广西国有企业利用土地“退二进三”政策研究

梁尚尉 赵建华 周一韬 林义雯

（广西投资集团 广西 南宁 530022）

一、实施“退二进三”政策的必要性

（一）顺应城市发展规划总体要求

随着城市化建设步伐的加快，相当一部分工业企业厂址处于城市主城区块，大片的厂房和陈旧的职工家属住宅区占据着商业价值较高的黄金地块，严重制约城市发展建设，同时也影响了城市形象。这些占据城市发展地块的企业，会面对所在地政府城市建设规划、土地利用规划和产业发展统筹布局的一系列新定位新要求。必须认清第二产业退出主城区，是加快发展第三产业、集中统筹规划城市建设的必然趋势。

（二）满足生态城市建设的需要

随着绿色发展和共建生态城市的理念越来越深入人心，在城市建设发展过程中，环保的重要性进一步突显。有害气体、有害物质、工业废水、工业废渣及噪声等是环保重要指标，其对老百姓的生活、学习及工作有很大的影响，改善城市整体的人居和营商环境，城市环保是首要条件。与此同时，通过实施“退二进三”，可以促进发展社区服务业和生活性服务业，提高居民生活便利度；通过加快发展就业容量大的劳动密集型服务业企业，可以提高劳动就业率，增加居民收入；以工业企业的搬迁换来中心城区的转型发展，实现城市和谐发展。

（三）实现集约用地的重要出路

通过“退二进三”，一方面可以把城市建成区的产业发展与城市建设结合起来，使大量原工业用地转用于服务业，有效整合土地资源，提高单位面积土地的投资强度和利用效率；另一方面，可以进一步优化提升城区公用基础设施建设水平，方便城市加快建设包括道路、供水、供电、电信、垃圾和污水处理等在内的建成区公用基础设施，提高公用设施共享度，进一步提高城市承载能力，增强城市的舒适度，进一步打造“宜居”城市。

（四）企业发展转型升级的需要

通过“退二进三”，对企业原有工业用地进行产业重新布局，规划发展形成与城市相适应的、布局合理、业态先进的商贸服务体系，盘活了闲置或低效资源，大幅度提升了土地价值，这样既能解决企业改制所需资金，又为企业提供扩大再生产资本。与此同时，工业企业通过土地置换，进入工业集中园区，有利于企业节能减排、改善生产环境，集约发展、配套经营、节约成本，同时充分享受园区提供的物流、技术、政策和资金等方面支持，必将获取新的发展机会，促进自身产业升级，提升发展层次。

二 “退二进三”成功案例的经验借鉴

（一）北京798艺术区焕发新活力

北京798艺术区位于北京朝阳区酒仙桥街道大山子地区，区域面积60多万平方米，原为原国营798厂等电子工业的老厂区所在地。在对原有的历史文化遗留进行保护的前提下，将原有的工业厂房进行了重新定义、设计和改造，原有厂房厂区等主体结构保持不变，邀请艺术家入驻，入驻者包括设计、出版、展示、演出、艺术家工作室等文化行业，也包括精品家居、时装、酒吧、餐饮、蛋糕等服务性行业，打造形成具有国际化色彩的“SOHO式艺术聚落”和“LOFT生活方式”。通过将企业厂房改造、重新装修，以租赁和自营等方式，盘活提升低效资产，主动融入城市商圈，变园区为综合性商业中心，为城市提供更为丰富的生活性和生产性现代服务业，充实了城市基础功能，提升了城市形象品味，老园区老厂房焕发出强劲的新活力。

（二）温州市黎明工业区“退二进三”政策推动改革

温州市鹿城区的黎明工业区，始建于上世纪90年代，总占地164亩，由于原来工业区的规模太小、整体产业的档次不高、整体规划不科学、工业区的结构设计也不合理，因此产生了大量厂房闲置。自2011年开始，政府对该工业区采取了“三个不变、园区连片”的改造，即土地使用性质、产权、厂房结构基本不变；唯一变化的是一切操作和规划由政府完成，统一对旧厂房进行一系列的规划建设，包括增加基础设施的配套建设和招商计划等，实现厂房园区外观上无变化维持原貌，而产业内部完成升级转型，园区整体品质全面提升，形成传统工业与现代服务业共生互赢的格局，有效促进了工业用地的合理利用与配置优化，“退二进三”举措实现经济效益和社会效益双丰收。

（三）北流市三环集团陶瓷转型

2009年，北流市实施“退二进三”产业结构调整战略，三环集团将城北区的陶瓷生产厂房全部搬迁到工业园区进行改造升级，然后在原址上建设集会展、商贸、仓储、旅游、文化于一体的陶瓷展贸项目。搬迁后，三环集团总占地面积由原来490多亩增加到超过1000亩，淘汰了北流城区38座煤烧隧道窑及煤烧烤花窑，并全部改造建设成为高效、节能、环保的新型窑炉及自动化程度较高的成型生产线；三环集团投资建设的北流国际陶瓷贸易城由陶瓷展贸中心、仓储物流集散中心、技术研发中心三大板块和陶瓷文化广场、商贸步行街、五星级酒店、甲级商务写字楼和住宅配套区设施构成，已成为北流市标志性建筑和城市名片。三环集团在“退二进三”的过程之中，企业自身通过更新设备，对新技术和新工艺进行消化吸收，优化产品结构，实现了产业的跨越升级。北流市将工业企业迁入工业园区，实施企业重塑战略，并在腾出来的工业用地中发展商业、服务业等第三产业的做法是“退二进三”成功案例，实现了产业和城市双升级。

三、广西国有企业实施“退二进三”的对策建议

（一）因地制宜，差异化推动企业转型升级

一是位于中心城区的退出企业，加强与当地政府和土地管理部门协商，力争允许直接变更土地性质或设定利于原企业摘牌条件完成招拍挂，主导所退出土地的开放权。通过自行组织开发或引入战略合作方，充分利用位置优越、交通便利、人流量大等优势，重点发展商贸、金融、文化、医疗及酒店、楼宇地产等产业，既实现与周边区块的业态互补配套，又进一步推动企业产业结构调整升级。

二是位于交通干线周边的退出企业，争取在不增加土地成本基础上将土地性质转为仓储物流等用地，加强与线上线下大型物流企业联系对接合作，利用原厂址、厂房结构完成仓储改造，重点发展物流中心、商贸集散中心、仓储基地以及城市功能配套等业态，积极打造成区域性物流中心、跨境电商集散中心。

三是位于适宜人居环境的退出企业，借鉴北京798艺术区、北流三环集团等经验，积极导入文化创意、工业元素博览、休闲旅游、医疗大健康等新兴产业，通过多产业协同发展，推动产业联动创新，加快培育新产业新业态。

四是位于工业园区内的退出企业，积极发展园区所需的生产性服务业，重点发展研发设计技术服务、货物运输仓储和邮政快递服务、信息服务、金融服务、节能与环保服务、生产性租赁服务、生产性支持服务等；也可适当发展文化娱乐、体育休闲、餐饮商业等消费性服务业，让园区企业员工下班后有消遣娱乐的活动场所。通过向服务业转型，既解决退出企业自身的结构调整升级，又助力园区传统制造业改造、支持先进制造业发展，形成园区服务业配套中心。

（二）完善政策，推动政策实施中保障企业权益

一是由于自治区和部分地级城市先后出台了一些“退二进三”政策措施，但基本上还没有出台专项政策意见或工作实施方案。建议广西借鉴先进省市经验，加快制订出台“退二进三”专项政策措施，制定工作细则和工作计划，并明确各落实政府有关部门责任，在制度和组织上保障“退二进三”工作有序推进、取得实效。

二是由于“退二”企业为城市发展腾出了空间，为建设宜居城市做出了贡献，建议土地管理部门对搬迁企业的用地应在国家下达的用地指标中优先予以安排，对国家鼓励类的服务业在供地上予以倾斜；出台原使用土地指标变更、置换优惠措施，增加原企业在土地变性中优先摘牌保障，同时在土地价格政策上给予支持，尽量减少二产与三产地价差。

三是设立“自愿关停、优先搬迁”的企业专项奖励基金，对自愿关停、在签订协议时间前搬迁的企业给予奖励。支持“退二进三”搬迁企业原厂址占用的水、电、汽及环保容量等指标，由供水、供电、供气、环保部门顺延转移、变更至搬迁改造新址，不得再收取费用，超过原指标的增容费按收费下限予以优惠；具有可市场交易的富裕指标允许市场化交易，政府尽可能不再收取或通过转移免除相关税费。对“退二进三”实施货币安置的企业，出让土地增值所需缴纳的25%所得税的政策，建议作变通处置，尽可能返还给企业。

（三）主动作为，退出企业应提前谋划行动

一是针对已被政府明确列为必须退出的企业，要积极研究当地政府执行“退二进三”的具体政策措施，从企业改制、人员安置、企业搬迁、产业升级等角度争取获得政府更大支持，并根据实际情况积极采用土地熟化、主动摘牌或通过土地变性开发、联合土地开发企业参与土地开发等市场化方式，多层次分享土地级差收益。

二是针对因自身经营结构调整而退出的企业，即使没有纳入当地城市总体规划调整的“退二进三”范围，在企业正式关停前，积极向当地政府和相关部门汇报，争取参照享受当地“退二进三”相关政策，力争获得政府补偿部分改制成本和一定比例的土地公开出让收益，提高企业“退出”权益保障度。

三是针对近期可能被政府列为退出的企业，要关注所在城市的新一轮总体规划修编，了解城市建设与土地利用规划实施重点以及土地利用调整的方向和配套政策，及早制订前瞻性企业退出预案。围绕土地退出方式、土地变性、土地开发收益分成、优先退出奖励、产业升级规划等提出可选择方案。