加强法治财政建设 促进和谐社会建设

苏 露

（广西壮族自治区宏观经济研究院研究院 广西 南宁 530022）

一、财政法制与构建社会主义和谐社会的内在关联

（一）和谐是法的基本价值

法的价值是指在作为主体的人与其客体的法之间的关系中，法对人的积极意义和有用性，财政法是法体系中的重要组成部分。和谐是指人与人之间和人与自然之间的协调和融洽状态，我国社会主义和谐社会的内涵是“民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐相处”，和谐是法的基本价值。

（二）财政法分配性价值与和谐社会目标相契合

和谐社会的理想目标是建立自由、公正、有秩序和高效率的社会，公平分配是和谐社会的基石。法是促进和保障实现我国构建社会主义和谐社会理想目标的常规武器，而具有公平分配性价值的财政法则是重要的一项武器，它与和谐社会对多元化利益协调的客观要求是相契合的，运用财政法可以调整、促进政府与纳税人的和谐关系。

（三）财政立法科学、民主、完备是构建社会主义和谐社会的必要条件

公平、正义、诚信、友爱、安定、有序是社会主义和谐社会的内在价值需求，立法是将和谐社会的一系列的内涵价值上升到价值规则，并形成有权威性、普遍性和稳定性的行为规范，它通过社会成员的普遍遵从，形成法律设计秩序。财政立法完备，在一定程度上运载着公平、正义、民主、诚信等价值，推进财政法制建设是为民服务的必要条件，有效规范财政行为，合理协调各种关系，提高财政资金使用的效益，从根本上保障人们的利益，促进社会和谐发展。

二、财政法治建设与实践——以A市财政局为例

在推进财政法治建设工作中，A市财政局从建立长效工作机制入手，在健全财政法律制度体系、开展财政法治宣传教育等方面进行了积极的探索和实践，并取得良好成效。

（一）加强组织领导，确保组织保障

该局领导高度重视财政法治建设，成立了财政法治领导小组，由局主要领导担任领导小组组长，领导小组职责是：组织召开办公会议对规范性管理工作进行研究和部署，加强推进规范性工作的统筹规划、督促指导和组织协调，确保各项工作的顺利开展。领导小组下设办公室，负责起草制订年度工作方案，落实具体措施工作，重点跟踪检查各业务部门执行财税政策法规、重大项目预算、政府采购管理、内部管理等情况，并将执行情况向领导小组汇报，及时处理规范管理过程中各种问题。

（二）健全财政法治管理体系，编牢制度的“笼子”

1.财政预算管理方面

近年来，通过政府出台了《关于进一步完善市本级与县市区财政管理体制的通知》《一般性转移支付暂行办法》《关于加强和完善三区财政管理体制的通知》《关于调整市直与三区国有土地使用权出让收入分成的通知》等多项财政预算管理体制度，逐步理顺了全市财政收支管理关系，也进一步调动了各级财政管理的积极性，充分发挥财政在社会经济中管理职能作用。

2. 经费支出管理方面

为规范预算执行，根据中央八项规定、厉行节约、反对浪费条例，结合本市实际，近几年，陆续出台了《市直会议费管理办法》《市直党政机关差旅费管理办法》《关于调整A市市直党政机关差旅住宿费标准等有关事项的通知》《A市因公短期出国培训费用管理办法》《A市市直外宾接待经费管理办法》《A市市直培训费管理办法》和《关于印发A市预算单位公务卡管理暂行办法的通知》等支出规定，明确全市各项预算支出的范围、标准，规范了各单位的支出行为。

3. 财政重大投资管理方面

建立了《A市本级政府投资项目预算管理办法》《A市市直政府大额投资项目资金管理暂行办法》《A市项目前期工作经费管理暂行办法》《A市本级政府融资资金使用管理办法》《A市财政投资项目预算控制价审定程序规定》《A市政府合同管理办法的通知》等政府投资项目管理制度，为规范政府投资项目管理提供制度保障。这些制度的实施，在工程预算评审管理、政府采购管理、政府融资管理方面已初见成效，通过严格管理，把好了资金支付审核关口，节约了财政资金，大大提高了财政资金使用效率。

4. 重大决策机制方面

根据《广西壮族自治区行政机关重大决策程序的暂行规定》有关要求，2012年该局制订了《A市财政重大决策管理制度》，结合新《共产党党组工作条例》规定，2015年度对该制度重新进行了修订，对重大预算管理、重大资产管理、大额支出管理、重大项目投资管理等决策事项以清单形式列示，并对决策调研、咨询论证、意见征求，风险评估、合法性审查、集体决策5个法定程序进行明确规定。通过完善重大决策制度，从领导决策管理机制上规范财政重大事项管理，对推进财政规范管理发挥了示范引领作用，通过规范财政重大决策行为,避免出现重大决策风险。

5. 财政内部监督方面

2011年，该局印发了《A市财政局内部监督检查主要领导负责制、专题联席会议、专题报告、监督联络员和成果利用等五项制度》，旨在建立财政内部监督机制，明确财政内部监督要求，规范内部监督检查行为，从制度上保障内部监督检持续有效实施。2012年，印发了《A市财政局财政监督职责局内分工及实施办法》，将财政业务日常监督工作职责明确落实到预算、国库、会计等具有财政财务管理职能的业务科室，有效强化了业务科室日常监管意识和责任，建立了长效监督机制。2015年根据财政部内部控制规范要求，出台了《A市财政局内部控制基本制度（试行）》，并建立了内部控制议事规则。2016年，印发了《预算编制风险防控管理办法（试行）》《预算执行风险防控管理办法（试行）》《政策制定风险防控管理办法（试行）》《法律风险防控管理办法（试行）》《机关运转风险防控管理办法（试行）》《公共关系风险防控管理办法（试行）》《信息系统风险防控管理办法（试行）》《岗位利益冲突风险防控管理办法（试行）》共八类风险防控管理办法，以及重新梳理优化了各个科室业务的内部操作流程。通过内部控制制度体系的建立和有效实施，较好地落实了十八届四中全会关于加强内部控制、强化内部权力制约的要求，为单位防控廉政风险及其他风险提供了制度保障，有效规范了内部权力运行。

另外，该局高度重视内部监督成果的利用，将内部监督检查的结果作为干部考核和任用的重要参考依据，将内部监督检查发现的问题和整改落实情况，列入各科室年度绩效考评指标，经年终绩效奖挂钩。该项举措有力地督促了积极主动、依法履责，强化各项内部管理工作，完善内部控制，促进了财政内部管理水平的提升。

（三）坚持权由法定原则，依法行政，依法治财

1.理清明确财政权力与责任事项，财政管理步入法制化轨道

为规范财政权力运行和责任履行行为，扎实开展以相关梳理和编制工作。一是梳理和调整了权力清单，提高审批精简率；二是梳理责任清单，进一步明确具体责任事项；三是编制监管制度，强化监督管理。为加强财政权力行使和责任事项履行行为的监督管理，编制财政支出资金监管、国库集中支付监管等8项事中事后监督管理制度，为规范权力和责任行为提供了完善的制度保障。通过财政权力与责任事项的梳理与公开管理，自觉接受社会公众的监督，进一步提高财政法制管理水平。

2. 规范财政行政审批与政务服务管理，提高效率

近年来，尽管相关行政审批事项已经纳入政务服务中心管理，但在政府采购审批管理方面还存在部分业务仍然在财政内部办理的情况，行政审批负责人调查核实后，积极向领导汇报并请示解决。2015年3月，按照“应进必进”、“一站式审批”、“一口受理”的行政审批要求，将会计中介机构从事会计记账代理业务、政务采购等12项全部纳入市政务服务中心办理，规范了行政审批管理。同时，不断优化行政审批流程，压缩审批时间，行政审批事项总体得到了提速。

（四）认真履行财政监督管理职能，为经济发展保驾护航

1.团结协作，形成齐抓共管的大监督格局

财政预算、执行、监督各业务科室通力协作，共同做好财政管理各项工作。根据财政部、自治区财政厅年度财政检查的方向和内容，结合本市当年财政工作部署和日常监管情况及财政管理的重点、难点列出年度检查计划和实施方案，报领导班子审定后实施。

2.覆盖各项财政资金，全面提升各单位财务管理水平

每年按会计信息质量检查、内部监督、专项资金检查和其他检查四类项内容开展财政管理监督工作，内容涉及财政资金安全、预算编制执行、非税收入、支出进度、国有资产管理、政府采购以及农林、社保、教育、扶贫等方面民生专项资金，全面覆盖财政管理的各项业务。在财政管理中积极履行监督职责，注重查找单位制度设计和运行的缺陷，从制度层面指导各单位完善制度，改进管理，提出建设性意见和措施，协助各单位建立长效机制，达到"检查一个单位，规范一个行业；发现一类问题，完善一项制度"的效果，促进提高全市行政事业单位财务工作水平。

3. 以财税法律法规为依据，切实维护财政经济利益

近年来，该局进一步发挥熟悉财政、财务、税收与政策法规的优势，积极参与政府重大决策事项、政府重大投资合同、政府资产运作、政府融资等事务管理，积极介入政府或部门重大经济合同订立前的合法合规性审核，提出合理处理意见或建议，并得到了政府的采纳，规避财政管理风险，有效维护了财政经济利益。

4. 依法开展财税政策法规执行情况监督，完善优惠政策执行管理

由于部分税收优惠政策没有产生预期效果，并违反国家财税政策，产生不公平竞争现象。从2014年底开始，按照清理规范税收等优惠政策等相关规定，全面开展了全市财税政策执行情况清理工作。通过对税收优惠政策的清理，并及时将有关清理情况向政府汇报，取消了部分优惠政策，有效规范了财政收支管理，提高了财税政策执行的严肃性。

5. 实行财政监督公告，提升财政监督透明度

2015年度开始，该局着力在政府网络平台、财政局网站对财政检查做好四公开：一是查前公告，包括被查对象、检查内容及检查方式方法；二是公开检查的总体情况；三是公开检查结果；四是公开处理处罚和整改情况。该举措不仅拓展了财政监督信息渠道，并达到查后结果公开和财务工作常见问题公开的双重效果，促进被查单位以及全市单位会计信息质量的提升。

（五）强化财政内部监督，规范权力运行

1.强化内部监督，形成大监督链条式管理

财政业务部门对各单位的财政会计工作负有管理和指导的职能，也是监督各单位财政管理和财务会计工作的第一道关口。财政内部监督检查，则是要增强内部监督约束，对各内部科室的财政监督管理工作实施再监督。通过强化内部检查，形成大监督、内监督和再监督的链条式管理，促进财政工作规范化，保障资金安全。

2. 以内部监督为抓手，狠抓廉政建设不放松

一是局领导高度重视内检工作，多次强调要正确对待内部监督工作，消除顾虑、积极配合检查；二是内部监督嵌入廉政建设，以廉政思维推进内部监督检查。内部监督重点突出两方面内容：一是对科室工作流程、内部控制制度、财务管理的监督；二是对科室履行工作职责的监督，特别针对预算管理、资产管理、资金拨付等方面存在的问题和薄弱环节，强化财政部门各项职责的履行和财政管理制度的落实。通过检查与建章立制相结合，及时发现问题，及时堵塞漏洞，改进财政管理工作中的薄弱环节，预防违法违纪行为发生，促进财政干部队伍的廉政建设，力保财政干部、资金的“双安全”。

（六）强化动态监管，规范财政管理

该局积极搭建和完善财政信息化平台，促进监管新手段常态化，主要有国库支付动态监督平台、民生资金网上资金监控平台。比如通过民生资金电子监察系统，对民生资金的下达、审批、拨付及发放等各个环节进行全程跟踪，对超时、重复发放、互斥发放等违规问题通过信息系统设置预警，从而实现民生资金综合动态监控。为了更好地落实监控，该局还制定了《A市民生资金电子系统数据信息录入通报制度》和《A市民生资金电子监控系统值班制度》，对各县市区和本局各有关科室民生资金电子监控系统数据信息及时录入情况进行监督检查，确保系统正常运转，数据及时跟进，真实反映资金运转情况，对预警问题及时督办，及时纠正违规资金使用行为，积极发挥动态监控作用。

（七）加强培训宣传，创建财政法治氛围

为加强和改进对财政党员、干部、职工的日常教育和管理，坚持标本兼治、注重预防的方针,切实提高财政干部法治能力，该局建立健全了财政干部学习制度，主要有：一是新制度；二是我讲我业务；三是组织乡镇财政干部学习相关财政财务管理知识。全方位、大力度的学习活动，使全体干部学法、知法、守法、用法成为自觉，为推进依法理财依法行政提供了人才支撑。同时该局还开展立体式法制宣传，制作财政普法宣传专栏，不定期在显示屏上编发法律法规知识、廉政建设知识，利用12.4全国法制宣传日、国家宪法日、扶贫工作等活动机会，开展送法下乡活动、发放宣传资料。

三、财政法制化建设存在的问题

改革开放以来,我国在加强财政法制建设方面做了大量的工作,在一定程度上推进了社会主义和谐社会的构建，但与社会主义和谐社会的要求相比,仍有一定差距。

（一）财政法制建设滞后，难以适应建设和谐社会主义的市场经济体制要求。

由全国人大立法的财政法律较少，缺少切实可行的配套条文。目前，正式由全国人大立法的财政法律主要有《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国车船税法》等，而一些在市场经济条件下十分重要的法律，如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等大部分仅是以行政性规章、制度等形式颁布。部分通过人大立法的法律法规，有些条款过于原则，没有制定细则或制定不够具体，执行时难以对照实施，导致客观上形成了有法难依、事实上的无法可依。

（二）没有建立统一的财政法制化建设标准体系

由于没有深入彻底梳理财政权力与责任权力，权力与责任事项界不够明确,领导、业务部门负责人和普通干部对财政规范性管理目标和对象没有一个清晰认识，造成内部管理权责不清、边界管理事项管理越位或缺位、权力运行缺乏监督等现象。具体管理方面，各财政业务部门制定的工作流程往往从本部门业务管理需要出发，相互之间缺乏沟通与协调，在在项目工程建设、专项资金等审核管理上各自为政，相同或类似管理业务没有形成统一提交材料目录和审核标准，使得在财政资金在支付管理上容易受到外部质疑。

（二）财政税政策法规执行风险较高

近年来，随着地方经济运行下行趋势，财政收入下降，收支矛盾突出，财政管理难度加大。财政作为政府理财部门,政府和其他部门推进经济社会发展决策的执行情况对财政的规范性管理产生重大影响。比如，在新预算法对政府债举借的控制，使政府不得寻求通过注入国有企业资产、扩大融资规模的方式，实现继续扩大政府投资规模，维护经济增长的目标。由于政府注入行政事业单位资产方面的手续不够完善，使财政部门在国有资产、预算支出、财务处理等法律法规执行方面也产生了较大的管理风险。

（三）重权力行使,轻责任管理

从近年公布的审计结果看，财政部门在财政管理上仍存在重收入，轻支出；重拨款，轻效果；重报表，轻调查；重业务，轻程序；重检查，轻处罚的现象。财政作为政府理财部门，在管理资金方面的权力较大。而权力与责任本应是相对称的，超越财政权力或不当履职行为，将引发行政复议或诉讼。但在实际管理过程中，部分财政干部依法办事的习惯还没有养成，通常只注重权力管理，而忽视责任管理，在财政权力运行和责任履行流程均没有明确管理者承担的责任后果，出现问题后容易造成相互扯皮现象，难以追责。

四、强化法治财政建设，促进社会主义和谐社会建设对策

（一）加快财政法制建设步伐，在客观上为和谐社会理念中市场机制和经济秩序的和谐提供制度保障

财政部门作为国家的综合经济管理部门，必须加快财政法制建设，建立健全与市场经济相适应的财政法律体系。一是明确财政法制化建设目标，根据社会主义市场经济新形势，修订完善现行的财政法律；二是加强《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等市场经济条件下十分重要的财政法律立法工作；三是以法律的形式把实践中行之有效的财政法规、制度、管理办法固定下来；四是对已颁布的财政法律尽快制定配套的具有可操作性的实施细则；五是建立权力与责任对应的管理模式，明确违法惩罚措施；六是建全财政法治管理考核机制，把法制化建设内容纳入财政内部绩效考核指标。争取经过几年的努力，把财政工作纳入法制化轨道，真正建立依法理财、治财的良性运行机制，为和谐提供制度保障。

（二）强化预算管理，依法理财，维护经济稳定有序发展,积极推动社会主义和谐社会建设

新《预算法》在立法宗旨、全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开方面取得重大突破并进行了诸多创新，将政府预算纳入了法制化轨道，为建设和谐社会提供了有力的体制支撑。我们要明确强化预算管理的重点：一要是积极宣传《预算法》，让大家都了解预算资金管理的法定程序和违规责任，提升《预算法》在全社会的法律地位；二是高度重视预算编制，科学合理准确编制预算；三是严格预算执行，确保支出合法合规；四是规范政府采购行为，提高资金使用效率；五是大力推进预决算公开，打造阳光财政。

（三）强化监督，为经济健康发展“保驾护航”,奠定社会主义和谐社会目标实现的物质基础

在社会主义市场经济体制下，要以问题为导向，明确监督重点，以保障社会经济健康发展。一是强化对财经法规与政策落实情况的监督，及时纠正问题、偏差；二是强化对财政预算收支情况的监督，强化政府对财政分配的控制权；三是强化对国有资本运营情况的监督，确保证国有资本安全、保值与增值；四是强化对审计中介机构的监督，保证审计结果客观、公正和准确；五是对行政执法人员的管理和培训，保证财税执法的正确性。

（四）强化法治宣传，积极营造财政法治文化氛围，为建设和谐社会打造一支政治坚定、作风优良的财政干部队伍

财政法治文化是财政文化的重要组成部分，我们要加强财政法治宣传教育活动，积极培育依法决策的程序文化、依法行政的制度文化、依法办事的财政行为文化、依法用权的廉政文化，引导财政干部形成按程序议事决策的合规意识、用制度管权管事管人的思维习惯和行为规范的精神面貌、树立秉公用权、理财为民的价值取向，建立财政法治培训长效机制，切实提升财政干部法治意识，不断提高执法效率和规范化水平。