南宁市生活垃圾分类减量政策执行分析——史密斯模型

雅 净

（广西大学 广西 南宁 530000）

目前，国内对于生活垃圾的处理，主要采用堆肥（餐厨易腐垃圾）、填埋（一般生活垃圾）和焚烧（一般生活垃圾）方式，但这三种方式基本无法满足环保领域对于垃圾处理的“三化”要求，因此，对垃圾进行分类，成为实现“三化”的重要手段。垃圾分类是指按照环境保护法规或技术标准将固体废弃物分类收集、储存、运输、处理，从而将固体废弃物转化为资源，重复利用。

比较早意识到垃圾分类处理重要性的日、德、美等发达国家，从上世纪七十年代就已经开始探索生活垃圾的分类处理。我国从上世纪九十年代开始逐步探索垃圾分类，推进垃圾分类政策，至今，垃圾分类工作主要在北上广等一线城市取得微弱成效，在南宁等首府或省会城市并未取得政府推进此政策时所期望的预期收效。

文章试图运用史密斯政策执行过程模型，分析近年来南宁市垃圾分类、减量政策的实施情况，通过对政策执行效果的分析，与国内垃圾分类处理先进城市的经验进行对比，找到南宁市垃圾分类政策中的不足，提出相应对策，促进南宁市垃圾分类处理工作更好地进行。

一、南宁市生活垃圾分类、减量政策实施情况

（一）政策颁布

随着南宁市城市规模的逐步扩大，南宁市开始重视生活垃圾的分类、减量工作，相较于国内发达城市，南宁市对于生活垃圾分类、减量工作的意识崛起较晚、试点工作起步较晚。2018年年初，南宁市人民政府颁布了《南宁市生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《实施方案》），拟通过《实施方案》逐步完善南宁市生活垃圾分类、减量工作。《实施方案》的总体目标：在南宁市域范围内，推行生活垃圾分类、减量制度。预计到2020年底，能够基本建立南宁市相应的法规、规章和标准技术体系，相关企事业单位等公共机构强制实行生活垃圾分类。随着分类、减量工作进度和垃圾处理发展水平的提高，逐步增加住宅区试点，建成垃圾分类处理系统，到2020年，南宁市的生活垃圾回收利用率将达到35%以上（在国内仍处于较低水平）。

（二）政策分解

政策实施的工作内容和目标通常按时间节点，横向和纵向进行细分。时间通常基于年度周期，具体实施时会根据政策的不同要求，细化到季度或者月度。根据政策目标制定出可以量化的指标，反映政策执行效果。

纵向分解：《实施方案》的总体目标是到2020年底基本建立相应的法规、规章和技术标准系统，相关企事业单位等公共机构强制实行生活垃圾分类，逐步增加住宅区试点，基本建成垃圾分类处理系统，南宁市生活垃圾回收利用率将达到35%以上。

横向分解：党政机关带头，强制进行生活垃圾分类，严格执行生活垃圾强制分类标准要求，逐步将垃圾强制性分类扩大到企事业单位等公共机构。各城区、开发区落实属地责任，积极引导和支持辖区内企事业单位等公共机构，对生活垃圾进行强制性分类。对固体废弃物按照危险废物，有毒有害垃圾，餐厨易腐垃圾，可回收资源和其他垃圾等类别要求，进行强制分类。

（三）政策资源

在南宁市实施该项政策的早期阶段，即2018年到2020年，垃圾分类收集和运输，垃圾处置设施设备的建设和改造需要大量投入的物质资源，需要强大的组织和政策作为依托。各类垃圾必须妥善处理，可回收物纳入废旧物资回收系统，用于资源利用；餐厨易腐垃圾由有资质的单位回收，利用专业的湿垃圾处置设施进行处理；有毒有害的危险固废需要经过资质单位回收，经无害化处置后，方能进入垃圾处理设施；一般的日常生活垃圾进入垃圾焚烧场、填埋场等生活垃圾末端处置设施。但目前南宁市垃圾处理终端体系并不健全，分类垃圾的去向只能是统一收集和运输。

垃圾处理厂数量有限，有资质的处理机构较少，分类垃圾并不能得到及时有效的运输，经常出现垃圾车堵车现象。南宁市垃圾运输车需要排队进入垃圾填埋场、垃圾焚烧场的新闻屡见不鲜。经调查，部分在运营的垃圾填埋场已经出现过多次超负荷运转；同时，垃圾焚烧场由于夏季垃圾水分增加，不得不进行相关的检修和运维，这也是垃圾焚烧场和垃圾填埋场政策资源不足的表现之一。

湿垃圾资源产品的应用标准底，安全性难以保障，市场接受度不高，一定程度上也影响了处置能力和处置水平的提高。

（四）政策宣传

该《实施方案》的印发可以视为南宁市生活垃圾分类、减量政策颁布，就颁布的执行机构而言，作为一项覆盖面广的政策，垃圾分类的政策由市政府对整个社会颁布，而非仅仅对相关企事业单位等公共机构颁布，会更加合理。尽管各级相关执行部门高度重视，采取积极的应对措施，但是，政策实施仍然不尽人意，目前单一、枯燥的宣传手段难以调动起群众的积极性，党政机关将此项工作当做政治任务来完成，居民缺乏相关知识，对此项工作并不感兴趣。2018年底，南宁市城市生活垃圾分类工作领导小组办公室通过网络发起南宁市城市生活垃圾分类公益宣传作品征集活动，面向社会公开征集南宁市生活垃圾分类的标志设计，吉祥物设计，公益宣传口号等内容。部分执行部门对该项政策的理解，仍然停留于政治任务层面，而并非意识到垃圾分类的重要性。

总体来看，目前南宁市垃圾分类、减量政策的宣传手段较为单一、受众面较窄、总体力度不大，对于不愿主动了解该政策的人群影响较小。在党政机关中的宣传，多采取强制手段，缺少对该项政策具体情况的宣贯，在分类的意义和分类要求方面的普及程度不够，依然会出现垃圾混装现象或者是将垃圾投放至未采取强制措施的垃圾桶中。

（五）政策监督

在政策监督方面，《实施方案》颁布的同时，制定了《南宁市生活垃圾分类年度工作任务及责任分解表》作为《实施方案》的附件，工作内容和目标落实到各市直单位，作为考核依据。监督工作由市人民政府的相关机构共同完成，监督机构根据政策发布具体考核指标，评估政策执行机构的执行情况；同时，考核机构与被考核机构重叠、监督机构与被监督机构重叠，考核和监督的有效性值得关注。

强化监督考评。生活垃圾的分类工作纳入到政府及市直相关部门的年度绩效考评，严格监督和评估党政机关和相关企事业单位开展生活垃圾分类的情况。未按要求进行分类的相关单位，按规定处罚。

考核手段在《实施方案》中未作细化说明，对于考核方式、考核内容，专业考核评估、现场测评手段等均未提及。监督管理手段较为松懈。

二、使用史密斯模型，分析政策执行中的影响因素

按照史密斯政策执行过程模型，直接影响政策执行效果的四方面主要因素包括：理想化政策——政策存在的问题，执行机构——执行与监管过程存在的问题，目标群体——存在的问题，环境因素——社会、政治、经济环境等方面的问题。

（一）理想化的政策——政策存在的问题

法律法规不完善，相关的配套政策较少，目前出台的政策比较侧重于原则性问题，没有考虑实际操作。在实施过程中，完全依靠目标群体的自觉意识，没有建立相应的惩罚，缺少奖惩机制。

在实施过程中，资金支持不够。政策系统不够理想，缺少垃圾分类、减量的技术标准和技术规范，缺少垃圾分类运输方面的技术支持和资金支持，缺少对于垃圾分类、减量措施实施的成本分析与控制，过于简单化。垃圾收集后，没有进一步跟进处理措施，垃圾处理设备的规格和相应资质没有标准化。没有明确的必须重复使用的物品清单。在实施过程中，对干湿垃圾分类的界限不清晰，导致操作不明确，操作难度大，目标群体容易放弃操作。

（二）执行机构——执行与监管过程存在的问题

该《实施方案》的主体责任主要由各级人民政府承担，各级人民政府负责制定本辖区生活垃圾分类、减量工作的实施计划，这就会导致各级人民政府在建立制度时可能会不遵从同一套标准或规范体系。建立工作组织，街道、社区应配备足够的工作人员，并精心安排组建，形成“一级抓一级、层层抓落实”，这也可能会产生由于工作人员素质不同，而产生工作效果不同，甚至执行效果大打折扣的情况。

在执行方面，人员的素质需要提升，压力传导不到位，导致执行人员的理解与《实施方案》之间存在偏差，各城区政府、开发区管委会成员在垃圾分类处理方面的知识储备不具有专业性，不能准确向目标群体讲解有关垃圾分类相关知识，效果会打折扣。

由于社区的工作量繁杂，生活垃圾分类、减量工作主要依赖社区，社区在垃圾分类、减量工作中的投入力度不可避免地变小，效果自然会打折扣。

同时，监督机制和评估考核机制不完善，考核机构与被考核机构重叠、监督机构与被监督机构重叠，考核和监督的有效性值得关注。没有建立起相应的处罚激励机制，难以调动目标群体的积极性。《实施方案》中缺少衡量具体工作结果的操作性强有力的标准。虽然《实施方案》中要求建立监督和考评机制，但是评估和考核工作暂时没有开展，评估结果尚未公布，工作推进的进度较慢；又缺少相应的惩戒手段，没有建立行之有效的激励机制。导致该项工作的推进只有号角，而实际进程过于缓慢。

（三）目标群体——存在的问题

《实施方案》的主要目标群体为：党政机关和居民区试点。存在以下几点问题：一是对政策意识水平较低。这两个目标群体，没有意识到自己是垃圾分类、减量工作推进的主体，都认为自己仅仅是参与者。党政机关中可实现的生活垃圾分类与一般居民生活垃圾分类不同，垃圾类别较少，目前比较容易满足垃圾分类的要求，在党政机关中，很难让目标群体产生更高的共鸣，认识上不够深刻。自觉主动积极参与垃圾分类的居民较少，本市的成功经验少，居民更多抱有看热闹的心理。二是缺乏环保意识。由于现阶段，南宁市的垃圾分类、减量工作宣传还不够，导致目标群体意识不到垃圾分类、减量的重要性，并且由于居民比较难以受到监督，存在认为自己不执行垃圾分类也无妨的心理。三是垃圾分类、减量的知识不足，比如餐厨垃圾中不包含包装、何为可回收垃圾等，当目标群体对于垃圾分类、减量的知识储备不足，将导致生活垃圾分类的有效性降低。

（四）环境因素——社会、政治、经济环境等方面的问题

阻碍生活垃圾分类、减量政策实施面临的现实问题之一，就是生活垃圾分类处理的终端设施发展滞后。目前南宁市的生活垃圾去向，主要是进入填埋场和垃圾焚烧场。仅靠垃圾填埋和焚烧，不能够有效实现垃圾减量；而垃圾分类配套设施不到位，将导致目标群体对垃圾分类不够重视。目前，居民不配合分类回收的常用借口之一就是“即使我们分类投放，垃圾车也将统一收走，为什么还要进行分类投放呢？”。社区垃圾桶配套滞后、居民不容易得到合适的可降解垃圾袋，回收垃圾的垃圾车没有专门分类，分类后的垃圾统一收集等。这些问题的存在反映出南宁市相关政策资源的匮乏。

三、完善生活垃圾分类减量政策执行的途径

（一）完善政策内容

1.法律方面

完善立法综合管理。制度与法律规范的缺乏，使垃圾分类、减量工作的推进缺乏强有力的支撑。目前，我国法律关于生活垃圾分类、减量方面基本空白，环保法中对相关内容的描述也仅仅是定性而非定量。南宁市生活垃圾分类、减量政策的推进需要得到国家制定的制度、法律的支持。通过立法，可以区分政府和居民的责任，充分发挥居民在垃圾分类、减量政策中起到的积极作用，进一步明确各自的权利义务关系。

2.相关机制方面

为改善垃圾分类、提高减量政策的执行效果，有必要建立和完善生活垃圾的处理（垃圾分类投放、收集、运输、处理处置）全过程的相关机制：一是要完善监督机制；二是健全评估考评机制；三是从无到有，建立处罚激励机制。

（二）增强政策执行机构的执行力

1.政策执行机关

提高政策执行部门对生活垃圾分类、减量政策价值的认识，提高政治站位：从被强迫执行改变为主动执行，把“要我做”变为“我要做”；组织政策执行机构进行政策学习，通过培训、理论考试和实际操作相结合的方式，检验学习成果；深入了解政策的具体内容，深入了解该政策各阶段目标和实现具体目标的实施方法。提高政策执行人员的个人素质和业务水平，落实政策执行部门及相关责任人的责任，建立考评，追究履职责任。

2.促进相关产业发展

仅仅依靠政府部门完成垃圾分类、减量工作不能调动市场活力。生活垃圾分类、减量产业具有很高的利润空间，但并不为市场所了解，可以通过生活垃圾分类产业化知识的普及调动企业的积极性，使各大企业主动向该领域投入资金，取得收益的同时，促进就业，促进垃圾分类回收。

（三）调动目标群体积极性

1.加大宣传力度，借鉴国内先进经验

国内有很多发达城市在垃圾分类领域已取得成效。原“二线城市”——杭州，近年来通过互联网平台，在生活垃圾分类、减量处理方面的宣传经验值得推广。杭州市人民政府发动相关单位，通过多种宣传方式，在垃圾分类、减量工作宣传领域取得颇多成效。通过“互联网+”优势，制作生活垃圾分类、减量专门网站“垃圾分类在杭州”；将社会媒体宣传结合公共交通工具、社区平台、党员活动等，渗透在目标群体生活的点点滴滴中。

2.多元化手段推广

一是发动志愿者进行入户宣传、相关部门组织拍摄宣传教育片，在微博、微信等渠道宣传相关知识。二是发动社区的力量，在优秀社区考核时，将垃圾分类相关工作纳入考核，有助于提高社区执行的积极性等。

（四）优化政策执行环境

南宁市应加大对生活垃圾分类、减量工作的资金扶持力度，创造适合产业化发展的经济环境，保证垃圾分类处理基础设施的建设。同时，对垃圾分类技术创新给予优惠政策，引入相关领域高精尖技术人才，提升垃圾分类处理能力，创造积极的氛围。