改革开放四十年来我国政府机构改革的五大经验

文 （..中共重庆市委党校，重庆 40004）

内容提要：改革开放四十年来我国政府机构改革的历程及经验说明，政府机构改革是政治体制自身建设的需要，也为经济社会发展提供组织支撑。进一步推进政府机构改革，应继续坚持党对政府机构改革的领导，保证政府机构改革的道路正确性；坚持以人民为中心，保证政府机构改革过程中着重关心人民需求；坚持转变政府职能和简政放权，保证政府机构改革能够实现善治；坚持依法有序进行机构改革，保证政府机构改革过程中的法治性；坚持系统统筹推进机构改革，保证政府机构改革全面整体与系统。

深化政府机构改革，建设人民满意的服务型政府是深化党和国家机构改革的重要任务，也是健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的必然要求。改革开放40年来，我国政府相继在 1982年、1988 年、1993 年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次规模较大的政府机构改革，目前正按党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》进行第八次政府机构改革。

从变革管理理论及政治现代化视角全面总结改革开放40年以来的政府机构改革经验，有利于深入学习贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，确保深化政府机构改革各项任务落实到位，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，提升政府治理能力，建设服务型政府。

一、坚持党对政府机构改革的领导，保证政府机构改革的道路正确性

政治学意义上的政党是其代表阶级的先锋组织。政党由于其精英成员成为所代表阶级的政治核心，其思想和理论则是代表阶级思想和意识的最高体现，并成为政府与社会中各成分联系起来的纽带。中国特色社会主义最本质的特征与最大的优势就是坚持中国共产党的领导，以政党的先进性带动社会的发展。

改革开放以来历次政府机构改革的顶层设计和实施方案都是在党的领导下进行部署的，保证了政府机构改革的道路正确性和组织性、协调性。尤其是2018年的政府机构改革，十分注重优化党中央决策议事协调机构，建立健全党对政府机构改革等重大工作的领导体制机制；强化党的组织在同级行政组织中的领导地位；进一步优化党的机构职责配置，提升党在机构改革各个阶段协调资源、整合力量的优势［1］。这也说明，坚持党的领导就要充分发挥社会主义制度的优越性，党政并不相等但也不相互对立矛盾，目的在于维护国家的政令统一和法制的统一。

首先，应基于我国的国情深刻认识党的统筹领导作用。党的领导支持人大政协、人民团体、企事业单位和社会组织的发展和发挥自身的作用，能够集中、协调和激发各方力量共同推进机构改革的进程。在建设现代化治理体系，提升国家治理能力方面，应认识到由于我国五千多年的文化积淀和民族心理，西方经验可以基于我国的国情进行借鉴，但并不能直接应用，我国与西方现代化治理建设并不相同。坚持党对政府机构改革的领导是政府机构改革成功的根本保证，加强党对政府机构改革的领导也是深化政府机构改革的首要任务。

其次，加强党的建设和党内团结。我国地域辽阔，人口众多，需要有见识有能力的治理精英带领着国家发展进步。要实现党的长期执政，推进社会主义制度建设，决胜全面小康和新时代中国特色社会主义各项事业的推进，必须坚持党的领导，集中力量推进机构改革。我国实行党管干部原则，且共产党员在我国公务人员队伍中占有很大比例，党的力量决定着机构改革的走向和进程。在政府机构改革中，党员要起到带头作用，树立榜样，加强自身的思想建设，树立责任意识和服务意识，保证党的先进性。还要加强党内监督管理，保证党的队伍人心不散，队伍不乱，在实践中踏实推进机构改革工作。

再次，在机构改革中明确党的领导地位。国家机构体系和治理体系子系统繁多，组成复杂，没有一个强有力的核心，就无法完成政府机构改革这项系统重大工程。坚持党的领导核心地位，一方面要完善党的议事协商制度，在党领导的多党合作制的前提下进行各党派的经验交流。党的领导是统筹的，既要有中央的办法，也要有地方的经验，既要吸取各行各业的各界人士的知识和经验，又要征集群众意见进行政府机构改革设计。另一方面要健全党对政府机构改革领导的体制机制，宏观把握政府机构改革工作。充分发挥党的有关部门的职能作用，为党的决策和政策落实工作提供保障，确保党在一切事务中的领导核心地位。还需要进一步完善党的机构设置，解决党的机构重叠的问题，提升党组织在实际政府机构改革过程中的领导力，构建适应进入新时代以来中国特色社会主义事业建设和发展需要的党的领导体系体制，有力保证政府机构改革的方向不改变，统筹各方力量和资源落实机构改革的具体实践工作。

二、坚持以人民为中心，保证政府机构改革过程中着重关心人民需求

党的初心就是为人民谋幸福，为中华民族谋复兴。坚持为人民服务这一宗旨就是以人民为中心，坚持走群众路线和加强惠民利民制度建设。习近平总书记多次强调，老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。政府机构改革必须把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为改革的出发点和落脚点，体现在各方面制度的安排上［2］。

坚持人民的中心地位，以人民之所望作为改革之所向。关注人民的需求，尤其是要关注进入新时代社会主要矛盾已经发生转变，社会发展不平衡不充分的问题。一方面，解决发展不充分的问题需要整个国家长久努力，这点毋庸置疑，而不平衡在当下就客观需要并且也能够采取措施予以解决。另一方面，使人民的利益得以体现、群众的权利得以保障是政府存在的意义，不论是社会契约论还是人民主权论，都界定了群众的权利并且需得以实现。同时，还要积极发展民生，关注民之所需，能及时遏制隐藏的社会风险，保证社会的和谐发展，降低社会的矛盾摩擦，提升群众生活幸福感。

2003年政府机构改革作出了政府职能的四项定位，以进一步完善政府公共服务的职能。2008年政府机构改革提出打造服务型政府，突出民生导向，以科学发展观为指导，进一步加强了宏观调控，综合设置部门职责，进一步理顺了部门关系的同时着眼于民生，加强社会保障与政府服务职能。2013年政府机构改革加强政府政务公开和简政放权建设，进一步提升政府服务社会的能力。2018年政府机构改革进一步统筹城乡医保，提升社会保障水平，加强了政府惠民利民制度建设，提升政府社会管理和公共服务能力，切实保障人民的利益和需求得以实现。政府公共服务建设仍是今后政府工作的重点，要始终坚持为人民服务的原则，增强政府服务能力［3］。

以人民为中心不仅仅是一句口号，更是需要具体落实的实践。这就要求政府，尤其是基层政府在改革过程中着重关心民众关心的问题，围绕人民的切身利益进行改革工作，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

第一，完善政府的社会管理和公共服务职能。要进一步提升政府保障群众合法经济、政治和文化权利，维护社会公正、秩序和稳定的能力。推进农业农村现代化建设，加强管理农村农业投资开发项目管理，加强农村基层社会建设，解决“三农”这一关乎国计民生的根本性问题，促进资源向基层社会尤其是向农村和边远贫困地区倾斜，保障社会的和谐平衡发展；加强统筹国家战略物资管理，提升国家储备应对突发事件的能力；完善出入境和外籍人口在华居住的管理工作，应对我国由于综合国力提升吸引越来越多的外国人来华的社会管理新要求。

完善政府促进文化、教育、卫生等各项社会事业的健康发展制度，建立和完善惠及全民的公共服务体系；加强文化和旅游资源的开发和保护，实施文化惠民工程，为群众提供丰富的精神食粮；进一步统筹国民健康政策、国家基本药物制度的拟定，管理公共卫生、卫生应急、医疗服务，提升政府公共卫生管理服务水平；加强对退役军人的服务保障管理，维护军人合法权益。在应对公共危机方面，政府应统筹编制国家应急预案与规划，统一指导各部门和地方突发事件的应对工作，完善应急预案体系、灾情报告系统、发布灾情信息机制，并统一调度应急力量和应急物资，提高政府应急管理水平和防灾减灾能力，维护群众生命财产安全以及社会的秩序与稳定。

第二，提升政府公共服务的技术水平。互联网重构了政府、市场、社会与个人之见的关系，颠覆了传统的治理模式［4］，有助于将政府服务与“互联网+”等各交互技术相结合，打破空间限制，使时间和人工成本降至最低，提升政府服务群众的效率和质量。政务咨询服务方面，可利用大数据、互联网等技术健全政府咨询的信息和系统。随着国民素质的提高，为了满足社会发展需要和保障群众的知情权，需进一步加强政务公开。这就要求政府不但要公布政府工作数据和内容，更要注重各层级各部门间、各行各业的数据整合和统计分析，设计更便民的信息公开形式。况且，政府基于对自身的工作技能和层级结构完全也应当有能力对自我展开更实时详细的数据分析与工作内容评价，并以此作为群众对比判断政府服务和工作情况的标准。

第三，精简政府的办事流程和办事材料。在办事流程方面，可根据“最简原则”及时公布相关的行政办事流程和所需材料。各项行政审批和行政服务是群众直接与政府接触的第一线，应该做到让民众办事“心里有数”，办事顺畅迅速，以此打造政府权威，提升民众对政府的评价与信任度，增强对政府能力的认同感。所需材料尽可能精简，运用网上审查审核方式尽可能减少占用群众办事时间，通过建立政府间机构联机办公机制，减少群众来回奔波次数和重复递交的材料。同时，利用网上交流，如通过建立政府网上信箱和信访窗口以及咨询服务站，使基层政府能够直接接收来自民众的要求。各级政府均要利用互联网这一双向交互的沟通方式深入群众，想民之所想，忧民之所忧。

三、坚持转变政府职能和简政放权，保证政府机构改革能够实现善治

转变职能是政府机构改革的关键，应根据经济和社会发展的需要转变政府机构应担责任、应发挥的功能、作用的范围方式和具体内容。政府机构改革是一项十分复杂的系统工程，政府职能的转变是改革的核心要义与目的。自1988年政府机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”以来，我国历次政府机构改革始终遵循这个原则［5］。转变政府职能的“当头炮”就是简政放权，旨在最大限度减少政府对微观经济事务的审批权和对市场的直接干预，厘清政府权责边界，以简政放权为突破口推进政府职能转变。应该明确，政府机构改革行至今日已经不再单纯地强调精简机构了，而是更注重内里的职能转变和政府权力管理。

政府统筹管理社会事务和国家发展，但不是事事都管，一竿子插到底。尤其是如今显得更具有实际意义而被推崇的善治理论，更将政府作为处于协商合作中的引导者，而非管理者。在马克思的社会进步论中，更注重人民对自身的管理，实现人的全面发展。这些都要求政府厘清自己的职能范围，逐渐增强社会自我治理能力。简政放权和职能转变是社会发展的必然，但又由于经济发展的现实问题，让政府完全不进行管理更会导致混乱，政府应在有意识地培育社会自我治理能力的同时做好放管服的推进。经济发展是社会发展和国家进步的物质保障，也是人民生存生活的物质基础。在我国经济社会发展的现阶段，除了必不可少的民生，政府调节经济尤其是服务实体经济的能力应进一步提高。政府经济调节主要是对经济总量、经济结构、收入分配以及地区经济进行规划与调节，为经济发展营造良好的宏观环境。

从1988年政府机构改革首次提出“转变职能是机构改革的关键”到2018年机构改革中对政府职能进行五项全面、准确的定位，政府职能逐渐从追求效率、以经济建设职能为中心发展为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五项职能协调推进。从1988年机构改革提出政企分开，将经营管理权归于企业到2013年机构改革后大幅减少行政审批事项，中央政府层面的企业投资核准项目减少90%，政府定价项目合计减少80%。政府向市场和社会放权，推进了政府职能转变，更好地发挥了政府宏观调控的作用。政府机构改革均具有精简机构与人员、转变政府职能等任务。

通过多次改革，政府职能实现了较大的转变：从全能型转向服务型，从注重政治职能到注重经济职能，并逐渐加强社会职能；工作部门机构与人员精简比例较大，提升了行政组织运行和人员工作效率，行政管理体制机制更为科学合理。之后的机构改革工作就不能仅仅改革机构结构，更要深入到背后的制度肌理，进行更为科学合理的制度安排。

第一，逐渐实现全面的权力清单制度。完善政府对市场的制度建设，就要进一步合理配置政府宏观管理职能，深入推进政府简政放权，全面实施负面清单等制度，激发市场主体的活力。通过简政减税减费降低制度性交易成本，降低民间投资和外资市场准入门槛，充分发挥市场对资源配置的决定性作用［6］；实现产权的有效激励，促进生产要素更自由地流动，更加完善市场价格反应机制，建设开放型经济，为提升经济发展水平提供制度政策支撑。

第二，完善政府的市场监管职能。完善政府的市场监管职能，就是加强政府依法对市场主体及其行为进行监督管理，从而维护市场秩序和公平竞争。要进一步完善市场监管体系，继续加强对市场进行综合监督管理；进一步完善市场主体信息登记制度和信息公开共享制度，统一监管特种设备、工业产品和食品安全等措施来加强政府对市场的监督管理能力。同时，要深化金融监管体制改革，以金融促经济激发资本活力，提升管理机构对银行业和保险业进行统一监管的能力，解决金融监管职责交叉和监管空白问题，防控金融风险，维护国家金融市场稳定，积极为实体经济的发展服务。

第三，政府机构改革突出高质量的发展模式。不论是现今的经济发展阶段、社会发展进程还是满足群众对美好生活的需求，都需要更为集约化和优化的政府管理与政府公共产品供给。2018年政府机构改革进一步强调了完善政府生态环境保护职能，完善生态保护制度，提升政府环境保护能力和推进建设生态文明。如组建自然资源部，监管自然资源的开发利用和保护工作，统筹空间规划体系，完善自然资源有偿使用制度和资源调查登记、地质勘查等行业管理制度。又如组建生态环境部，着重解决当前突出的环境问题，统筹生态环境检测、环境保护督查、生态环境执法等工作。组建国家林业和草原局，监督管理湿地、森林、草原、荒漠和相关动植物资源的开发利用和生态保护修复工作。促进形成绿色生活生产方式，解决环境污染问题，打造节约型自然资源使用模式，建设美丽中国。

四、坚持依法有序进行机构改革，保证政府机构改革过程中的法治性

政治现代化标准之一就是有限政府，主要体现为依法行政。法律视角是公共行政重要研究方法之一。罗森布鲁姆认为法律视角下的公共行政就是在特定环境下应用和实施法律的活动，旨在强调公共行政的法治性，如程序法定性、公平性、个人权利平等受到保护等价值。有序则是在机构改革中讲究节奏，将改革的两种方式，即综合性改革和费边式渐进方法相结合，稳中有进地推动机构改革。

法治的重点不在于 “治民”而在于 “治官”，其精义在于“治国者先受制于法”，政府服从法律和行政受法律支配［7］。因此，政府机构改革应在法律的框架下，运用改革的两种方式，在保证大局稳定的前提下进行关键点突破，坚持问题导向，针对重点领域和关键环节存在的痼疾，不回避利益和权力的调整，破除阻碍社会主义市场经济发展，阻碍依法行政和现代化建设的体制性障碍。例如，加大对部门职能规范的力度，明确要求减少部门审批权，最大限度降低对经济的直接干预，逐渐全面地实施市场准入负面清单，做到改革进程的稳中有进，依法有序。

1988年机构改革开始实行“三定”政策，规范政府职责和机构人员编制，后又修订和制定了一系列规范政府运行的法律法规，如《行政诉讼法》《行政程序法》《行政复议法》等。2003年颁布《行政许可法》，明确规范了政府许可事项范围，进一步规范了政府审批权。2018年机构改革更是在方案制定、执行过程和成果巩固上都明确要求依法改革，推进机构编制、运行程序、权限责任的法定化。这就要加强党和国家相关法规制度建设，实行权责清单制度，切实增强“三定”的权威性，强化对机构编制管理的刚性约束和问责制度。以法的形式将改革成果固定下来，才能保障机构改革的落实与实际效能。

2018年政府机构改革针对重点问题和关键环节坚持问题导向和调查研究，不回避既得利益的调整，分清阶段任务，制定改革工作进度表，蹄疾步稳地推进改革。这次机构改革还要求将权责清单制度试点的经验与 “三定”规定相衔接，进一步厘清政府职责边界，加强机构编制法定化；重组司法部统筹行政立法、行政执法、法律事务管理以及普法活动。因此，今后应继续推进法治建设，推进政府依法行政和依法有序改革。

第一，增强机构改革的法定性。机构改革方案在制定、执行过程和结果巩固上都应明确要求依法改革，推进机构编制、运行程序、权限责任的法定化。加强党和国家相关法规制度建设，实行权责清单制度，切实增强“三定”的权威性，强化对机构编制管理的刚性约束和问责制度。

第二，不回避权利和利益调整。这就要求政府能够放弃固有利益，将自己作为改革对象完成自身的改革突破，在有序中找准重点和关键点。例如，在推进改革的过程中必然会涉及一些人和部门的身份和权力变更，改变其原有的利益。政府机构改革是对自身动手术刀，阵痛难以避免，需要改革者的毅力以及智库的知识储备加持改革信心。其中改革的重点就是政府的审批权限，应逐渐从试点到全面实行权力清单制度。

第三，对改革的进度进行管理。要做好改革规划，保持稳中有进，脚踏实地，步步落实。根据改革要求作出具体工作的时间节点安排后，各层级部门都要根据实际予以落实。在改革后期要对机构改革工作落实情况进行审查考核，考核内容既要包括机构的调整设置情况，也要包括在改革过程中工作人员的尽职情况。

五、坚持系统统筹推进机构改革，保证政府机构改革全面整体与系统

系统统筹改革即是将政府机构改革视为一个系统工程，系统地、整体地和协同地予以推进，坚持优化协同高效的原则进行机构改革。随着改革开放的深入，政府机构改革触及改革范围广度和问题的深度都要更进一步，因此越来越要求协调推进，呈现全面性、整体性与系统性的特点。系统统筹是支持各部门各层级能够互相协调配合的设计，既包括静态组织结构和职能设计，又包括动态的政府工作流程的配合协调设计，还包括与其他制度和重点工作的配套设计以及政府角色与其他治理主体的定位。

怀特和福莱特都对协调在公共行政中的重要作用和地位进行了论述：协调是组织的重要任务之一，由此才可使处于特定情境中的所有要素联系起来并导致组织的整齐划一，达到预设目的［8］。在改革决策和设计环节应注重机构的职能和设置的配合，这是因为有效的行政协调和行政沟通，能打破层级间和部门间的信息壁垒，减少机构工作配合间的资源内耗。

改革开放40年来的政府机构改革逐渐形成了对政府职能定位和机构改革工作本身更全面的认识。1988年提出转变政府职能，对政府机构改革的认识更为深入，从职能转变入手精简人员和机构，继续加强宏观调控弱化微观管理；提出依法治国与依法行政，建设行政体系法制。2003年政府机构改革中作出四项政府职能定位，2018年机构改革更强调了政府“五位一体”的职能。统观历次机构改革，改革的范围越来越全面，如1993年机构改革实现了中纪委和监察部合署办公，探索了统筹党政机构设置的方式；2018年机构改革范围更全面地包括了党的部门、国家机关、群团组织、事业单位，还统筹考虑了中央与地方政府机构。

机构改革要坚持全面优化政府部门的职能配置与机构设置，包括优化宏观管理部门职能，推进简政放权，进一步完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护职能；全面统筹中央与地方，合理设置地方机构，更加注重发挥中央与地方两个积极性。同时，要加强机构改革与政府其他重要领域工作的统筹。

首先，继续进行政府放管服建设。继续进行放管服建设，在此基础上统筹政府各项职能。政府职能是政府机构设立和改革的基础，而政府职能的设置源于政府对自身的定位。由前述可知，政府不能完全直接管理社会各项事务，同时也要减少政府在经济社会中造成的制度性成本，这就要求政府适度放权；社会尚在发展阶段，没有完全的自我管理能力，因而仍然需要政府进行统一管理；又基于新时代主要矛盾转变，针对群众对美好生活的需要和高质量经济发展的需要，政府要加强各项服务职能。全面规划政府放权、管理和服务三者的关系，首先要对各层级各部门的职能进行摸底理清，做好尽职调查；其后在此基础上进行整合，对重复、混乱的职能和职位设置要及时删繁化简。

其次，加强中央与地方的统筹协调。实现中央与地方统筹、各部门各层级统筹，要进一步发挥中央和地方的两个积极性及工作的联动性。中央具有层级节制优势，进行统一调配和命令，掌握有全国各个地方的政府工作信息；地方优势在于政府通过工作实践不断进行经验性的积累，甚至有可能出现自下而上的改革创新突破。因此，中央更适于全局统筹，进行顶层设计，地方则应尽职落实。同时，应注意中央与地方的及时沟通。

在地方政府的各项权力中，占居重要地位的财权是地方政府实际行使职能的物质基础，职责性的事权则是地方政府实际需要行使的职能。在实际过程中，上层政府利用层级便利上移财权、下沉事权的现象仍有很多，从而导致干实事的资源缺乏，政府直接向民众供给的服务偏少。统筹中央与地方关系，重中之重就是统筹二者的权力关系，尤其是财权和事权。一是，除了在职能上的划分，在职权上应进行更科学的预算编制、核算管理及国家资产清算管理。在加强统筹管理的同时，应注重协调性的沟通交流。二是，从工作人员来讲，“人是社会的动物”，协调沟通能够促进非正式组织的建立并发挥其优势，矫正工作人员的心态，加强集体归属感，提高工作效率，便于及时发现工作实践中的问题等。最后，政府各部门各层级之间，统筹系统的部门机构设计和连贯的配合流程设计有利于减少不良内部摩擦、重复办公导致的内部耗损，加强政府的工作效率和科学性［9］。

第三，加强各层级各领域的统筹协调。实现政府内部跨区域、跨层级、跨部门各项业务工作的统筹以及政府与政府外部公众社会的统筹，要进一步解放思想。改革开放要的思想解放是机构改革的思想准备基础，落实到实际的变革往往发源于思想观念的突破，对新出现的事物和观点应持有中立态度，以实践来作为判断的标准，保持国家管理思维的活力和宽容，清除某些尚存的计划经济时代痕迹。

一方面，机构改革本身应与相应的公务员体系等人事制度改革相配套。机构离开了人就失去了运行的动力和内容。对公务人员队伍人才的吸收、培养、考核和退出体制机制都应相应建设完善，吸收具有改革意识的人才，提升政府常规工作的效率，同时相对地降低政府进行改革的阻力。

另一方面，在机构改革中，也要进一步认识到政府自身与其他治理主体的关系，尤其是社会组织的作用。但在我国，社会组织由于种种原因不太发达，社会组织可以成为政府机构更好的“帮手”，在其中引入竞争机制进行市场化管理也更加符合经济发展和社会管理效率的需要。机构改革与其他重点工作也应相配合，机构改革与社会主义市场经济建设要相适应，借此解决经济建设中出现的问题［10］。