理性问责的内涵、政治理论基础及其应然性探究

邢振江，薛盛苹

(太原理工大学 政法学院，山西 太原 034000)

一、引言

21世纪初，伴随SARS事件爆发，涉事官员被问责的同时问责制也引起社会关注。我国也将行政问责作为行政机制改革的重点。2003年重庆“12·23”特大井喷事故、2005年“11·13”爆炸事故及松花江水污染事件、2007年山西洪洞矿难、2008年三鹿奶粉事件及2016年的疫苗事件等使大批腐败官员受到应有惩罚，这证明随着时代进步我国行政问责的不断发展使其收获一定成效；但从另一角度看，问责并没有阻止接连不断的“人为”事故发生，这也说明行政问责存在不足，如注重事件的事后处理措施，缺乏提前预防措施，具有一定滞后性。实践证明，制度完善是一个漫长的循序渐进过程，单靠制度来解决问题远远不够，更需要一种对事物的理性认知。因此，本文综合分析各方面的理论知识，对理性问责的相关概念进行界定。通过对社会契约论、责任政府理论、公共选择理论等政治理论基础进行分别概述，进而结合政治理论探究理性问责的应然性，以期能够有利于理性问责的有效构建。

(一)国外行政问责研究概述

西方大多数国家实行代议制民主政治，行政问责则是这种民主政治下的产物，经过不断发展与完善，逐渐形成一整套理论学说与制度体系。行政问责也成为现代资本主义国家民主政治建设的重要组成部分。因此，对行政问责制度的研究早已成为西方学者研究的热点。美国行政学家弗兰克·古德诺在20世纪初就提出关于责任政府理念与构建责任体制的设想;查尔斯·吉尔伯特则在对行政责任确保途径的分类基础上提出了两个层面与四种途径的理论以构建行政相关机制模型；罗斯和休斯等人从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑等[1]1-18。

对行政问责概念的研究主要分两个阶段来理解。在早期阶段，学者们认为其是一种民主授权的责任回应。在他们看来，只有行政层级的高级官员对于行政结果才拥有决定权，而行政基层工作人员应持“中庸”态度不介入政府方案表决；各行政等级的领导人仅是相对应等级责任的回应者。因此，层级领导人需要对其作出的决策实施情况负责。后来在新公共管理理论思想影响下形成的现代行政研究阶段。学者们对问责的研究逐渐转向公共行政领域，进而在原有行政问责相关理论基础上提出了困惑：如由谁来问责、谁承担问责结果并回应、相关的机制应如何运行等。显然，早期传统观点已无法满意回答上述质疑，因此，学者们在批判继承与发展传统行政问责概念、理论前提下，结合新公共管理相关理论，就行政问责的相关问题及基本理论重新进行回答与定义。具有代表性的奥洛克林对于行政问责三个维度的解释是：“一是信息沟通机制的有效程度；二是外部行为体对行政官僚决策的影响程度；三是自由裁量权和既定权力对决策的影响程度。”[2]68-72谢菲尔茨则认为其从现代意义上来讲可以概括为：内部层级、职业、法律及政治四种问责之间的关系。

(二)国内行政问责研究现状

相对而言，我国对行政问责的研究较晚。社会公众普遍认为行政问责引起社会及国家的注意是从SARS事件开始，因此，我国对于行政问责的研究还是一个新课题，处于初级探索阶段。随着近年来国家对于行政问责研究的重视，学者们对问责研究的成果越来越多。从中国知网来看，输入行政问责搜索显示共有227695条结果，总结这些论文，学者们大多数侧重于研究行政问责的相关概念及其构成要素的概述；问责主体客体及范围；行政问责现状及对策、应如何构建；行政问责的理论基础等方面。就我国现有研究成果来看无论是内容还是观点都存在较高重复率。以下是一些有代表性的学术观点。

1.就行政问责相关概念而言，学者从不同角度分析所阐述的观点存在差异。总的来说可以将观点划分为三种情况：第一种认为其是一种制度。代表性观点认为行政问责是对现任各级行政主要负责人给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度[3]20-21；第二种认为行政问责是一种规范体系。顾杰认为其是一个不断改进并逐渐形成系统化的规范；第三种认为行政问责是一种过程；顾亮认为这是一种人民群众对政府官员的行政工作是否恰当、合法合理进行质疑的过程。

2.对于行政问责构成要素的不同看法。可以概括为以下几种：第一，认为由四要素组成。余望成等学者认为行政问责的构成要素主要包括问责主体、问责客体、问责内容、问责结果四个要素[4]33-35；第二，认为由五要素组成。唐研等学者认为行政问责主要由问责主体、问责客体、问责范围(事由)、问责程序、问责结果组成[5]55-56；第三，认为由六要素组成。陈党认为行政问责主要由行政问责主体、对象、范围、标准、程序、结果六个要素组成[1]1-18。

3.对行政问责理论基础的探讨。对于行政问责理论基础，学者的观点即有相似也有区别。陈文静《中国行政问责制深入研究》中行政问责的理论基础包括人民主权理论 、社会契约理论、委托—代理理论、公共选择理论、权力监督与制约理论[6]39-45；田侠《行政问责制度的研究》中认为社会契约论、人民主权论、近代政府管理理论、新制度主义理论及权力制约理论[7]19-27。

4.对于现状问题的分析。学者从不同角度研究所提出问题虽然不一致，但在某些要点上存在共识。陈党从法律制度的角度认为行政问责存在的主要问题有：行政问责立法落后；问责条件弹性较大；异体问责不受重视；问责对象较为片面；问责体系不够完善，法律救济渠道还不健全；问责结果存在不当等问题。田侠从体制自身角度分析认为其主要问题是：问责主体与客体较为模糊及范围较小；责任形式缺失；问责结果处理不规范等。

5.对于完善行政问责提出的建议。学者主要从针对自已认为存在的问题提出相应解决方案。学者陈党的建议：第一，建立并完善行政问责法律制度：其一是理清问责主体及其权限，其二是合理拓展问责范围；其三是优化问责程序及救济制度；其四是制定统一行政问责标准和责任体系；第二，优化问责运行环境：其一是建设行政问责文化，明确行政职责及提倡政务公开；其二是完善相关法制监督制度，整合监督资源与强化监督效能[1]103-112。

(三)研究存在问题

就现阶段而言，关于行政问责的研究还存在不足。

1.国内外的行政问责研究都侧重于行政学与法律制度等“硬件”方面。如问责法律体系完善、体制健全、程序改进等；而针对行政问责文化的建设及思想培养等“软件”方面的研究相对较少，大多数学者即使意识到问责文化的缺失，对此研究也仅停留于表面，深入研究者较少。

2.研究重复率较高，缺乏深刻性。对于行政问责的相关概念及其构成体系的理论成果较多，而对行政问责的潜在价值进行深入探索的不多；对于行政结果重视追究官员责任及惩罚结果的很多，而对提高行政效率及人员素质等方面的研究不多。

3.学术界对于行政问责的研究具有滞后性。一般都是在现实生活中出现问题才会提出解决方法，对于问责事件的预防性或者说实用性的研究较少。

4.对于行政问责构建的理论基础探究不够深入，一般只留于表面或者说探究不全面。

因此，针对现阶段行政问责研究的及现实生活中一些非理性问责的倾向，本文主要运用文献归纳、理论与实践相结合方法，综合分析理性与行政问责的相关概念，进而对理性问责的相关概念进行界定；通过对社会契约论、责任政府理论、公共选择理论等政治理论基础进行分别概述，并结合政治理论对理性问责的应然性进行探究，分析政治理论的功能，以期能够对解决目前问责实践中的突出问题有所启发，从而构建有效的理性问责体系、机制。

二、理性问责相关概念

(一)理性概念

理性概念最早源于古希腊的词语逻各斯(logos)，是指人在正常思维状态下，能够客观的和有逻辑性的分析出多种可行方案，即人在自己本身的思想意识中能以数理逻辑形式表达的、一种为人所独特拥有的、表现出人与动物区别的能力。理性做为人类独立主体意识的重要标志，具有理性能力是人类特有的标志。具体说，理性是指基于现有的理论概念，进行了解、认识、分析、综合、比较及推理等进而形成有系统、有逻辑性的思想和意识，并且按照这种思维方式能够更有效合理解决问题。

(二)行政问责概念阐释

本文认为可以将行政问责定义为:是其主体(政府机构、人大等)对其客体(我国各级政府及其工作人员)应履行的本职工作情况进行监督问询并要求追究其对否定性行为承担相应的(包括司法上、道德上等)责任。

(三)理性问责内涵

我们认为理性问责是指问责主体对客体的工作是否符合其被赋予的职责进行客观理性的质询、判断及监督，并对被问责官员的否定性行为的追究过程中要确保客观公正的同时也要注重问责结果的教育意义及价值影响。

三、理性问责的政治理论基础

基于上述理性问责相关概念可知，理性问责的前提是基于相关理论的认识。但在现代社会中，政府官员与人民由于对行政问责的政治理论基础认识不清常出现一些非理性行为倾向。因此，为了能够有效构建理性问责，解决实际问题，必须对理性问责的政治理论依据进行探究。

(一)社会契约论

社会契约论是在颠覆君权神授论的基础上提出的。它的主要观点是国家机关所拥有的权力皆是源于公民从自然权利出发并经过相互间签订社会契约这一中间环节，将自己手中的部分权力让与或托付政府与国家代为使用。最早对社会契约进行系统论述并提出国家源于社会契约思想的是古希腊哲学家伊壁鸠鲁[8]6-7。后来随着西方社会逐渐发展，各学者对社会契约理论逐渐作出了系统化论述。英国著名学者托马斯·霍布斯被后来的学者称为最伟大的契约论者，他在1951年出版的《利维坦》中将利维坦(一种怪兽)比喻成强大的国家，认为在自然状态之下所建立的国家是具有君主专制性质的国家。他认为在个人无法解决人人为敌处于战争状态的情况下，人们应该无条件地将自己手中的权利通过契约方式交给君主或机构，并且这些权利一旦通过契约签订就不能再收回(受而不悔原则)，且君主或机构不受契约限制，也就是说君主或机构的权力虽由人们签订契约产生，但可以不用对人民负责，其拥有至高无上的权力。其后约翰·洛克在传承与延伸托马斯·霍布斯社会契约论基础上，在《政府论》中提出政府是一个共同体，公民自愿将自身部分权利通过契约方式转交给政府，使其拥有部分立法权及对公共事务裁决权，但公民自身所保留的权力仍在政府之上，即前者依旧保留有用以制约及监督后者的权力，由于权力来源于人民，因此政府有保护国家公民的人身安全及私有财产神圣不可侵犯等基本权力的义务。

综上所述，可以得出社会契约论与现代民主政治发展密切相关。社会契约论指的是人与政府或者人与人之间签订的一种政治契约。表明政府的行政权力源于人民自身部分权力的转让，政府有义务保护群众的合法权益，对人民负责。如果政府通过手中的权力以权谋私，损害公众权益，那么群众就可以对政府的行为进行审查及追究。从这个意义上讲，社会契约论与民主政治中的问责制具有内在一致性，或者说社会契约论是问责制形成的一个重要政治理论基础。

(二)人民主权理论

人民主权是宪政理论的基本要求，即指国家权力实质拥有者是全体人民，换言之是指国家的权力均来自于人民群众的授予，因此其执行者应对人民群众负责，保障群众合法权益。早在古代就有人民主权的雏形，如古代雅典共和国主权就掌握在奴隶主这个群体手中。但理论则是在欧洲启蒙运动中逐渐形成的资产阶级对主权的要求的产生过程中提出并逐步形成与完善的。

从16世纪到17世纪，人民主权思想逐渐系统化并发展成了人民主权理论雏形。18世纪，法国启蒙思想家让·雅克·卢梭正式提出较为完整的人民主权理论。在卢梭看来，国家权力均源自于在自然状态下的人们为了幸福生活，经由自愿签订契约的方式进行转让的部分权利。并在此条件下，揭示了人民群众才是国家真正的主权拥有者。让·雅克·卢梭意识到国家所有权力均来自人民委托，国家机关仅仅是以代理者身份在行使着群众自愿转让给机关的部分权力，群众依旧有权限制甚至收回其享有的权力。国家权力来源的性质要求政府必须对人民群众负责，接受来自于真正主权拥有者的制约。卢梭认为群众可以根据个人意愿投票产生公共意愿并逐步发展成国家法律，然后经由制定法律的方式赋予政府相应的职权与义务，从而保障自身利益。人民主权论为近代资产阶级革命奠定了思想基础。在1776年美国议会签订的《独立宣言》指出：“人们之所以建立政府是为了保障“天赋人权”，政府的权力来自于人民(被统治者)的同意授予，当政府无论以什么形式破坏这个目的，人民便有权力与义务改变或者推翻这个政府，以建立一个新的政府为人民的未来建立新的保障。”[7]19-27简而言之，国家主权的真正拥有者是人民群众，这种权力是与生俱来的、不能转与他人的、具有绝对权威的，人民群众有权推翻侵犯主权的政府。法国于1946年颁布的宪法也表明“国家主权是属于法国全体人民”，可以说，人民主权论是现代社会民主政治的一个重要理论基石。

(三)权力监督制约理论

现代社会中，随着民主化政治不断发展与完善，行政权力涉及的领域也越发广阔，无论是政治上、经济上、文化上还是外交等都离不开行政权力的指导或引导。如果行政权力膨胀，一旦在行政过程中运行不当，对国家、社会将会造成严重后果。行政权力的本质是一种具有公共性质的权力，如果不对其进行监督与制约，政府工作人员作为一个“自利”个体就很容易借用职权之便为自身谋取好处，更为严重的则是造成官员腐败、行政效率低下等不良现象发生。为防止这种由不受约束的权力产生的不良现象，必须建立对行政权力的监督与制约机制。从理论上看，主要形成以下几种类型。

1.权力之间的制约。即分权制衡理论。从生活的天平可以看出，如果一个物体要是没有同等重量的物体与之对称，则会导致天平失去平衡，权力之间也是如此。分权观点最早由哲学家亚里士多德提出。他在公元前326年还阐述了为何法治会比人治更有利于管理的观点。他将政体简要划分为三要素：议事、行政、审判。约翰·洛克做为近代分权制衡理论开创者，根据权力的性质差异将其分为立法、行政与对外权，并且认为权力主体之间在对权力的运行过程中应明确职权界限，且它们之间相互对立、制约，与此同时又协同合作，即政府及外交机构是立法机构拟定的法律具体实施者，反之后者对于前两者的违法行为具有裁决权力。在他的理论中，行政权与对外权都是为了更好的将法律贯彻实施的权力，本质上来说没有区别，所以又被称为两权分立。法国启蒙思想家查理·路易·孟德斯鸠在洛克的理论基础上主张以权制权，即一个民主政治发达的社会，除了对社会权力进行必要合理划分，还应该使权力之间能够互相制衡。从古至今，权力滥用、以权谋私现象屡见不鲜，如果权力过于集中就会导致使用权力的人越界行使，从而使国家机构难以正常有效运转。因此，孟德斯鸠在已有理论基础上延伸发展进而提出三权分立说，即议会拥有立法权(制定、修改及颁布法律)，国王拥有行政权(维护公共安全等)，法院拥有司法权(惩罚与裁决)，这三者在实际运行当中彼此监督与牵制，美国就是这种三权分权的典型国家。

2.以权利制约权力。在孙中山先生看来一个民主社会之所以与专制社会的区别在于前者是以人民群众为主体，其认为政府只是人民群众的公仆。古今中外，凡是将国家管理权力掌握在个人或一个主体的手中都必然会导致政治腐败及公民权力自由无法保障。依照前文的人民主权的相关论述可知，人民是国家主权的真正拥有者，政府应保障人民的基本权益，对人民负责，为防止由于权力带来的消极影响及保障群众自身的合法权益，(人民)权利主体必须监督与制约政府公共权力。但是这种权利一般指的是法律赋予人实现并保障自身合法权益的资格，并非是必须作为或不作为的强制性规定，人民权利制约和监督行政权力的前提更依赖于人民的政治参与，一旦人民缺乏该积极性则无法达到预期的监督与制约效果。法国著名学者托克维尔曾说，一个国家如果它的人民都是懦弱的个体的时候，则这个国家无法一直处于强盛状态。因此，国家应该注重提高公民政治参与积极性，充分运用人民群众的权利来制约与监督行政权力从而建立一个高效廉洁的政府。

3.以责任制约权力。就我国而言，权责统一作为政府依法行政的六项基本要求之一，就是指国家通过法律制度等相关规定来设置政府的职能与义务，即指二者之间是一致的，有多大权就得承多大责，无责则无权，政府权力皆以对应的义务为首要前提。就我国目前构建新型社会的趋向来看，构建责任政府是新型民主发展的必然趋势，其主要目的是建立一个高效廉洁、分工明确的政府，那么这就离不开以法律责任来制约权力了。在法治社会中，法律及制度的相关规定就已经指出国家权力的运行以承担对应的责任为前提，以预防权力的滥用及腐败现象的发生，权力运行整个过程中一旦出现违法或突破界限的行为，就必将对其相关人员进行责任追究。

(四)法治政府理论

法治同时也被称为法的统治，它是现代民主国家依据相关法律规定对社会进行有序管理的一种行之有效的理论及方法。法治作为新型社会管理的基本原则及趋势,体现在日常生活各个领域。在公共领域方面，其主要体现在政府管理上。杨海坤教授通过对中国行政理论的研究，从不同的视角将“政府法治论”简述为:民主型政府是由法律产生(表明来源的正当性和合法性)的；有限型政府是由法律相关规定控制的(规定权力运行的领域)；治理型政府根据法律的相关规定管理公共事务(阐述了其职权与功能)；责任型政府强调的是对法律的相关规定负责(规范行政机关权力运行的行为，确保权责一致)；平权型政府的观点是政府与公民法律关系平等(重新认识彼此关系)。依上述论述可知，政府法治论主要从五个不同方面考察行政与法治的关系，从而论述了新时期人民及政府相互之间的关系，进而为问责制提供了重要政治基础理论。

在西方，最早提出法治概念并进行阐述的是柏拉图。柏拉图在他晚年时开始意识到法律对国家政治的重要作用。他在《法律篇》一书中指出：“法律如果在一个国家中处于缺乏权威的附属地位，我敢说，这个国家覆灭是必然的；与之相反，如果法律在这个国家的地位在官吏之上，而这个国家的官吏都服从法律，那么这个国家就会获得主神的保佑和赐福”[9]71-72。并且在西方法律中，他还首次阐述了法律的相关社会功能及法治存在的必要性以及实行的相关措施。其与古希腊哲学家亚里士多德存在差异主要是后者明确提出人治不如法治的观点，并且对法治含义进行较为权威性说明：一是能得到国民普遍认可并遵守的是己成立的并经过不断修订后较为完善的具有优良性质的法律；二是法律至高无上，并且全体国家公民只能在遵守并不触及法律规定的情况下对个别事件有所选择。亚里士多德所提出的“良法之治”及“普遍服从”法治的两个划分标准，已涉及到其现实和潜在作用，从而奠定了西方民主法治思想的基础。法治思想在英国著名法学家科克竭力主张议会独立，国家领导者不得干预司法权的思想下得到进一步发展。

英国著名行政法学家韦德指出，法治原则是英国宪法制定的首要基础。并且法治原则主要有四层含义：其一是合法性原则。即政府必须依法行政，即其需要确保自身的权力行为及决策都必须要有严格的法律授权；其二是合理性原则。为了防止权力滥用，要严格限制政府自由裁量权，并在此前提下依照得到人民群众普遍认可的一系列规则及制度办事，现代社会如若不对此加以控制，就很容易产生政府权力运行与民主行政及保证民权的基本要求相驳的现象；其三,保证司法独立。对政府的行为是否符合法律相关要求及其所应承受相应处罚轻重的判定应当由处于完全独立地位的法官裁决；其四,法律面前人人平等。无论是富贵还是贫穷、是高官还是平民，法律面前都不能区别对待，必须一视同仁，不得违背普通法给予某人或机构特殊的权力。

(五)责任政府理论

责任政府理论是现代民主国家政治逐渐发展与完善到一定阶段的结果。18世纪中期，英国第一位首相罗伯特·华尔波尔由于失去议会支持而被迫辞去其所担任的职位，此事件成为政府(首脑)向议会负责的先河。其概念最早由英国政治家及学者在1829年的政治辩论中提出，主要是指政府的执政资格源自于议会信任与支持，前者一旦失去后者支持即应集体辞职(采用集体负责情况下)或个人辞职(采用大臣个人负责情况下)。

与英国不同的是，美国的总统负责制中总统还要承担法律责任。汉米尔顿曾说，美国总统如果判定犯有叛国等重大罪行，不仅要接受撤职，事后还要接受法律处罚。甚至依法剥夺其生命权。并且，美国的总统负责制是对选民负责。责任政府还需要政府公务人员对自已的行政行为负责及对行政相对人负责。伍德罗·威尔逊曾指出，一个国家在任何情况下都需要有一支责任与忠诚的政府官员为国家公民提供服务。美国学者特里·库伯则认为，行政人员的客观责任就是需要对上级、民选官员及公民负责；主观责任则是对国家忠诚及认同的信仰。

现代民主政治领域中，责任政府理论被视为新型社会的行政理念，是指政府及其工作人员在进行社会公共事务管理全程都能够对人民负责，积极合法的尽好自已的职责，坚持权责一致原则，一旦出现滥用职权或者违法行为，必将依法追究相关机构及人员责任。责任政府论的最基本理论就是责任政治。其强调的是无权即无责，权责须一致，即政府权力是以其应负的责任为基本条件的。可以说现代问责制就是责任政府理论下发展的产物，或者说责任政府理论是问责制产生的一个直接的政治理论基础。

(六)委托代理理论

委托与代理理论起源于经济管理领域，最早是在20世纪30年代由美国学者加德纳·C·米恩斯及公共服务律师阿道夫·伯利意识到企业管理者集多重身份于一身的做法有明显缺陷的基础上提出的。按照美国新制度经济学家米切尔·詹森和威廉·麦克林于1976年在《企业理论：经理行为、代理成本和所有权结构》一书中写到委托与代理的关系时指出，根据某种协议，一个经济人(经济群体)聘请另一个经济人(经济群体)作为劳动者为前者提供所需的服务并据此给予劳动者相应的酬劳。简单说，委托与代理关系即指行为双方之间自愿签订或默认的一种契约前提下，前者将相应的事物托付给后者，由后者代表前者从事双方协议谈妥的经营管理与服务活动，并由前者给予后者相对应的报酬。在这种关系下，委托方与代理方之间可能出于双方利益的冲突等原因而故意隐瞒相应的信息进而造成二者之间对于信息的了解处于不对称地位。因此，目前委托代理理论的主要目标是研究在这种条件下双方应该怎样设置出最令双方满意的契约来避免此类问题。

委托代理理论在现代社会意义上的概念最早由美国经济学家埃尔文·罗斯提出，他认为：“如果委托方与代理方双方之间，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”[10]53-54根据理性经纪人假设可知，每个人都是自利的，从某一程度上讲，委托方与代理方二者是一种对立关系，这必然会致使彼此之间的利益产生矛盾。在这种情况下，彼此可能会为了自身某种利益而作出不利于甚至是侵害对方利益的行为。

在现代民主政治生活中，公民与国家权力机关(如议会)二者实质就是一种委托与代理的关系。就西方发达国家而言，选民(公民)通过选举议员组成议会，并将自身的部分权力自愿授予议会代理行使以用于社会的有效治理，后者则需要对前者负责，并按照前者的意志要求来行使自身职能，以此来保障前者的合法利益，前者有权解散失去民心的议会。与此同理，议会作为权力机关将行政权力通过法律的形式转而委托给政府，由后者代理前者来行使相应权力，且需要对前者负责，一旦后者失去前者信任，就会失去政权。因此，可以说委托代理论是行政问责制产生的的理论基础。

(七)公共选择理论

公共选择理论是介于经济与政治二者之间的交叉学科，即指从微观经济学的角度来解析当代政治领域中所存在的矛盾及弊端的一种学说。公共选择理论主要有三个基本特征：其一是理性经济人假设。即政治领域当中，对于人是自私的及以满足自身利益为行为出发点的观点也同样适用，在公共选择理论看来，政治的本质其实上就是利益的自由交换。其二是方法论上具有明显的个人主义。一方面从决策方面来研究由许多个体组成的社会是怎样通过个人选择最后做出社会决策，认为公共选择是多个个体选择的集结，而后者是剖释前者的必要单位；另一方面群众利用参与政治活动(如选票)的方式来展现自已的个人偏好。其三是公共选择又可以理解为是一场在政治领域内交易双方为政府与群众的经济活动，表现为选民通过缴纳一定的税收来换取享受政府提供的公共服务的权利，利益集团一致投票、募集经费、协助竞选等支持候选官员进而政府官员影响政府决策来维护自已利益。

詹姆斯·布坎南与戈登·塔洛克于1962年论证了由于个人利益不同导致信息不对称，因此在公共选择中，一致选择需要极大的成本。布坎南认为，在利益相互冲突的主体间形成一致的选择规则是不可能的。就比如政府官员与社会公民之间的关系，官员作为一个理性人，其行为出发点是追求自身利益最大化，这就导致他在行使行政权力处理公共事务过程中将会以实现自身的利益为主，在自已个人利益与公众利益发生冲突时，会忽视甚至损害公众利益。在政治领域的决策中，对立双方(如不同的利益集团及政党等)皆会因为各自利益产生冲突，从而导致全体一致难以实现。因此更重要的是通过公共选择先制定政府运行的机制与原则，进而使公共政策运行有制度保证。因此，公共选择理论是问责制度产生的一个重要因素。

(八)新公共管理理论

新公共管理理论是现代民主政治发展到一定阶段而逐渐形成的一门学说。它是在借鉴已有公共行政学相关知识基础上，结合公共政策与经济学的相关内容而逐渐形成与完善的一种新型政治理论。它的目的主要在于运用现代经济学及现代企业管理知识更好解决社会公共问题，并最终达到行政权力对公共事务有效管理的目的。新公共管理理论认为，政府在管理公共事务的过程中可以将经济领域中的一些管理理论及办法作为政府行使权力的依据，如运用经济人假设作为政府制定绩效管理的依据；运用公共选择理论作为政府应以人民利益为导向的依据；对管理过程中应重视如何达到高效率完成工作与其所能取得的成绩，并非无计算或模糊规划的一味投入；借鉴私营企业中的有效管理机制，转变传统的“铁饭碗”式的人事机制的落后思想等。

新公共管理理论与以往行政管理在观念中存在很大差异，主要体现在：其一是前者是以取得整体效益为衡量行政行为价值的核心标准，其认为政府应改变只注重投入，不注重成果及效益的观念，主张实施明确的绩效管理，高度注重公共部门管理相应事务中的质量及效率问题；其二是建立一个类似于企业中的以“顾客”为导向的服务型政府。其认为政府是一个由社会公众通过纳税方式并向其支付酬劳且其需为公众提供相应服务的类似于企业式的机构；其三是在改进行政单位人员制度管理方面。主张以私营企业中的雇佣制及绩效工资制等新的人事管理制度替代以往的“一经录用，永久任职”的旧观念；其四是在管理过程中引入市场竞争方式。主张公共服务机构的多元化发展，引入私营企业参与公共服务的行列当中以避免政府因垄断而产生的消极性，以此种方式来提高公共服务质量及效率。

新公共管理思想是现代公共行政发展的一个新趋势，它的公务员机制改造意味着公务员的任职及薪酬取决于公务员应履行的职责及管理公共事务的能力；新型政府及竞争机制能够激励政府的竞争意识；注重效率的理念能够有效避免政府因逃避问责而无作为或不作为现象发生。从这个意义上说，新公共管理为现代问责制的建立与完善提供了逻辑基础。

四、理性问责的应然性

应然性与实然性的区别在于前者主要通过理论价值呈现出来，因此，本文主要结合相关理性问责的政治理论基础及实践中由于认识不到位而出现的弊端，探究理性问责的应然性。

(一)深化人民主权思想及委托代理理论，促进行政问责民主化进程

从人民主权与委托代理理论相关概述中，我们可知二者是密切相关的。前者是后者的前提与基础，后者是前者的体现与延伸。但就现阶段而言，人们对这两种理论的认识还不够透彻。原因在于我国受封建思想影响历史悠久，相对来说民主思想教化较短致使群众的民主意识非常薄弱，“民不与官斗”等思想根深蒂固，对于官员欺压、腐败现象敢怒不敢言；或者采取国家事与已无关的态度，对于一些政治参与活动缺乏积极性现象普遍存在。委托代理理论实施较为笼统。首先，作为代理者的政府权力过于集中，致使作为委托方的人民群众和权力机关所应拥有的权力形同虚设；其次，在我国存在党政交叉现象，即某个行政官员也可能是党内干部，这就很容易造成下级只对上级负责进而极易造成腐败现象而损害群众合法权益；最后，代理方存在权责不对称问题，致使同体问责内部及异体问责内部之间权限交叉，缺乏明确职责，一旦发生问题极易出现相互推诿现象，造成民主性缺失。

对此，本文认为行政问责的民主化除了基本的扩大宣传与教化，开设多种民众参与政治的渠道等措施外，更需要深化委托代理理论。首先，平衡二者之间的权责问题，必须保障委托方应有的权力：其一是保证委托方的知情权。加大政府信息公开透明度以防止因信息模糊性出现问责失误；其二是需要加强权力机关问责力度。人大是异体问责最主要、权威的主体，其应对各层级的行政行为起到带头监督作用；其三提高公民及舆论媒体问责意识及参与积极性。高效的问责离不开公民参与，这就需要建立相关制度及渠道来保证公民的政治参与。其次，要明确划分代理方职责。我国对于委托代理关系运用目前仅停留于表面，内部政府层级之间、政党之间的职责仍存在着划分不清现象：一要理顺二者之间关系，以确保其能够各司其职，对群众负责；二要科学划分中央与地方、上下级之间的职权，使二者之间的关系倾向于合作契约关系；三是落实行政工作人员的政治素养，以确保其能有效完成自身岗位职责。

(二)辩证理解公共选择理论，促进行政问责法制化建设

从上文的公共选择论述中可知，即使在政治领域中，人也无法避免是自私自利的，这也说明了行政工作人员无法做到为了公共利益而尽心尽力、公正无私的履行职责，还极有可能为了满足自身利益而借用职权之便作出违法行为进而侵害公众利益。公共选择理论告诉我们单靠道德与舆论约束是无法使人民的利益得到真正保障，因而为了促使行政人员能够为公共利益服务，就必须完善相关法律，以监督与制约其权力运行行为。就现代国家政治制度而言，公共选择作为一种新的社会管理理论能够促进及完善其行政问责的法制化建设。

詹姆斯·布坎南认为，公共选择的观点直接导致人们注重规则、宪法、宪法选择和对规则的选择[11]67-68。基于此观点，后继学者意识到，为了更加有效的制约行政权力就应该重塑或完善宪法的相关规则并创新一种新的政治路径以使法律可以直接监督与制约权力。在公共选择理论的相关学者们看来，选择整个过程中的相关步骤及其规则要比得到的最终结果更有价值。因此构建与完善合理有效的公共选择相关程序及规则，以此来规范及限制政府权力进而避免产生滥用情况的发生。

基于以上相关论述，可知完善相关法律是健全行政问责最基本、有效的途径。我国一直奉行依法治国的原则，法律是行政行为是否有错的最基本的衡量标准，也是行政问责的主要依据，因此，健全法律制度是实现行政问责的根本保障。但就现阶段而言，我国还没有一部独立完整的、具有普遍性及专门性的行政问责法。要促进行政问责法制化进程，就必须在已有相关法律中有关行政问责规定的基础上，结合理论知识，通过对相关问题及程序充分认识的前提上构建并完善专门的行政问责法律，以确保行政事故再发生时问责能够有法可依。

(三)融合新公共管理理论，完善及创新行政问责文化建设

新公共管理理论强调相互信任对于政府与其他单位(如企业)的合作来说是不可或缺的，在其看来行政文化能够分享彼此间的资源以促进双方合作的形成从而实现政府对社会公共事务的高效管理。新公共管理理论的这种观点对于行政问责的文化创新有借鉴意义，我们这里所说的文化主要指：其一是行政文化。指的是一种潜在认识，是行政人员能够自觉做好自已本职工作，在法律允许下行使权力；其二是问责文化。是问责主体与客体对于问责的一种理解，如前者对于问责程序、内容等构成要素的了解，对政府行为的监督意识；后者能正确的理解问责，采取积极态度来回应相关问题。借鉴新公共管理理论，重塑行政问责文化建设，主要可以从以下方面思考。

1.在行政文化方面，树立新型的管理理念以转变旧落后观念。由于我国受传统封建思想影响历史悠久，官僚制度的落后观念根深蒂固。新型文化的建立，则必须改变以往“官本位”等落后思想进而树立为公众服务的行政理念。这就要求注重对行政官员选拔标准的合理设置，重视培育官员的政治素养及服务意识，扩大民主平等意识教育及宣传力度。行政官员应采取积极态度来面对来自于异体问责主体的监督，增强行政管理透明度。引入新公共管理的人事管理思想，提高行政人员的竞争意识，改变以往普遍存在的“按部就班 ”消极怠工思想。

2.在问责文化方面，加强对问责理念认识。第一，提高群众民主意识，转变以往的民不与官斗、官大一级压死人及潜在的奴性惧怕官员等落后思想，注重民主意识宣传与教育，从而使群众能够普遍意识到国家的性质、基本法律保障及自身所拥有的权力，以此来刺激群众政治参与，转变以往公家事与已无关思想，利用自身合法权力参与监督与规范政府行政行为。第二，要注重对政问责的教育意义，转变以往重视惩罚忽视教育的问责思想。政府官员应正确认识问责以避免“无作为”现象发生，不能因为怕被问责就推卸责任，发挥行政问责积极作用，使违法犯错的问责官员得到相应惩罚以建立清正廉洁的行政环境，并使行政工作人员树立正确问责意识。