村改居社区治理的现实困境与路径选择

刘海鹰,徐 晴

(山东理工大学 法学院,山东 淄博 255000)

一、引言

2017年，国务院在《关于加强和完善城乡社区治理意见》中指出，城乡社区是基层社会治理的基本单元，城乡社区治理工作是否有序、有效地开展关乎基层群众的切身利益、政府公共服务水平的提升以及社会长治久安和谐稳定，是基层政权工作的重要内容。加强和完善城乡社区治理，是协调推进“四个全面”战略布局的落脚点，是新型城镇化及城乡发展一体化的现实需要，是社会主义精神文明建设的时代诉求[1]44-46。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务，给我国的社会治理提出了新的目标。社区治理作为社会治理的基本单元，其治理结果直接关系到社会治理水平的高低和国家治理的成败。

社区治理是指政府、居委会、社会组织、社区居民等主体通过协商谈判、协调互动、共同行动等对涉及社区公共利益的公共事务来进行有效的管理，从而增强社区凝聚力，提升社区整体服务水平，增进社区居民对社区的信任感与归属感，推动社区发展进步的过程。村改居社区是城镇化规模不断扩大的产物，伴随着城镇化的不断发展应运而生。它既不同于发展落后的农村又区别于发达的城市，是农村村落向城市社区过渡的中间社区。从2000年左右到现在，村改居工作得到了全面的发展，原有的旧村落得到改造，农民的原有耕地被占用，取消原来的村委会，组建新的居委会。在此过程中，大部分传统的农村村落逐渐由封闭走向开放，邻里关系、生活习惯等也随之发生了变化。但同时村改居社区自身结构的传统性与现代城市社区建设存在着一定的冲突与矛盾，从而引发村改居社区治理的诸多困境。而村改居社区治理的最终目标是实现与城市社区的发展一致，最终实现城乡一体化，因此村改居社区治理的结果效能尤为重要。村改居社区的运行与治理状况，将在很大程度上决定城市社会管理的水平和城市社会融合的水平，探寻村改居社区的治理之道具有紧迫性[2]60-63。对于将传统村落重塑为具有内在向心力的现代城市社区，使基层社会治理体系更好地支持新型城镇化可持续发展，村改居社区治理是绕不过去的一个重要环节[3]80-85。因此，有效治理村改居社区工作，不仅可以促进村改居社区顺利实现向城市社区的过渡，对提升城市管理水平、推进城乡一体化建设也具有促进作用。有效推动村改居社区治理工作，要从村改居社区的自身特殊性出发，针对治理工作所面临的困境提出相应的对策路径。

二、村改居社区的特点

村改居社区作为一种从农村村落向城市社区过渡的社区，在建设过程中具有了一般社区的基本构成和主要特征，但同时它又有自身的独特性，与普通的农村村落和城市社区相比较又有其自身的属性[4]107-112。

(一)村改居社区居住环境属于“低成本”生活区

村改居社区大多数位于城郊或者是城乡结合区，位于距离城市较偏远的地区。不同于城市的高物价高质量的生活水平，村改居社区居住人口大多是由失地农民与外来进城务工人员构成，其收入水平与生活水平比城市居民相对较低，因此村改居社区处于一种低物价低成本的生活环境，属于比较典型的“低成本”生活区。

(二)村改居社区具有“亦城亦乡”的特点

无论是管理体制还是居民的身份方面，村改居社区整体已经纳入了城市社区的统一管理当中，但是村改居社区归根结底由农村社区改造而来，在接受现代城市社区影响的同时，仍旧还保留着传统农村社区的某些特点。例如社区居民的生活方式和生活观念等仍然保留农村生活时的习惯，难以完全融入城市。村改居社区的管理人员和工作方式也仍带有农村村落的印记，虽然在管理方式、组织结构、管理理念等方面努力向城市社区靠拢，但并没有发生实质上的变化，具有明显的城乡二元化的特点，因此属于“亦城亦乡”的生活场所。

(三)村改居社区居住人口结构复杂，流动性比较强

村改居社区完成改造之后，部分居民会额外分得多套房产，因此，大部分居民会通过出售或出租多余的房屋来获取利益。相比较发达的城市社区，村改居社区的房屋位置较为偏僻，租赁费较低，生活成本也相对较低，吸引了大批量的外来人员居住，因此村改居社区居住人员具有差异性大、流动性高和复杂性强的特征。社区居民之间，无论是交往频度还是交往深度都比较低。

(四)村改居社区居民与居委会的关系逐渐发生转变

村改居完成改造之后，村民与社区居委会之间的关系更加密切，社区居民对居委会的依赖性更大。村改居社区改造之前，农村村委会的工作重心主要侧重于集体土地的使用、征缴税费以及乡村整体未来发展的规划；而改造之后，居委会的职能也发生了转变，居委会则更多地将工作重心转移到社区环境卫生、社区各类文娱活动、居民社会保障等各类公共事物上来，居委会也更加注重社区居民的切身利益，使社区居委会与居民之间的关系更近了一步，同时也加深了居民与社区之间的联系。

(五)村改居社区居民整体素质相对落后

村改居社区虽然从农村村落转变为社区，农民转变为市民，但由于过去长久的农村生活背景，村改居社区居民在生活习惯、行为观念、知识理念等方面仍然不能完全达到城市社区居民的水平，他们的传统观念较强，思想也较为封闭，文化程度普遍较低，长期务农导致他们职业技能单一，就业渠道较窄。他们无法完全融入到城市中去，与城市社区居民之间还存在着较大的差距。

三、村改居社区治理面临的现实困境

独特的社区属性使得村改居社区面临着比农村社区和城市社区更多的治理困难。相比较纯粹的农村社区，村改居社区居民关系更加复杂，社会交往稳定性差；与城市社区相比较，村改居社区的管理结构和管理体制相对不成熟，政府投入资源较少，基础设施服务业比较落后。因此，村改居的社区治理面临着一定的现实困境，成为社区治理继续突破的障碍。

(一)村改居社区治理主体之间信任度较低

政府、居委会、社会组织、社区居民是村改居社区的主要治理主体，而社区治理主体之间通常存在着信任度较低的问题。政府在治理主体中处于统领地位，习惯对公共事务实行大包大揽。政府与居委会及社会组织之间信任度较低，导致部分居委会及社会组织手中根本没有实权，政府也未能真正实现从“管理者”到“服务者”的转变。村改居社区由原住居民与外来居民构成，由于他们身份、权力的不同导致其所享受到的福利待遇和公共服务等方面存在差异，外来居民的待遇普遍低于本地居民，因此会导致部分外来居民对居委会及社会组织的不信任。居民之间也存在着信任度较低的问题，由于村改居社区人口的流动性较强，本地居民与外来居民之间缺乏交流，居民之间的关系越来越疏远，彼此之间的信任度也越来越低。社区各个主体之间信任度低不利于整个社区和谐关系的建立，阻碍村改居社区治理工作的进一步发展。

(二)村改居社区治理缺乏资金投入和人才支撑

当前，村改居社区治理的资金来源主要来自于政府拨款，资金渠道单一，无法提供多样化的公共服务，公共服务供给不足无法满足社区居民的需求，社区办公条件、设施与城市社区相比也较为落后，影响社区各项工作的开展。2005年1月原农业部出台的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》指出，留归农村集体经济组织的土地补偿费属于农民的集体资产，应当用于发展生产、增加积累、举办集体福利事业和举办公益事业。目前村改居社区将大部分的土地补偿款用于社区居民的日常生活补贴，从而导致社区公共设施建设与公共服务资金严重不足。随着村改居社区治理工作的不断开展，社区发展的各项工作也越来越多，所需要的费用也会越来越多，资金短缺将严重阻碍社区管理水平的提升。

村改居社区居委会大多数的工作管理人员还是由原来的村委会成员构成，缺乏年轻的新鲜力量的注入。原村委会成员多数为本地农民，文化知识水平普遍不高，对社区治理的专业理论知识了解不够，虽然挂上了居委会的牌子，但是仍然按照原来的村委会管理方式进行社区管理。政府方面也缺乏对村改居社区治理专业人才的指导与培养，这成为村改居社区治理缺乏专业型人才的重要原因。

(三)村改居社区缺乏基础设施及公共服务

村改居社区不同于真正的城市社区，由于缺乏资金的投入，部分社区基础设施会继续沿用原有的农村设施，不论从外观还是性能上都相对陈旧落后。村改居社区成员在原有的农村居民基础上还会增加新的外来居民，因此，社区的基础设施可能会难以满足全体社区居民的需求。

在公共服务方面，村改居社区也存在基础公共服务不能满足需求的问题。首先，就业指导不足。由于失去土地这一唯一的收入来源，村改居社区居民有着强烈的就业需求，但是，由于就业信息不畅、就业技能缺乏，他们的就业状况并不令人满意，迫切需要就业指导。然而，大部分村改居社区不能及时提供有效的就业信息和就业培训，导致村改居社区产生大量无业游民。其次，医疗卫生服务不足。由于资源和资金有限，社区居民只享受最基本的医疗保障，而且居民医保率不高，部分村改居社区的医疗卫生条件设施难以满足居民生活需求，例如各项医疗用品不全、社区医疗卫生室的床位较少等各项问题突出。最后，公共活动场所不足。在村改居社区房屋建设开发中，由于片面追求经济利益，居委会和开发商绞尽脑汁多开发建设商用住房，社区公共活动场所挤占严重，影响社区各项文化活动的开展。

(四)村改居社区居民参与社区治理意识薄弱

村改居社区居民的文化水平普遍不高，长期的农民身份使得他们习惯于顺从，主人翁意识淡薄。居民本身对居委会的职能和性质了解不多，在大多数社区居民的观念中，社区治理是政府部门或者居委会的事情，与自己无关，居民缺乏参与社区治理的热情和积极性。

由于村改居社区人口的复杂性和流动性，外来人口与本地居民的交往互动不深入，彼此间的信任度不强，外来居民对整个社区的认同感和归属感不高，因此参与社区治理的自主性和积极性也就不高。

薄弱的参与意识使得居民对参与社区治理抱有敷衍的态度，许多人也就是到现场应付一下，交差了事。然而，一旦制定的制度、形成的决议在实施中影响到个人利益，他们就会心生怨恨、牢骚满腹，影响社区的和谐发展。

(五)村改居社区集体资产治理结构不完善，监督机制不健全

目前，大多数村改居社区在集体经济改制过程中选择采取社区股份合作制这一模式，社区的集体资产以股权的形式进行分配。村改居社区股份合作内部结构通常设置“三会”，分别是股东大会、理事会和监委会。股东大会为股份合作的权力机构，理事会为执行机构，监委会为监督机构。但实际运营当中，股东大会并不是最高的权力机构，理事会也未能真正做到民主管理和民主决策，监委会在部分村改居社区中也没能发挥有效的监督作用。“三会”在实际运行中过于形式化，并没有发挥其实质功能。股份合作社外部的监督主要来自于政府、社区党组织和居委会，而股份合作社的管理人员大多是由村改居社区居委会班子成员来担任，社区居民对于股份合作社的运营状况缺乏一定的认知。这种既是运动员又是裁判员的运作方式使得社区股份合作组织缺乏有效的监督机制，易滋生贪污腐败等行为，严重影响社区居民对社区的信任感与归属感。因此，集体资产的内外部监督难以落实，不利于村改居社区治理工作的有效公正地进行。

四、村改居社区治理路径

村改居社区作为我国城镇化的产物，对其进行治理是一个复杂而又漫长的工程，国内外并没有固定的治理模式可以借鉴，因此，需要从村改居社区的实际出发，遵循原则，探索适宜的治理路径，实现社区治理效能的最大化和居民满意度的最大化。

(一)协调各主体之间的关系，建立协同治理机制

第一，政府及相关机构应明确各自的职责，制定保障村改居社区稳定发展的战略，做到科学的引导和监督。同时，政府应将部分权力下放到社区组织，赋予社区组织一定的实权，努力促进社区自治，政府才能真正实现从“管理者”到“服务者”的转变。

第二，社区管理者作为社区各项活动项目的组织者与执行者，应积极开展各项文化知识普及活动和各项文娱活动，在提升社区居民文化知识水平和道德素质的同时加强社区居民之间的沟通和交流，为居民之间的交流沟通创造条件，增强居民之间的信任感；同时，还要努力协调好外来居民与原住居民之间的关系，在部分福利保障等方面确保社区所有居民享受同等待遇，增强社区居民对社区的信任感与归属感。

第三，鼓励社会组织参与社区治理。当今，社会组织介入到社区治理中逐渐成为一种趋势，由于其具有专业型服务人才与团队，社区管理理念较先进，社会组织越来越受到欢迎，越来越成为社区治理的重要组成部分。政府应积极鼓励引导社会组织的发展，提高村改居社区治理的效能与质量。这方面可以参考美国社区治理模式，在美国各级政府有着各自明确的分工，非常注重发展民间第三方服务组织，促使其形成了一批高素质高水平的服务团队，为社区治理的科学化和合理化提供了强有力的保障。目前，美国的社区服务设施规模较大，功能较完善，慈善机构和社区服务志愿者积极性比较强[5]86-89。

第四，村改居社区居民要积极参加社区组织的各项活动，强化主人翁意识，增强社区治理的责任心和义务感，充分利用好社区图书阅览室、文化活动室等社区资源，密切邻里关系，加强居民之间的信任感与归属感。社区治理各主体之间相互影响、相互促进，共同建立多元主体协调治理机制。

(二)拓宽村改居社区治理资金筹集渠道，积极培养和吸引专业人才的加入

村改居社区各项治理工作复杂繁多，需要一定资金的投入，仅依靠政府拨款这一途径来筹集资金不足以实现整个社区治理顺利完成。村改居社区治理需要一定数量的资金投入，政府和居委会应当创新资金筹集方式，实现投入资金来源多样化。政府方面应建立政府补贴机制，并确保对村改居社区的补贴经费逐年增加；同时，政府还要出台相应的优惠政策，鼓励引导社会企业给予村改居社区一定的资金投入，拓宽社区的资金筹集渠道。社区方面要调动社区内的一切力量参与社区治理，鼓励社区内兴办经济实体，例如通过兴办社区企业、出售出租沿街房等方式来获取一定的收益以壮大经济实力，增加社区收入。

村改居社区内部的工作主要是依靠社区工作人员来完成，因此工作人员的素质对社区治理的质量起着决定性作用。鉴于原有的村委会管理人员治理能力不高的现实状况，政府方面应出台相应的福利政策来吸引社会人才的加入，积极培养和发展专业型服务人才和服务团队。此外，社区也要加强对工作人员的培训和指导，主要集中在转变工作理念、增强他们对公共事物的处理能力、基本应急事件处理能力等方面开展培训，尽快提升社区治理的专业技能，同时要强化完善绩效考核等一系列的评估制度以保证培训效果，激励社区工作人员的积极性。

(三)完善村改居社区公共服务配套设施，推动公共服务均等化

村改居社区的基础设施与公共服务相对落后，依托社区自身资源难以实现与城市社区享有同等的公共基础设施和公共服务，难以满足社区发展的需求。要逐步实现城乡公共基础设施一体化，逐步完善公共交通、网络通讯、水电气暖等基础服务建设，改善社区居民最基本的生活条件。完善公共服务，提升社区居民的生活质量。就业方面采取各种可行方式加强对社区失业人员的就业培训指导，及时提供相应有效的就业信息。医疗卫生服务方面，加大资金投入，完善基本医疗设施机构，保障村改居社区居民能够及时享受到基本的医疗服务。社会保障方面，完善村改居社区居民的社会保障制度，使其在就医、养老等多方面享受与城市居民同等待遇，提高生活质量水平。社区文化活动方面，首先，保障居民拥有足够的公共活动场所；其次，建立与社区居民需要相匹配的各类公共活动室，改造完善娱乐活动设施；最后，制定措施用足用好这些公共服务设施，组织开展各种活动，提升社区居民的文化素养。

(四)培育居民自主参与意识，提高居民参与治理积极性

居民作为村改居社区最重要的组成部分，对社区的治理规划也最有发言权。应当建立健全规章制度，不断创新社区治理理念，不断更新公共服务价值观，鼓励社区居民积极踊跃地参与到社区治理中，提高社区居民的自治意识与参与能力[5]86-89。具体实施过程中要做到以下方面。

第一，充分发挥媒体的引领作用，通过各种媒体对居民进行宣传教育，宣扬居民的基层民主权利，培养居民的自主参与意识；同时要发挥好媒体的舆论监督功能，政府各部门及居委会将各自的工作状况通过网络、电视等媒介公开透明地发布出来，自觉接受群众监督。

第二，建立公众参与机制。相关政府部门及居委会应制定和完善居民参与制度规范，明确居民参与内容和权限，使居民参与社区治理有明确的依据和保障。

第三，在社区内部，通过举办培训、讲座、组建志愿者服务队等形式强化居民的参与意识，提升参与能力。

(五)完善内外部治理结构，加强对集体资产的监督管理

实践证明，村改居社区的股份合作社虽然建立了股东大会、理事会和监委会，但是实际生活中并没有发挥真实有效的作用，因此必须要完善社区股份合作社的内部结构。首先，健全委托方对代理人的制衡和监督，形成股东对股东代表、股东代表对理事会、理事会对理事长的约束机制，切实保障股东代表会议、理事会、监委会的民主权益。其次，加强监委会的监督作用，强化其权威，发挥其真正的监督作用。建立健全监督规范管理机制，实行标准统一、过程透明、信息共享的管理机制，保障集体股东的合法权益[6]59-66。

地方政府应针对村改居社区的集体经济资产和经济合作组织出台相应的政策法规，对股份合作社的组织结构、治理方式、股东权利与义务以及集体资产的监管等方面作出明确的制度规范，严格按照法律制度实行规范化运作[7]1-6。其核心在于维护社区居民的合法权益不受损害，提高其管理水平，增加集体经济效益，壮大经济实力。

五、结语

村改居社区治理不仅意味着使社区生活发生重大变化，更重要的是构建一种新的治理模式来提升社区治理效能。我们认为，当前，我国村改居社区仍旧存在着诸多问题。社区治理主体之间信任度较低、社区基础设施落后及公共服务缺乏、社区居民参与社区治理意识薄弱、社区建设资金投入不足等这一系列问题严重阻碍村改居社区的良好发展。政府方面，要积极转变职能，弱化行政干预职能，强化相关法律法规，充分发挥其引导作用；社区方面，强化社区的服务功能，充分发挥作为社区服务的发动者、参与者和协调者的作用，不断鼓励加强对社区居民自治意识和能力的培养，调动他们的积极性，从“被动参与”转变为“主动参与”；社区居民方面，要树立主人翁的意识，积极主动参与社区治理知识和能力的宣传与培训，最终达到全民参与社区治理的目标。深化村改居社区治理改革，消除阻碍其发展的各种阻力，实现与城市社区的同步发展，共同打造美好和谐社区，营造良好的公共生活环境。