新形势下货物贸易外汇管理面临的挑战及政策探讨

张 蓉

(中国人民银行太原中心支行，山西太原030001)

一、新形势下中国贸易发展的现状

(一)贸易新业态逐步成为我国外贸新的增长点

2013年以来，国务院多次下发外贸“稳增长”文件鼓励贸易新业态发展，近年来外贸新业态迅猛发展，已逐步成为我国外贸新的增长点。商务部统计数据显示，2018年跨境电商、市场采购等出口增速明显快于出口贸易整体增速，跨境电子商务综合试验区进出口同比增长一倍以上，市场采购贸易出口同比增长三成。

(二)自贸区正升级向自由贸易港方向建设

自2013年中国第一个自由贸易试验区——上海自贸区挂牌成立以来，2014年、2017年国务院陆续批复成立广东等10 个自由贸易区。2017年3月，国务院印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》提出，在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内设立自由贸易港区。习近平主席在十九大报告中提出：“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”自由贸易港区将对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度。

(三)跨境人民币贸易结算业务发展迅猛

自2009年7月我国跨境贸易人民币结算试点以来，人民币国际化进程不断推进，跨境人民币贸易结算业务发展迅猛。在政策层面，中国人民银行逐步取消人民币用于跨境交易计价和结算的限制，建立了人民币跨境使用的政策框架。在实践层面，人民币在全球使用程度不断提升，业务范围不断扩大，业务规模不断增长。中国人民银行发布的《2018年人民币国际化报告》显示，2017年人民币连续7年稳居中国跨境收付第二大货币，货物贸易收付金额为3.27 万亿元，占全部跨境人民币收付总额的35.6%。

(四)“一带一路”建设为我国外贸发展注入新动力

“一带一路”建设驶入快车道，我国外贸伙伴多元化局面初步形成，贸易结构日趋完善。“一带一路”建设5年来，中国同沿线国家之间的贸易合作水平逐渐提高，货物贸易累计超过5 万亿美元，占中国与全球贸易总额的25% ～26%，从出口与进口结构来看，中国始终保持出超地位。

(五)货物贸易交易载体逐渐向无纸化电子单证趋势发展

为促进货物贸易及外汇收支便利化，国家外汇管理局、海关总署都制定了相应的便利化措施。2016年，国家外汇管理局制定了《货物贸易外汇收支电子单证审核指引》，允许银行审核电子单证，便利企业交易，提升了银行和企业的业务办理效率。海关总署于2018年4月发布了全面取消打印出口货物报关单证明联的公告，减少纸质单证流转。

二、现行货物贸易外汇管理面临的挑战

(一)贸易新业态交易模式多样化，难以适应现行资金流与货物流匹配的监管机制

1.跨境电商。一是交易销售渠道繁多，货物在不同境内外主体之间调拨，且通常处于保税状态，货物流与资金流时点上呈现不匹配的概率较大； 二是海关对电商企业进出口交易采取每月定期集中报关，这与交易资金逐笔结算存在时间差； 三是B2C和C2C 模式下的跨境电商多以邮递物品或快件形式申报出入境，这类货物不纳入海关统计，货物流数据缺失，无法与资金流数据匹配。

2.外贸综合服务企业。外贸综合服务平台公司成为“专职代理人”，掩盖了进出口贸易的实际交易主体。货物报关、资金结算主体和实际交易主体不一致，资金流与货物流无法体现真实的交易方，真实交易主体处于外汇监管之外，而综合服务企业可能成为委托方调剂资金与货物缺口的“避风港”。此外，综合服务企业的服务对象散而广，客观上加大了外汇局的核查难度。

3.市场采购。一是市场采购资金流与货物流运作方式多样，经营者中个体户居多，存在出口报关主体与收汇主体不一致的情况。二是市场采购经营主体分类管理措施与货物贸易分类管理措施口径不一致、宽严不一：市场采购针对个体户及代理企业分为正常、关注、异常三种类型，分类管理措施主要限制的是预收货款的结汇和原币划转； 而现行货物贸易分类管理针对名录企业分为 A、B、C 三类，B、C 类企业在单证审核、业务类型及办理程序、结算方式等方面进行审慎管理。

(二)自贸区建立的自由贸易分账核算制度客观上对现有政策提出挑战

上海自贸区在资本项目可兑换、利率市场化以及本外币一体化管理等领域进行了多方位的改革创新。除保留部分必要的微观管制措施外，自贸区构建了新型的适应金融开放环境的跨境宏观审慎管理政策框架，将宏观审慎管理功能内嵌进自由贸易账户系统，所有资金流转必须借助该账户，依托系统实现宏观指标触发可直达微观运行的跨境流动性宏观审慎管理。自由贸易账户是人民币为本位币、本外币规则统一的可兑换账户，即一个账户可以办理本外币跨境结算和人民币境内结算，实现账户内本外币资金可兑换。

(三)本外币政策差异在境内外汇差、利差较大时为企业违规套利规避监管提供了空间，加剧了跨境资金流动的波动性

一方面，本外币双头管理导致监管效率损失。双头监管模式容易造成监管真空、重复监管等问题，可能为跨境资金异常流动提供便利渠道，为违规企业规避外汇管理政策提供途径，一定程度上弱化了外汇管理政策的有效性，削弱了外汇管理部门的监管效力。实务中，企业会根据政策差异选择管理较为宽松的人民币进行结算。另一方面，影响国际收支平衡，增加货币政策调控难度。随着跨境人民币结算规模的快速扩大，对外汇跨境收支的替代效应渐趋明显，国际收支不平衡的问题也日益突出。当人民币跨境资金流动规模达到一定数量时，会引起国内货币供求关系的变化，抵消部分货币政策实施效果，增加宏观调控的难度。

(四)在信息共享机制尚不健全的情况下，单证无纸化趋势加大了贸易背景真实性审核难度

单证电子化政策基于货物贸易交易真实、业务合规和风险可控这一基本原则，客观上需要银行加大贸易背景真实性的审核力度。但是目前的情况是，银行与银行之间、银行与海关、税务等外部门之间的信息共享机制尚不健全，企业提交的单据无法保证唯一性和真实性，银行可能陷入真实性审核“困境”，即现有单据审核手段有限，银行很难证明合同、商业发票等单据的真伪，对提单的真实性核验也需要一定的资金成本和时间成本。因此，银行对单据的审核通常停留在表面一致性和表面真实性，与真实性审核要求相差甚远。

三、现行政策实施中存在的问题

现行政策使绝大多数外贸主体受益，有效促进了贸易便利化。但是，由于市场主体合规意识跟不上，外汇局在“放得开”的同时需要进一步强化“管得住”的要求。

(一)银行展业原则落地难

货物贸易外汇管理改革实施已逾6年，部分原来由外汇局审核的职责调整为由银行承担，外汇管理“关口”前移至银行。但是从实施效果看，银行受银企共赢驱动及业绩考核压力影响，主动落实展业原则、主动甄别贸易背景真实性的意识不强，“防火墙”作用没能充分发挥，政策执行效果被弱化，主要表现在三个方面： 一是银行“一线”观念转变不到位，“重业绩、轻合规”；二是银行展业原则落实不到位，“重单据留存、轻单据审核”； 三是银行从业人员培训不到位，“重培训计划、轻培训实效”。

(二)货物贸易分类管理效果有限

我们从分类情况、降级原因、监管效果三个方面对山西省辖内降级企业进行了分析，分析结果显示，分类管理对持续经营且以外币结算的企业影响较大，但这类企业数量有限。一方面，被降级企业以小微企业居多，业务规模不大，对地区资金跨境流动影响甚小；另一方面，被降级企业收支快速萎缩，部分企业被降级后通过跨境人民币结算、“换马甲”重新注册企业经营等方式规避外汇监管。

(三)企业义务性报告的管理效果不理想

企业贸易信贷等义务性报告数据质量不高的状况长期存在，报告比例偏低，漏报、迟报、错报等现象较为普遍。这一问题造成企业总量核查指标异常，增加了外汇局非现场监测和现场核查的工作量，降低了货物贸易外汇监管效率。

(四)地方政府奖励机制等负效应溢出问题凸显

有些地方为促进外贸发展，商务部门每年层层下达年度进出口指标，一些基层商务部门为完成年度目标，通过外贸奖励政策引进沿海地区企业，造成“出口不收汇”等问题。

四、货物贸易外汇管理的政策建议

(一)搭建报关单、提单、合同等重要单据信息共享系统，解决货物贸易跨境收支真实性审核这一核心难题

目前，国内尚无机构建立单据信息共享系统，部分第三方机构信息系统以查询功能为主，缺乏权威性，且以盈利为目的。因此，亟须基于服务目的的权威机构搭建单据信息共享系统。银行在办理跨境资金收付汇业务时，可以通过共享系统自动关联匹配与贸易背景相关的合同、报关单、提单等信息，自动扣除对应的收付汇金额，真正规避企业真实单据重复使用或利用虚假单据收付汇等实质违规问题。

(二)监管前移至银行，多渠道提升银行外汇业务展业能力

第一，梳理外汇局内部业务数据，结合外管政策和银行展业要求为银行提供数据查询渠道，扩充尽职审查手段；第二，依托银行自律机制加强对外部门数据的收集整理，深化银行的尽职审核； 第三，挖掘违规案例特征，及时向银行提示风险； 第四，收集银行尽职审查信息，提高展业管理能力。

(三)搭建风险预警模式的企业评估分类平台，根据分类结果确定监管重点，实行差异化监管措施，真正做到“管得住”

第一，建立业务监测指标体系，并根据指标设置相应预警值； 第二，分层次建立监测指标的评估区间，并确定相应评估分值； 第三，根据评估期内业务实际情况计算汇总企业的最终评估分值；第四，设置企业分类标准，根据企业最终评估分值确定分类结果。

(四)稳步推进本外币一体化监管，建立完善的跨境资金监测系统

第一，完善本外币协同监管的政策设计。在明确本外币协同监管机构职能定位的基础上，逐步实现从监管的“双轨制”向“一体化”转变。第二，搭建以“主体监管”为核心的本外币协同监测平台及外部信息共享平台。建议按主体交易进行本外币全口径管理，把握主体交易全貌。第三，探索微观审慎与宏观审慎监管相结合的跨境资金流动管理框架。

(五)新型业务实施差异化管理措施

一是完善新型业务的非现场监测体系，除加注特殊标识外，增加跨境电商、综合服务平台企业等专项监测模块；二是搭建数据交互平台，提升银行的真实性审核能力，通过数据交互实现银行对订单、资金流和货物流信息进行比对、识别和跟踪，从整体上提高真实性审核效率；三是强化外部门联合监管，联合工商、海关、税务、商务等多个部门制定监管措施，包括跨地区之间的合作，建立包含货物流、资金流的信息共享平台，推动跨境贸易新业态等新型业务的稳健发展。