无论是优化营商环境、防范金融风险、优化生态环境、协同社会治理，还是从价值层面上维护社会公平正义、满足群众日益增强的司法新期盼，具有重要的现实意义。在司法领域，案例作为体现司法裁判精髓的重要载体，无疑是最好的法治产品。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全环境等方面有新的更高要求，如何在长三角区域一体化发展中进一步加强司法案例指导工作，发挥统一长三角区域执法办案标准的特有作用，更好服务经济发展大局，创新社会协同治理，使人民群众在每一个司法案件中切实感受到公平正义，是新时代司法工作创新发展面临的重要理论和实践课题。有鉴于此，笔者拟通过分析长三角独特的经济区位特征、结合司法实践中常发多发的难点重点案件，针对性提出构建案例指导工作机制的对策措施，以期对促进长三角区域一体化的经济发展，有效提供司法保障和服务有所助益。

二、长三角区域案例指导工作协同的现实基础

长三角一体化的发展，需要司法提供重要保障，案例作为重要的载体和纽带，在统一法律适用，维护司法公平方面具有重要意义。构建长三角案例指导工作协同机制，需要以长三角独特的区位特征为基础，现实的司法需求为导向，创新社会治理为目标，案例指导特有的功能为桥梁。

（一）长三角独特的区位特征

从地理区位上看，长江三角洲城市群（简称：长三角城市群）以上海为中心，位于长江入海之前的冲积平原，根据2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群包括：上海，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等26市，从经济特征上看，长三角区域经济总量庞大，是中国经济增长的重要引擎。在长三角区域一体化发展国家战略实施的开局之际，深入分析长三角区域经济发展现状，展望一体化趋势下的经济发展方向意义重大。2018年长三角区域GDP总量为21.15万亿元，连续多年在全国GDP总量中的占比超过23%。从经济增速看，2018年长三角区域GDP增速均不低于全国平均增速。在16座全国万亿GDP城市中，长三角区域占据了6席，分别是上海、苏州、杭州、南京、无锡、宁波，其中上海以3.26万亿元居全国之首。①参见《长三角区域经济金融情况分析》，http://mini．eastday．com/mobile/190720214810231．html 2019年8月26日访问。

（二）统一司法标准的现实需求

在司法实践中，由于行政区划的管辖范围，司法的地方化与行政化不同程度存在。长三角区域由于独特的地理区位与经济特征，导致司法上的差异特别是在司法裁判标准上不统一也逐渐显现。在规制某一类犯罪时候，由于我国刑法采用的是立法定性+司法定量的模式，具体犯罪的数额标准往往会由各地自行制定，考虑到地区的经济发展水平有所不同，往往各地统一司法裁判标准存在个别差异，比如盗窃罪的追诉标准。2013年两高《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》中第一条规定，“数额较大”的标准在1000元至3000元以上，各地高级法院、人民检察院可以根据本地区的经济发展状况，并考虑社会治安状况，在规定的幅度范围内，确定本地区执行的具体数额。按照上海高院的相关规定，数额较大的标准为1000元，而江苏为2000元，浙江为3000元。②参见2014年7月1日《上海市高级人民法院〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则》；〔2014〕175号江苏省高级人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》实施细则；浙江省《关于确定盗窃罪数额标准的通知》的通知 （2013）。例如最近发生的一起案件，引起网上热议，犯罪嫌疑人孙某在上海青浦与江苏昆山交界的沽塘江内偷6只鸭子，市场估价600元左右，且鸭子是江苏村民的，但孙某是从上海一侧上岸，因为孙某有盗窃前科，其入罪标准数额减半。如果按照上海的标准，超过500元可以构成盗窃罪的起点，而江苏1000元才可入罪，由此引发立案管辖，由此不难发现，同一犯罪行为，在不同行政区域受到不同的对待。③参见2019年7月2日看看新闻：《界河里偷6只鸭子，江苏不判刑，上海要坐牢，咋办？》。在江浙沪等地，除盗窃外，酒驾、抢劫、抢夺、诈骗、侵占、敲诈勒索等影响人民群众安全感、幸福感等多发常发的犯罪的入罪标准都有不少差异。

除上述立案标准问题，跨区域的案件管辖问题同样值得关注。2019年“两高一部”出台的非法集资的司法解释中规定了相关的工作办案机制，“案件主办地和其他涉案地办案机关应当密切沟通协调，协同推进侦查、起诉、审判、资产处置工作，配合有关部门最大限度追赃挽损。”而对于管辖问题，往往会出现“抢案子”的现象，尽管司法解释中规定：“办理跨区域非法集资刑事案件，如果多个公安机关都有权立案侦查的，一般由主要犯罪地公安机关作为案件主办地，对主要犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉；由其他犯罪地公安机关作为案件分办地根据案件具体情况，对本地区犯罪嫌疑人立案侦查和移送审查起诉。”①参见2019年1月30日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》。但是司法实践中如何统一适用，需要通过协商解决，对于此类共性难题，如果不妥善处置，往往不能保障犯罪嫌疑人的合法权益，例如在办理非法集资类的案件中，犯罪嫌疑人由于公司注册地、犯罪活动地跨不同的省市，往往会提出要求将案件合并审理，并且进行数罪并罚，从而使得总刑期趋于合理。如果各地分开进行审理，往往会导致犯罪嫌疑人承担不合理的刑罚。如何针对此类案件，提前介入，对案件进行协商指导、研究，从而形成具有参考意义和指导意义的典型案例，形成对于此类案件的办案规则，值得深入探讨。

（三）创新社会治理的协同合作

长三角区域社会治理协同合作具有深厚的基础。自2004年来，江浙沪皖等司法机关围绕长三角经济社会发展大局，积极探索检察机关有效参与社会管理的新途径和方式，开展了多方位的区域合作。②更多合作情况可以参见上海市人民检察院法律政策研究室调研组：《上海市检察机关深化长三角社会治理区域合作情况调研报告》，载《检察调研与指导》2019年第1期，第65至69页。2018年沪苏浙皖司法厅（局）在上海召开共同推进更高质量平安长三角法治长三角建设座谈会，并签署《沪苏浙皖司法厅（局）关于共同推进更高质量平安长三角法治长三角建设的合作协议》，进一步深化沪苏浙皖司法厅（局）区域合作，共同推进更高质量平安长三角法治长三角建设。新形势下，在社会治理、防范化解金融风险方面，长三角区域面临诸多共性问题急需解决。例如，据一份调查报告显示，截至2018年6月，腾讯灵鲲大数据金融安全平台累计发现网络非法集资平台1000余家，目前已立案查处200余家。从注册公司所在地来看，主要集中在沿海发达地区，如广东、上海、江苏、浙江等省市，且以广东省占比最高。③参见《2018上半年互联网金融安全报告：非法集资案件数量攀升》，https://baijiahao．baidu．com/s?id=1610049962262354206&wfr=spider&for=pc 2019年8月22日访问。长三角区域的非法集资案件数量在全国趋于前列，上述网络平台极易诱发犯罪，主要涉及非法吸收公众存款、集资诈骗等非法集资违法犯罪活动，由于案件涉案金额巨大，犯罪手段多样，犯罪欺骗性很强，一旦“爆雷”影响范围广、涉及被害人数量庞大，不仅严重侵害人民群众合法权益，还严重危害国家经济安全、金融管理秩序和社会和谐稳定。虽然上海、浙江、江苏、安徽先后出台相关司法文件打击此类犯罪，但是对于此类非法集资犯罪，由于背后的深层次诱因诸多，涉及的案情也往往复杂，司法中对于“非法性”“主观上非法占有为目的”的证据审查与认定比较困难，而针对此类案件，需要政府及其职能部门加强社会管理和防范，需要长三角区域的公安机关、检察机关、法院密切配合，形成合力，才能有效预防和遏制非法集资犯罪的高发势头。

（四）案例指导特有的功能定位

“一个案例胜过一打文件”。司法机关案例指导制度，是指司法机关通过选编其办理的在认定事实、证据采信、适用法律和规范裁量权等方面具有普遍指导意义的典型案例，为司法机关处理同类案件提供指导和参考，以规范司法人员执法办案行为，促进正确行使自由裁量权，促进法律统一公正实施的制度。2010年中央政法委出台《关于探索建立案例指导制度工作方案》，对推进案例指导工作进行了具体部署和要求。根据中央的部署和要求，最高人民检察院2010年7月出台的《关于案例指导工作的规定》，正式建立了案例指导工作制度。同年9月，公安部印发《关于案例指导工作的规定》，同年11月，最高人民法院印发《关于案例指导工作的的规定》，由此，中国案例指导制度在司法层面正式建立并进入实际操作阶段。党的十八大以来，党中央高度重视案例指导在推进法治建设、促进司法公正、加强法治宣传教育中的重要作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”。案例指导因此被置于更加重要的位置。2018年《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》修改，规定最高人民检察院和最高人民法院可以发布指导性案例，从而在法律上确立了案例指导制度。

通过办案满足人民群众对美好生活的需要，而案例是重要的法治产品。人民群众对公平正义的获得感，需要通过具体的案例来供给。人民群众对法治的信仰，需要通过具体的案例来增强。人民群众对法律和司法职能的了解，需要通过具体的案例来深化。司法机关执法办案的效果，需要通过具体的案例来体现。上级司法机关对下级司法机关的业务指导，需要通过具体的案例来强化。因而，司法人员要从服务全面依法治国站位，在办好每一起案件的基础上，充分发挥案例在释法说理、宣传教育、指导办案等方面的作用。

三、构建长三角司法案例指导工作协同机制的合理路径

长三角区域案例协同机制的构建需要从理念、主体、方法三个方面切入，以案例为载体，深刻转变长三角区域司法理念；以案例为抓手，提升长三角区域司法办案的质量；以案例为纽带，构建长三角区域案例共享、互联互通的机制，共同扩大案例指导的辐射效应。

（一）深刻转变司法理念

首先，提高政治站位。由于长三角区域内经济发展各有侧重，往往导致在办理案件、执行相关法律政策的时候标准存在一定的差异。如针对不同类型的犯罪，有的侧重于从严从快打击，有的侧重于保障犯罪嫌疑人的权益，以教育为主。理念一新天地宽，切实转变司法理念，是构建长三角案例指导工作机制的前提条件。长三角区域案例指导工作是中国司法案例指导制度的重要组成部分，是两高一部指导性案例的丰富实践源泉和素材，构建长三角司法案例指导工作协同机制实质是对最高人民检察院案例指导制度的有益补充。构建长三角区域司法案例指导制度，不仅有利于规范本区域司法办案活动，统一执法办案标准，更是为最高人民法院、最高人民检察院、公安部，提供司法办案标准、执法规范的样板。因此，应当增强长三角地区司法协同合作的责任感和使命感，摈弃过去各自为政、独自发展的狭隘发展观念，从长远利益和国家大局的角度考虑，找准司法公正服务大局的切入点，主动融入、促进长三角一体化进程，更好为长三角发展贡献力量。

其次，树立正确的案例观。如长三角区域在最高人民检察院发布的14批56件指导性案例数量中占有很大的比重。对于长三角的司法机关而言，如何面对新类型案件，通过加强研判，统一法律适用，意义重大。新时代新形势下，要用案例讲好检察故事，充分发挥案例在办案指导、法治宣传、服务大局和能力建设上的独特作用，将案例研究的过程、案例指导的过程，作为加深对党的创新理论的领悟过程，作为密切同群众联系的过程，作为推动司法工作发展的过程。比如环太湖流域的生态环境作为长三角区域一体化发展等战略部署的重要组成部分，是打赢蓝天保卫战的重要环节。环太湖流域的司法部门不断细化环境司法协作协议，严厉打击损害太湖环境的各类污染行为，共同形成了环太湖流域有力的司法屏障。将上述保护司法环境的案件进行宣传，不仅有利于普通群众了解保护环境的重要作用，同样是检察机关做好法治宣传，讲好检察故事的重要内容。

再次，正确理解执法办案与案例指导的关系。目前司法实践中存在重办案而轻案例指导的现象。当前长三角区域一体化进程中新类型案件层出不穷，不少案件面临法律适用等方面的疑难问题，办案人员对法律的理解适用能力也不尽相同，容易导致对同类案件特别是疑难复杂案件作出不同的处理决定。为使同案同判，需要从相关案件中精选出“样本”，为解决同一类型案件中的疑难问题提供重要参照。比如网络环境下侵犯财产类的案件类型各异，定性较为疑难复杂，其中窃取他人支付宝账户资金的案件就具有多种类型，浙江省最先审判的案件中多以诈骗罪定罪处罚居多，而后又有盗窃罪定罪处罚。①三个案例分别是：（1）盗窃他人银行卡后将绑定手机微信平台，转账获取卡内资金的，构成盗窃罪——陈嘉莹盗窃案，案号：上海市虹口区人民法院 （2017）沪0109刑初3号，载《人民法院报》2017年5月4日第6版；（2）擅自使用他人手机，利用知晓的微信支付密码，通过微信转账支付非法占有他人财物的，构成盗窃罪——单海员盗窃案。案号：江苏省昆山市人民法院（2016）苏0583刑初632号。《人民法院报》2016年9月8日第6版；（3）输入他人支付宝用户名和密码，将他人支付宝账户内的资金私自转出构成诈骗罪——徐雅芳诈骗案。（2015）浙甬刑二终字第497号，载《人民司法·案例》2016年第11期（总第742期）。因此，办案人员要充分认识案例工作的重要意义，不断深化案例工作理念，重视办好案例，更要用好宣传好案例，以有效统一在长三角区域一体化进程中的司法尺度、减少司法随意性，确保类似案件办理结果趋同，充分体现司法办案的公正性和严肃性。

（二）促进法律规范统一适用

首先，建立执法办案标准相统一的机制。坚持所有主体法律适用和法律责任平等，打破司法地方保护。积极研讨协商解决长三角区域相关犯罪案件在司法尺度和刑事政策把握等方面的问题，确保司法理念与法律政策在同一水平线上运行，力争做到统一行政管理和执法司法尺度。选择一批具有典型性的案件加以研讨，形成共同的执法办案的标准与规则。特别是针对省与省之间的结合区域，加强执法协同性，可通过专项行动、联合执法等多种形式加以协同处理。对同类案件判处不同刑罚，或者同一罪名案件不同处理的现象，通过定期交流、互相通报、加强案例指导等方式，进一步统一政策认识和执法司法标准，最大限度做到同案处理，同罪同罚。对于当前多发、频发案例，突出新类型案例，犯罪社会危害性大的案例，需要重点关注，及时指导，典型引导，统一执法形成打击合力，遏制犯罪势头，切实维护长三角区域的社会经济稳定。

其次，扩大案例指导涵盖的领域。要使案例真正成为司法人员执法办案的“蓝宝书”、活字典、智慧库，对检察官而言，特别是民事检察、行政检察、公益诉讼方面的案例应进一步充实，以推动“四大检察”全面协调充分发展。在民事检察案例的拓展方面，应更多关注民刑交叉案件，维护法律统一，促进社会公平正义。在行政检察案例的遴选方面，应重点关注管理制度漏洞与渎职犯罪相交织的案件，履行好法律监督的职能。对于公益诉讼案例，可以积极拓展指导下级院开展指导性案例备选工作，广泛收集、仔细整理、认真筛选，通过上报形成指导性案例为各级检察机关提供示范、引领。在案例内容上，要注重实体、程序、证据等多个领域的同步拓展，在保持现有刑事实体法律适用案例数量的基础上，进一步增加办案方法、程序流程、证据运用等方面的案例。同时还要注重对法治宣传与服务大局案例素材的收集与总结，重点围绕人民群众关注的热点难点问题选好案例，充分体现以人民为中心的思想，不断满足人民群众对民主、法治、公平、正义安全环境的更高更新需求。

再次，提高案例指导工作质量。目前长三角区域内的司法机关会定期发布年度内有影响力的典型性案例，比如上海市高级人民法院发布《2016-2018年上海市劳动争议典型案例》、2018年十大版权案例等，浙江省公安厅发布2018年涉嫌黑恶典型案例等，而近期最高人民法院司法案例研究院与国家检察官学院共同研究主办第十九期“案例大讲坛”，共同发布具有指导意义和典型意义的涉及刑民交叉典型案例和办案规则，对此，长三角区域的司法机关可以借鉴上述做法，创新和规范案例指导的体例格式，共同将案例研讨、发布、指导协同推进。加强案例研究释法说理。说理，可谓是案例的核心。因为除最高人民检察院发布的指导性案例具有“应当参照”的效力，其他案例的价值更多地体现在说理上。换言之，说理的透彻性，相当程度上决定了案例的指导性。因此，要改变以往方式单一、视角狭窄的说理模式，多角度、多层面地充实论据，展开论证，增强说服力。对于办案总结型的案例，不仅要有方法论，更要注重对理念、思路的阐述，用正确的思想引领行动。

（三）加强案例沟通交流

首先，建立专门研讨机制。一是要建立类案素材库，深入挖掘、收集具有类案交流价值、能够反映普遍性、倾向性问题和规范类案办理作用的案例素材，分析涉长三角一体化发展案件类型，科学研判案件发展态势，规范法官自由裁量权，增强人民群众的认同感和满意度。与长三角一体化内公安机关、检察机关院、法院联合实施精准调研，以解决实践中突发、频发的新类型案件、首例案件中的问题，形成一批具有典型性的精品案件，带动长三角司法水平的整体提升。二是增强案例研究指导的针对性、权威性。定期梳理提炼问题，形成类案问题清单。组织整合各方调研力量，开展类案分析，采用问卷调查、座谈研讨等方式广泛听取办案一线的意见建议。通过开展研讨活动聚集众智，使研讨过程成为形成广泛共识的过程。积极邀请专家学者，公检法办案人员、律师等法律职业共同体参与研讨论证，统一执法认识，形成长三角区域内的统一标准。

其次，加强案例资源和信息互联共享。搭建信息资源共享的平台。做好办案相关情况的及时通报，尤其是对长三角区域内影响较大、范围较广、跨行政区划的重大犯罪案件及时沟通，比如对涉及众多人员的非法集资类的受害人群访事件，及时加强研判，共商应对的策略。对于办案中出现的证据审查、流程查询等，通过建立网上通道推进自主查询、交换工作。又比如扩大互联网技术的运用，建立对未成年人性侵案件的被害人黑名单制度，上海市2019年5月29日发布的《关于建立涉性侵犯罪人员从业限制制度的意见》，是全国首个涉及性侵违法犯罪人员的从业限制制度，而浙江慈溪市在2016年6月也出台类似的办法，进一步整合信息资源，可以在长三角区域内共同开展限制从业人员的信息查询，更有利于发挥此类办法的作用，更好保护未成年人权益。

再次，加强案例研究成果交流转化。建立重大案件磋商协调制度，尤其针对某一区域首发，而其他区域内已经发生的案件，共同协商听取其他地区的办案经验，用于新类型案件的办理。比如套路贷犯罪案件，在上海地区最早出现和办理，上海公检法在分析案件类型后，进一步总结案经验，共同制定了《关于本市办理“套路贷”刑事案件的工作意见》（沪公通[2017]71号），对“套路贷”案件的定性，共同犯罪的处理，犯罪数额的认定和涉案财物的处理作出了相应规定，有力地遏制了“套路贷”案件不断增长的势头。后来浙江省、“两高两部”出台相关文件。对于司法实践中的此类问题，可以加强对新类型案件的共同研究和经验共享，协同推进此类型案件的处理与办理，防止对于此类案件出现“打不准”“不会打”等执法办案的差异。以此推进案例培训和指导的成果共享，切实发挥案例指导在统一司法办案法律适用，解决司法办案理念偏差问题中的作用。

最后，加大案例人才培训与合作力度。建立定期交流合作研讨机制，充分利用法学会、科研院所的资源优势，按照需求引入专业化人才，搭建长三角地区法律职业群体互动交流的平台，培育案例研究的领军、拔尖人才，打造长三角区域法治人才队伍的高地，增强优势互补，采取互派相关领域业务专家，或者业务骨干交流授课等方式，提升司法干警业务办案能力和办案质效。将案例研究、案例研判纳入到业务培训中，通过交流学习、业务竞赛、专题研讨等多种形式，进一步巩固和深化案例研究的专业队伍，努力营造案例研究的浓厚范围。