我国住房公积金制度互助机制问题的探讨

文/陈峰 洪瑾

住房公积金制度是我国的一项政策性住房保障制度，是顺应住房商品化，为保障居民基本住房需求而出现的住房保障制度。住房公积金的存在是为了满足居民的基本住房需求，增强居民住房消费能力，具有社会性、互助性和政策性。但在其发展过程中，“劫贫济富”之类的评论时有出现，中低收入群体由于各种条件的限制，大多无法享有公积金贷款所带来的优惠，却承担了一定的利息损失，而高收入群体却获得了公积金住房贷款。因此，住房公积金的互助性功能受到了民众的普遍质疑。本文主要探讨住房公积金互助机制的制约因素，并对住房公积金制度互助机制的改善提出若干意见。

一、住房公积金制度的互助机制

作为我国住房保障体系的重要组成部分，住房公积金是由职工及其所在单位以其工资的一定比例所缴存的用于住房消费的个人长期住房储金。我国住房公积金制度的建立最初是为住房建设提供资金支持，是借鉴新加坡中央公积金制度，并结合我国基本国情进行一系列的调整与完善后形成的。住房公积金制度是住房保障制度中的一项重要创新，是住房货币化补贴代替传统的住房实物分配的具体实现形式，推动了我国住房分配机制的转换，加速了住房商品化以及市场化的进程。当前，我国住房公积金制度主要是为满足居民的基本住房需求和改善性住房需求而累积大量住房专项资金，从而为居民个人住房贷款提供支持，增强其支付能力，并在参缴职工之间形成一种互助机制。

住房公积金制度互助机制的基本原理是每位居民在生命周期中都有购房的愿望和需求，但在通常情况下，每个人或家庭凭借自身力量在参与工作的早期常常缺乏购房资金。此时，国家为弥补个人住房消费存在的不足，采用强制性措施，汇集每个就业人员平时的住房工资构成一个资金池，依据参与人员缴存时间的长短和对资金池的贡献程度，通过资金池分期分批以低成本资助的方式，帮助参与者实现住有所居。因此，住房公积金的互助机制是制度参与成员之间资金的横向互助模式。宏观层面上，城镇居民支持政府进行住房制度改革，政府帮助居民筹集住房资金，即将职工所缴纳的住房公积金汇聚成一个庞大的用于住房消费的专项资金池。微观层面上，职工可以利用住房公积金资金池的资金进行低息贷款，增强其住房支付能力，满足其住房需求。具体来看，对支付能力较弱的、暂时不需要使用公积金的参缴人群，其缴存公积金的流入首先帮助他人使用公积金贷款，随着时间的推移，该类人群支付能力逐渐增强，或在得到政府补助支持下，获得公积金贷款实现其住有所居的目的。对已获得住房公积金贷款的人群、不再需要住房公积金贷款的人群，其缴存的资金同样汇入资金池以帮助其他无房人群贷款购房，体现 “我为人人，人人为我”的互助精神。

二、住房公积金制度互助机制实现的前提条件

住房公积金制度的互助机制，是利用一部分缴存者暂时闲置的资金帮助另一部分无房者获得低息贷款。显然，这一过程中闲置资金持有者在资金收益方面是利益的受损者。在制度的运转过程中，这部分利益受损者可能会在后期从其他方面得到弥补，但这种可能性应得到充分保障，即从制度角度建立一种机制，保障利益受损者在后期得到利益补偿，其能随时获得公积金贷款，弥补其前期的利益损失。这种保障机制实质为住房公积金制度互助机制实现的基本条件，具体而言，包含如下两个方面：一是大数法则。所谓大数法则，是指缴纳住房公积金的参与者要尽可能地多。即对利益受损者而言，他们损失的是低息存款的利息损失，损失是有一定限度的。因此，在损失一定的情况下，承担损失的参缴者数量越多，分摊到每位参缴者身上的利益损失则越小；只要缴纳住房公积金的人数多到损失者可以忽略他们所作的利益贡献时，公积金的互助机制即能发挥更大的作用。二是长期法则。长期法则是指作出的利益贡献在时间分摊上要尽可能久，分布在一个连续的时间段内。利益牺牲额度固定或有限时，牺牲的时间维度越长，单位时间上的利益损失即越少，则利益贡献者对此的接受程度会相对越高，互助机制能比较顺利地运行。大数法则和长期法则合理有效结合后，能有效促进公积金缴存者利益损失的最小化，将会最大限度地解决住房公积金互助机制所产生的矛盾冲突，住房公积金制度才能充分发挥其互助优势。

三、住房公积金制度互助机制的制约因素

住房公积金制度互助机制的核心是住房的互助贷款。若一些缴存者因不同的原因，无法得到他人的同等帮助，则这种机制必然会损害这部分群体的利益，继而会产生一系列的冲突与矛盾，进而引发对住房公积金制度的质疑。这需要理顺影响住房公积金制度互助机制运行的主要因素。

（一）公积金使用政策

在理论上，缴交了住房公积金即已获得了公积金贷款的权利，参缴者名义上都拥有贷款权，权利上是公平的。然而，真正获得住房公积金贷款则需要满足一系列条件。最重要的条件是准入门槛对支付能力的要求，即贷款人群有支付首付与每月还贷的能力，市场化的准入标准使中低收入人群难以兼备首付与每月还贷两方面条件，公积金管理中心出于资金安全考虑也不愿借贷给这类人群，实际运行中也常常将其拒于贷款门外。在住房公积金贷款新政中，个人住房贷款的准入门槛要求里，连续缴纳公积金的时间仅为半年，而如福建、河南许昌等一些地区进一步放开缴存限制，对特殊人员取消缴交时间限制，实行即缴即贷政策。绝大部分地区的住房公积金贷款期限被放宽至30年。因此，对有能力的贷款人群而言，缴存1年即可获得公积金贷款。一些地区的即缴即贷政策以及30年的贷款期限严重违背了制度的互助精神。此外，公积金提取政策也过于宽松，许多人每年提取公积金用于租房，尤其是一些地区为提高使用率而规定所有参缴人都可提取用于缴纳物业费，完全不利于公积金资金池的积蓄，难以为居民购房提供充足的贷款支持。

如上所述，住房公积金制度的互助机制以大数法则和长期法则为基础，即缴即贷且获得30年公积金贷款期限的人群仅是制度的受惠者而未为资金池作出相应贡献，不符合制度设计中的互助理念。另一些中低收入人群只缴存而未贷款，这损害了他们的利益，进而会引发一系列问题，导致制度丧失群众基础，其存续的可持续性堪忧。

（二）覆盖面

在当前社会主义市场经济条件下，住房公积金主要是为了解决中低收入者的住房问题，互助机制主要是为解决中低收入家庭住房困难的问题。但目前我国公积金对缴纳人实质是有一定限制的，主要是在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位工作的职工，对于个体单位和规模较小的私营企业职工、城市外来务工人员这部分低收入群体，虽然规定其应被纳入缴交主体范围，但由于未强制执行，这部分职工基本处于体系之外。此外，一些没有正式编制的员工也没有被纳入公积金缴交体系内，这部分低收入群体最需要公积金的帮助，却因为种种条件的限制而没有被纳入住房公积金系统，住房公积金制度互助机制的作用大打折扣。更为重要的是，由于公积金制度覆盖面不足，大数法则这个前提条件难以达到，前期利益受损者在未来可能会面临公积金无款可贷的局面，或者无法享受前期公积金贷款的各方面优惠条件。“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”是对公积金互助机制的否定，民众会因此质疑公积金存在的意义。

（三）属地管理

住房公积金管理遵循属地化管理原则，各个地区收缴的公积金由该地公积金管理中心统一管理运营，地区间的住房公积金资金不能调配使用。由于地区经济发展水平不同，职工工资水平存在较大差异，导致公积金缴交水平差距显著，进而造成部分地区公积金累计资金富足，部分地区资金匮乏。对于发达地区效益良好的企业职工，缴纳的公积金可能达到数千数万，是低水平地区职工的数倍甚至数十倍。这种地域发展的差异，会导致贫富两极分化更加突出，违背了帮助中低收入群体的初衷。不同地区公积金的使用率同样存在很大差别，有的地区公积金使用率超过100%，存在资金不足的问题，如2017年公积金年报显示，天津、合肥等地公积金个人住房贷款率均超过100%；而有些地区公积金使用率却相当低，如2017年青海、西藏和黑龙江等省，即使国家采用行政方式要求各地加大公积金使用力度，其住房公积金个贷率依然维持在53%、60%和70%，新疆建设兵团仅34%。属地化管理使资金无法在地区间调配使用，导致部分地区存在资金紧张的情况，部分地区出现大量沉淀资金，公积金不能充分发挥其应有的作用。

因此，属地化管理体制极大地限制了住房公积金制度互助机制作用的发挥，将人数众多的中国划分为342个管理中心，限制了资金的融通，形成了资金沉淀与资金流动性风险并存的局面，为人所诟病，也使不同人群因管理体制的原因，享受不同的公积金政策，严重违背了互助的基本原理。

四、互助机制改善的若干建议

根据住房公积金制度互助机制的前提及制约因素分析，提出若干建议以期促进公积金互助机制发挥功用。

（一）建立住房公积金分账户管理模式

住房公积金贷款政策通过调整，降低了贷款准入门槛，提高了贷款期限，增加了贷款额度，尽管在一定程度上违背了公积金互助机制的基本原理，但有其政策的合理性。在当前新政的基础上，发挥公积金的互助功能，减少互助目标的偏离，是未来调整的方向。

具体而言，是将当前公积金账户的单账户模式改为分账户管理模式，即对单位缴存资金与个人缴存分别设立账户，实行双账户管理，但资金属性不变，仍为职工所有。这种资金管理方式可以消除公积金使用中的模糊性与不确定性，突出资金的互助性。将公积金账户分为单位账户与个人账户，可以便于制定统一的公积金使用规则，职工仅仅在符合一定规则要求的情况下，才能使用单位账户内的资金。如购买基本住房的人群，可以无障碍地使用单位账户资金，提高住房公积金的目标管理效率，从而更多地支持居民购买基本住房，实现制度目标——解决居民的住房问题；而对已有住房的人群，尤其是使用过住房公积金贷款的人群，应限制其单位公积金账户内资金的使用，突出其对他人的互助；如果出现违规使用公积金的情况，可以限制其单位账户资金的使用，甚至扣减其单位账户资金。同样，单位账户内的资金，除符合法定情形外，不得随意提取，这种方式可以避免单一账户模式下职工使用公积金住房贷款使账户资金清零，防止出现“寅吃卯粮”、个人账户“空转”、资金枯竭的情况。因此，分账户管理模式，能有效规范资金的使用，提高公积金的管理效率，体现互助性。

（二）扩大公积金覆盖面

一定量的公积金缴纳人数是互助机制起作用的重要前提，必须尽可能地扩大公积金覆盖面。尽管住房公积金是保障中低收入群体基本住房需求的制度，但当前我国缴纳公积金的人员主要是公有制企业职工，非公有制企业覆盖率不足20%，且缴纳人员多为中高收入者，真正需要帮助的中低收入人群覆盖率较低，因此亟待将覆盖面拓宽至所有就业者。无论企业效益、企业性质如何，都应该参与到住房公积金体制中。只有扩大覆盖面，使更多人参与其中，才能进一步扩大住房公积金资金池储存量，从而帮助更多需要帮助的人。因此，住房公积金管理机构应结合实际情况制定具体措施，实现公积金增量扩面。通过电视、网络、广播等媒体加大公积金宣传力度，引导群众树立公积金缴存意识和维权意识。对于符合缴纳要求的企业要加强监督，敦促其及时缴纳公积金。加快住房公积金网络服务平台的建立，方便群众及时办理公积金业务，提升公积金服务水平。尤其在法律层面，建议各地将住房公积金纳入《劳动合同法》，在管理层面剥离公积金管理中心的行政职能，成立专业性住房公积金管理局，负责公积金的缴交扩面，促进住房公积金的深度推进。

（三）促进属地管理向垂直管理转变

住房公积金的属地管理体制限制使公积金地区间流动不足，资金配置效率低下，各地公积金管理机构因地区经济发展的区别，其公积金使用情况存在很大差别，有些地区资金紧张，而有些地区公积金长期沉淀，严重制约了公积金金融互助功能的发挥。短期内，在公积金充足的地区，公积金管理中心可以将一部分公积金有偿拆借给公积金不足的地区，加强公积金的流动性，也可以获得一定收益，实现公积金的保值增值；同时又可以缓解发达地区资金紧张的压力，实现“双赢”。从长期角度而言，应改变当前属地管理模式，在全国层面，至少应在省级层面实现住房公积金的统筹管理，这样才能充分发挥住房公积金的互助功能，提高实现制度目标的效率。