公共行政实践中行政学与行政法学学科的互动建构

文 （..铜仁学院，贵州铜仁 554300）

内容提要：行政学与行政法学是两门紧密联系的学科，有必要在厘清二者关系的基础上进行互动建构。公共行政实践的变迁是二者的共同发展背景，而对“效率”与“公平”的不同关注又使二者具有不同的价值关怀。从内容来看，两门学科有着共享的研究范畴，但学科的边界也在不断调整；从研究途径来看，行政法学遵循法律主义的权力途径，行政学遵循管理主义途径。当今公共行政实践的剧烈变迁催生和推动了行政学与行政法学的互动建构，因此，应积极推进学科交叉融合和以问题为导向的研究，以及在各自学科的知识运用中保持学科自主与不足、封闭与开放的辩证统一，这应成为两门学科互动建构的重要路径。

行政学与行政法学是具有共同背景和互动发展的两门紧密联系的学科。行政学是行政管理实践的理论建构，行政法学是行政法治实践的理论总结和升华。正是公共行政实践成为两门学科共同的研究对象和学科背景，使得有必要在厘清二者关系的基础上对二者进行良性互动建构。

一、行政学与行政法学学科的产生发展背景与价值关怀

（一）两门学科共同的产生与发展背景：公共行政实践

行政活动是人类古已有之的活动，公共行政活动肇始于人类有公共生活的那一天起，大规模的公共行政活动是随着国家和政府的产生而走向规范和成熟。并且随着人类活动的增多和交往的频繁，政治、经济、社会等活动成为常态并且日益复杂，人类行政活动逐渐由 “消极行政”走向 “积极行政”，政府也由幕后的“守夜人”走向前台，“行政国家”由此产生。政府活动与人类发展相伴相随，人类需要政府，但因行政权力的强权性，政府不总是“善”，政府也是必要的“恶”，于是便需要有一种既能规制政府行为与行政权力使之合法合理行使，同时又能保障公民权利实现的、能平衡行政权与公民权的规则出现，法律恰好能满足这种需要，“法治国家”应运而生，规制政府的行政法随着社会需要就这样产生了。因为公共行政尤其是政府公共行政的特殊性，国家的“行政”和“法治”变得不可分离，与之对应的理论研究——行政学和行政法学就此出现并紧密相关，公共行政实践活动构成二者共同的产生和发展背景，是两门学科发展的共同源泉。正如日本学者大桥洋一所指出的，行政学与行政法学二者间必定有一个交集——“行政”。但这种交集又仅仅是形式上的，二者关注公共行政的视角是不一样的，“行政学是关于事实的科学，而行政法学是应然的科学。”［1］由此产生了行政学和行政法学不同的学科分野，在各自的道路上发展理论，而共同的背景又使得两门学科必须互动，不能自说自话。

（二）两门学科不同的价值关怀：效率与公平

公共行政实践活动是一个复杂的过程，从活动的主体、客体、内容到方式、方法、手段等都是一个涉及诸多因素的公共权力运作过程，因为其公共性而远不同于私行政活动。公共行政实践应持有怎样的价值理念、学术和理论关怀？公共行政活动追求的目的何在？这种对公共行政实践的价值追问一直是公共行政首要的基本问题。对这一问题的不同回答主要集中在行政过程中“效率”和“公平”两种价值理念，行政学从管理主义理念出发，集中探讨政府如何高效地行政；行政法学从法律的公平正义理念出发，关注行政过程中是否公平正义地实现了效率，由此，行政学与行政法学两门学科自产生开始因持有不同的价值理念而加剧了学科分化。

我们回顾一下行政学与行政法学在价值关怀方面的产生与发展进程。1899年法国率先建立行政法院，行政法由此在法国产生，［2］与之相应也产生了行政法学。法国经过大革命以后，建立了一套相对发达和稳定的行政体制，因此，人们更多是从法治的角度关注行政，以防止行政权的滥用，以保护已经成型的、相对稳定和有效的行政制度不被破坏，也就更侧重于公共行政公平的一面，因此，率先产生行政法与行政法学与之呼应。

而美国建国伊始，就存在汉密尔顿管理主义和托马斯·杰斐逊宪政主义的争论，最终，汉密尔顿接受了宪政主义，构建了美国民主的宪政体制，通过统治者本身服从法律的规则体系来钳制“利维坦”，［3］从而在宏观上确立了美国的民主建制，与这种宏观上的宪政体制相对应的行政体制是美国民主制行政。但美国建国初期构建的宪政体制只是解决了国家性质、州与联邦关系、权力分立与制约等宪政性的宏观问题，而宏观宪政体制的运行需要高效的行政体制，随着美国建国后社会的发展，行政职能不断扩大，初期的民主制行政已变得越来越不适应，“宪制的运作正变得比建构更难”［4］。威尔逊在19世纪末20世纪初拒绝了民主制行政的基本理论，认可霍布斯的主权政治理论，在宪政的大框架下去解决政府管理的实际问题，中经古德诺、马克斯·韦伯、泰勒、法约尔等人的发展，一整套管理主义理念的行政思想最终确立并被美国广泛接受。当然，在其后美国百年的政治、行政实践和思想发展史上一直存在宪政主义与管理主义的论争、交替甚至融合，这也正反映了实践过程中效率与公平两种价值关怀不可能完全分离，而应是相互补充和交融的特点。如同法国行政体制的相对发达催生了行政法和行政法学一样，美国建国时在成文宪法下构建的民主宪政体制和法治制度却催生了行政学的产生、发展和繁荣，因为成文宪法没有解决政府行政管理的细节问题，同时，民主的宪政框架对行政提出了更高要求，这些都促使人们去探求行政的艺术、方法和技巧，此为美国行政学发达的原因。这是从世界范围来考察行政学与行政法学两门学科的不同价值关怀而导致的学科分野，具有原生性意义。

二、行政学与行政法学的学科边界和研究途径

（一）从学科内容来看二者的学科边界和范畴

传统行政学研究以效率为价值取向，探讨管理技巧、艺术和方法问题，以提高行政效率为目标；而行政法学虽然也以“行政”为领地，但探讨的是法律现象，其目的是为了加强行政法治。［5］我们可以通过梳理近年来行政学和行政法学教科书的编排内容来看二者的学科边界和范畴以及对价值关怀的不同回应。纵观我国行政学教科书，大都以行政基本理论、行政组织、行政职能、人事行政、行政领导、行政决策与公共政策、公共财政、行政改革、行政监督、行政绩效、行政环境、行政法治等为主要研究内容编排行政学教材体系；而我国行政法学教材的编排内容大都以行政和行政法基本理论、行政主体、行政职权、行政行为、行政程序、行政救济、行政诉讼等为主题。从行政学和行政法学各自的教材编排来看，二者形成了各自的边界、内容和范围，但也存在一些重合与交叉的范畴，如关于行政基本理论的探讨、行政组织、行政职能、行政监督等大致成为两门学科共享的研究范畴，其不同之处就在于从各自的学科取向去称谓，从各自的研究取向朝各自的学科领地延伸。如同是研究行政的主要活动者，在行政法学这边一般称为行政主体，而在行政学这边一般称为行政组织；同是研究行政过程中使用的权力，行政法学从权力角度进行研究一般称为行政职权或行政权力，而行政学一般称为行政职能，其它一些共有主题，两门学科也都是从不同的视角进行关注的。同时，在二者各自学科发展历程中，其内容范畴也在随行政实践的变化而不断做出调整，尽量做到二者边界明晰，如行政法治慢慢淡出了行政学的研究领地，美国公共行政学家罗森布鲁姆曾把法律途径作为公共行政学研究的一种途径，但行政法治和行政的法律途径为行政法学所接纳和融合，而内部行政，即行政机关理论，如行政组织法、编制和公务员管理却逐渐淡出行政法学而专门进入行政学研究领域。行政学和行政法学各自学科内容的边界和范畴是一个逐步厘清的过程，在各自研究的视角下丰富和发展自己的内容，尽量做到边界和范畴清晰。

（二）行政学与行政法学二者不同的学科研究途径

行政学与行政法学虽然都以“行政”为研究背景，但对行政实践的关注视角是不断分化的，从而走向不同的研究途径。行政法学大致以研究行政权力的主体、行使权力的范围、权力的行使即行政行为和程序以及对行政权行使的制约和控制等为主要视角。当然，不同的行政法学者对行政法的理论基础有不同看法，有的学者认为行政法是控制行政权力行使的法律，称为“控权论”；有的学者认为行政法主要是保障公民权利的实现，称为 “保权论”；还有以罗豪才为首的一批学者持“平衡论”观点，认为行政法是制约行政权力使之依法行使和保障公民权利，实现二者的平衡；此外，还有管理论、服务论等观点。但不论对行政法的理论基础持怎样的看法，从宏观来看，行政法学研究的“行政”主要是以行政权力为核心的法律现象，以追求公平为最终目的，研究权力的法律主义途径。

行政学研究的“行政”成为一种职业，成为一种“执行”和“操作”现象，行政学成为寻求有效管理国家、公共和政府自身事务规律的科学。行政学自产生伊始，就注重如何构建有效的政府组织和有效的制度对公共事务进行有效的管理，成为在效率目标下，寻求组织绩效和制度构建的一门“行政”学问。就有效的政府组织的寻求来看，以威尔逊、古德诺、马克斯·韦伯为首的行政学创立时期的一代行政学家找到官僚科层制组织是最有效运转和管理社会的组织，从此，官僚科层制组织成为行政组织的经典模型，其影响深远，同时，其成败得失也为行政实践和行政学理论研究提供了改革的动力和不竭的源泉。就有效的制度构建来看，就是文官制度建设。泰勒用职位分类代替了品位分级制度，为文官的政治中立奠定了基础；英国进行吏制改革，通过两个枢密院令正式实行偏重公务员能力的考试任用制；美国1883年通过《彭德尔顿法》确立竞争择优的文官制度；到一战结束，西方各国已确立起科学化的公务员制度。至此，文官成为独立从事行政工作的群体，行政工作真正成为一门职业，文官制度成为汇集优秀行政人员的良好制度，为高效行政奠定了人才基础。行政学所关注的“行政”成长历史就是在官僚制组织和文官制度的不断完善中追问行政效率的发展史，其研究途径主要遵循以效率为核心的管理主义途径。

三、公共行政实践的变迁催生行政学与行政法学学科互动建构

（一）公共行政实践的剧烈变迁

公共行政实践正悄然而又剧烈地发生变化，不论在本土还是在国外，行政实践都在经历巨变，为理论研究带来挑战和机遇。行政的环境发生了巨大的变化，行政实践活动离不开行政环境和行政生态。虽然“政治—行政二分法”作为公共行政产生时的一种重要理论，但日后的实践都证明了政治与行政不但不可能完全分离，还紧密相关。戴维·伊斯顿独创的政治系统理论认为，政治生活的环境要素深深地渗透、紧密地交融在政治生活系统之中。因此，与政治紧密联系的行政活动，也会深深地受到政治生活环境要素的影响，这些环境要素包括自然环境要素和社会环境要素，以及政治本身对行政的影响。同样，我们可以借鉴行政生态学的创始人、著名行政学家里格斯的行政生态学理论来分析行政实践的变迁。根据里格斯的行政生态学理论，当我们研究一国的行政制度和行政行为时，不能仅从行政本身做孤立地描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的关系。［6］里格斯进一步指出：“只有以生态学的观点，亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政。”［7］

借鉴戴维·伊斯顿的政治系统理论和里格斯的行政生态学理论，公共行政受环境因素的影响是不断变迁的。尤其是今天我们所处的行政实践环境变化之大之快都是前所未有的，政治、经济、文化、社会、人口、地理、环境、气候等要素都无时无刻不在发生变化，特别是随着信息技术、尤其是新媒体网络技术和全球化的发展，带来了公共行政实践的剧烈变迁。公共行政变迁的核心就在于因行政环境要素的急剧变化而带来行政理念的改变。理念是指导行政实践的思想指南，理念的改变会带来行动的改变。行政理念的改变带来了行政主体、职能、方式、手段等方方面面的变化。譬如，人本行政理念不断被倡导；弹性柔和、富含人文精神的行政方式被广泛运用；公共事务的管理主体多元化，公共行政的权力结构正在由单一的权力中心向多中心权力结构演变，［8］多主体合作治理公共事务越来越多；新公共管理方兴未艾；新公共服务正在崛起；公民参与管理的呼声越来越高；公共选择、交易成本、委托-代理理论、服务外包等经济学分析模式不断被纳入行政实践活动中；行政价值正在效率和民主之间重构，等等。可以说，当今公共领域正在发生一场公共治理的范式革命，这场范式革命是由行政环境因素和行政生态的变迁而引发的，是一场从理念到行动的巨大的公共行政实践变革。

（二）行政学与行政法学学科互动建构的因由

公共行政实践的剧烈变迁使行政学和行政法学理论研究和实践行为模式都在发生范式转换，行政学与行政法学为应对公共行政实践的剧烈变迁而发生的范式转换过程也是二者应对共同挑战和进行互动建构的过程。现代公共行政需要新的行政管理模式和行政法进行实践创新，也需要新的行政学和行政法学进行理论回应和创新。

首先，二者共同背景——公共行政实践，使行政学和行政法学为积极回应变迁的公共行政实践而面临共同挑战，这需要二者进行互动建构，才能应对。其次，二者必须互动建构，才能达到互相推进、互相完善、互相补充和互相发展的目的，才能共同应对和推进行政实践的发展。二者作为与公共行政实践紧密联系的学科，不能自说自话，而必须走互动建构的路径，才能既完善各自学科，又共同为行政实践提供理论和知识支撑，从而使行政实践更好地为人类谋福祉。再次，随着社会的复杂化，当今世界任何一个国家的行政问题，不只是一门独立的行政学就能完全回应和解决的，而必须进行学科融合，与之紧密联系的行政法学具有不可推卸的责任而应与行政学一道共同回应行政实践新的主题，最终以求得公共事务的解决与治理之道。最后，寻求公共事务的解决之道是公共行政的目的，也是两门学科的实践取向，两门学科都具有面向行政实践的应用性特点，共同的实践取向在当代随着社会的发展使两门学科发生了价值取向的交融，这成为两门学科互动建构的伦理基础。价值取向的交融让二者有了共同的关怀和目标，必将由泾渭分明走向共同发展。具体来说，当代行政法开始关注法律制度设计的效率问题，行政管理实践也正在民主行政和法治行政中实现管理，“公平”与“效率”并重，法治与管理并重，同以“行政”为研究对象的行政学和行政法学随着现代社会的发展在价值取向上由不同的理论关怀而逐渐走向均衡，这是对行政实践的积极回应，必将有利于共同建构与完善关于“行政”的理论。

四、行政学与行政法学学科互动建构的路径

（一）推进学科交叉融合和以问题为导向的研究，共同促进公共行政知识的增长

行政学和行政法学在不断变迁的行政背景下需要互动建构，这就要求积极推进两门学科的交叉融合，互相借鉴，共同发展。在学科融合的过程中，应以公共行政实践中的公共问题为共同研究取向，在理论上互相吸取对方的研究成果，在行政管理实践中既要以行政学的理论作指导，又要遵循行政法学倡导的理念。公共行政实践是两门学科成长的共同土壤、摇篮和环境，行政学和行政法学都是公共行政实践的支撑学科。两门学科必须面对公共问题的解决，以问题为导向，走学科交融的发展道路，为推进国家治理体系和治理能力现代化、为服务社会、为迎接公共行政实践变迁带来的共同挑战提供知识支持。［9］同时，要求高校在学科人才的培养方面进行一定改革，大力推进行政学和行政法学学科复合型人才的培养，使其未来走上社会既懂行政管理知识、技术和方法，又懂行政法知识、胸怀法治理念，从而能更好解决行政实践问题。积极探讨教学和培养模式的变革，推进两门学科融合，共同促进公共行政知识的增长和积累，夯实公共问题解决的学科和知识基础，这是行政学与行政法学互动建构的路径使然。

（二）行政实践中做到两门学科自主与不足、封闭与开放的辩证统一

共同的行政实践背景需要两门学科互动建构，但表现在公共行政实践中，如何真正把两门学科知识互动起来运用，做到既不是自说自话，又不是毫无差别，而是一种若即若离的美学距离，是辩证的统一和真正的互动建构，这是实践中行政法治与行政管理面对的共同难题。比如，实践中如何处理行政法与行政的关系？如何处理“法”与“非法”的关系？如何做到法律的公平与管理的效率相统一？如何彰显法治行政与科学行政的统一？对这些问题的回答，涉及到公共行政实践中两门学科的知识运用如何保持一定距离的张力问题，行政实践中两门学科的互动建构存在困境，不会一帆风顺，这需要我们做深层的理论分析。

行政学与行政法学、行政与行政法的关系紧密，但又是矛盾的统一体，要从辩证法的对立统一观点来看。从行政法与行政二者关系的内部视角来看，行政法是一种法律规范，称为“规范体系下的行政法”；行政是一种追求效率和科学化的管理技术与手段。如果只从内部视角去审视，两门学科就变成自说自话，不能适应社会发展的需要，无法应对复杂的公共事务。从二者关系的外部视角来看，行政法是动态的，而不只是静态的、机械性的行政法律规范，是指导行政生活运行的行政法，受政治、经济环境的影响，称之为“语境中的行政法”；［10］从外部视角看行政，行政也由单纯的管理技术与手段扩展到行政改革、公共政策、公共治理等多个方面，行政学也变成学科边界难以界定的学科，更加重了行政学原本就存在的身份危机。如果单从外部视角去审视，就会泯灭学科的界限，导致学科的功能被无限夸大，最终使学科失去自主性。如行政法就可能成为受政治摆弄的工具，行政的认知危机和处理公共事务的能力也会被无限放大。因此，两门学科和实践的互动建构要求我们必须在行政法与行政二者关系的内部视角与外部视角之间维持一定的张力和平衡，将二者关系的内部视角与外部视角结合起来看问题，在学科自主独立性与学科不足之间把握好“度”，每门学科既有它的自主性，也有对问题解决的不足，正因为如此才需要学科融合，但学科融合必须“既能跨出去，又能跨回来”，做到“自主但不自足”。对于行政学与行政法学，不论作为二者实践基础的 “公共行政”如何相同，二者必须各有各的边界，学科各自之间既要保持相对地封闭，又需要有一定地开放包容，否则，将无助于公共事务的治理。行政学与行政法学在实践中的互动建构就在于，在认知与知识建构层面应互相开放与补充，在实际运作中则应保持法律规范和管理技术各自间的相对封闭性，使学科知识的运用维持一定的距离，从而达到学科的自主与不足、封闭与开放的辩证统一。