“放管服”改革背景下的上海住宅配套政策优化研究

文/范冬梅

住宅配套是住宅产业的重要组成部分，上海自1987年征收和使用住宅建设配套费以来，形成了相应的住宅配套建设管理机制，对促进本市新建住宅市政、公建等配套设施的建设、完善作出了积极贡献，也逐步改变了住宅配套设施建设滞后的面貌，住宅配套条件的不断完善提升了市民的居住环境品质。

随着社会经济的快速发展、政府管理职能的不断转变、市民配套需求的提升，住宅配套建设管理的内涵和外延也在发生着变化。近年来，国务院提出以深化行政审批制度改革为重点推进简政放权、切实加强事中事后监管、优化政府服务的“放管服”改革要求。在工程建设领域，2018年，上海市出台了《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》（以下简称《改革试点方案》）。

为此，有必要结合新职能、新形势和新要求，对以往住宅配套建设管理情况进行总结、分析和评估，找到薄弱环节，提出改进和完善的措施及办法，从而实现健全住宅配套建设管理机制、落实事中事后监管措施、全面提升居住配套水平的目标。

一、现有政策梳理

住宅配套项目建设可分为项目前期、项目建设和移交接管三个阶段。主要聚焦《加强新建住宅市政配套项目建设管理工作的若干意见（试行）》（沪房管配〔2013〕31号）、《新建住宅市政配套项目前期搬迁技术经济管理导则（试行）》（沪房管配〔2015〕67号）、《关于加强新建住宅市政配套项目建设管理工作的若干意见》（沪房管配〔2015〕68号）等规范性文件。

（一）主体责任

根据《关于加强新建住宅市政配套项目建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），各区房管局负责本区域内市政配套项目的组织实施和建设管理。区房管局或其所属单位是项目的建设单位，实施项目负责制，不得擅自委托其他单位作为建设单位。各区市政配套项目建设应实施管办分离，实行项目代建制。因此，区房管局是本区域内市政配套项目的建设主体，承担相应的主体职责。

（二）配套费统筹使用

根据《关于调整本市城市基础设施配套费征收标准和使用范围的通知》（沪建交联〔2011〕405号），中心城区配套费由市统一征收、统筹使用，郊区经授权负责本辖区范围内征收使用。

近年来，随着中心城区住宅用地出让规模的减少，中心城区配套费作为蓄水池的作用有所下降，对市级层面统筹平衡的要求越来越高。

（三）项目前期

1．储备项目和储备项目库。根据《若干意见》，对新建项目，应先列入项目储备库后，方可办理前期手续（进入项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计阶段）。

《若干意见》明确在每年初，由区房管局提出区域内年度市政配套储备项目，经市局综合平衡发布全年储备项目目录。储备项目的申报条件为：

（1）符合地区相关规划要求；

（2）为与新建住宅相关的市政配套项目（即周边有相应的住宅开发地块）；

（3）已有住宅地块出让计划。

项目库实行滚动管理，每年进行更新发布，其中储备项目统一纳入市建管委城市维护项目储备库。

根据《关于建立新建住宅市政配套项目库及发布2010年度储备项目目录的通知》（沪房管配〔2010〕251号），对列入项目库的储备项目，在动迁等条件基本具备的前提下方可申报立项手续。

关注三点：一是储备项目的申报条件；二是市级层面对市统筹区域储备项目，根据客观条件进行综合平衡；三是进入储备项目库中的项目才能启动后续的立项手续。

2．立项。根据《若干意见》，立项分为项目建议书、工程可行性研究报告、初步设计三个阶段，总投资小于500万元的项目可简化为项目建议书、工程可行性研究报告（达到初步设计深度）两个阶段。

市政综合工程应在取得工程可行性报告批复，并初步具备建设条件后，方能列入计划；投资超过200万的单项工程，应组织方案评审，通过后方能列入计划。

区房管局应在工可阶段征询道路、排水、交通等行业管理部门对设计方案的意见。

此外，《关于做好新建住宅市政配套建设工程前期工作的若干意见》（沪房管配〔2011〕304号）中也提出，匹配用地手续征收补偿等条件具备后编制初设，以减少实施和投资控制的不确定性，在具备条件的前提下，项目勘测等工作可适当提前，在工可阶段由专业单位进行地质详勘、测量和物探。

3．投资金额的确定。采用工程量清单计价。由建委科技委确定工程单价，在项目建议书、工可、初设阶段由建委科技委组织专家讨论确定工程量，形成项目工程投资的匡算、估算和概算。

根据《新建住宅市政配套项目前期搬迁技术经济管理导则（试行）》，前期搬迁的类型包括电力、通讯、自来水、燃气等公用管线、特种管线（航油管等）及绿化的搬迁（不含绿化补偿）。城市基础设施配套费投资前期搬迁的费用一般不超过总投资的50%，并在工可阶段明确前期搬迁费的投资来源，即前期工程费在项目可行性研究的投资估算中予以明确。

（四）项目建设

1．招标。根据《若干意见》，市政配套项目建设招标应严格遵循相关规定，采用工程量清单计价，最高投标限价应低于批准概算的95%。最高投标限价高于95%的或超出批准概算的，区房管局应报市房管局批准，市房管局启动投资预警程序，组织专家及第三方单位进行会审。但《若干意见》并未明确招标启动的前提条件。

2．设计变更。根据《若干意见》，市政配套项目建设应严格按照批准的设计方案和概算进行。以下重要工程签证或设计变更，区房管局应向市房管局申报，经市房管局审核同意后，方能实施：

（1）建设内容、建设规模、设计标准、工艺技术等发生改变；

（2）因设计缺项或招投标缺项（工程量清单缺项）而新增的项目；

（3）土方、不良地质（明暗浜、建筑垃圾等）、前期搬迁等；

（4）预算大于10万元或超批准投资5%以上；

（5）区房管局认为需要申报的其它事项。

其余的工程签证和设计变更由区房管局按照相关规定和程序执行，并报市房管局备案。未经核准和备案的工程签证和设计变更，不予审价认定。特殊情况，经市房管局同意后，可经现场认定，形成纪要后先行实施，同步履行申报程序。预算超过200万元（含）的工程签证或设计变更需报市房管局，委托组织专家评审。

3．超概算。根据《若干意见》，严格控制市政配套项目超批准概算追加投资，超投资应分析原因，明确责任，并与相关单位考核和合同收入挂钩。超批准投资10%以内的项目（不涉及工程范围、标准、方案调整），根据审计报告以批准审计结果直接销项，但代建、设计、工程监理等管理费用不作调整。涉及工程范围、标准、方案调整或超批准投资10%（含）以上的项目，区房管局报市房管局同意后，需重新组织编制调整可行性研究报告或初步设计报批，其中：纯粹价格上涨因素调整或超批准投资小于50%的项目，应编制调整初步设计重新报批；工程范围、标准、方案调整或超批准投资大于50%（含）的项目,应编制调整可行性研究报告和初步设计重新报批。

4．资金拨付。根据《若干意见》，区房管局按月向市房管局申请建设资金，市房管局相关部门审核后报市财政局，并由市财政局直接拨付。

（五）竣工验收和移交接管

根据《若干意见》，市政配套项目建设竣工后，由区房管局组织竣工验收，工程竣工验收合格并完成工程竣工验收报告，出具规划验收报告后，区房管局报市房管局备案。区房管局负责组织市政配套项目的移交接管，区相关归口管理部门应无偿接管。但并未明确竣工验收和移交接管的时间限制。

（六）小结

住宅配套项目的建设和移交接管有较强的时效性要求。特别是道路等项目，应当在住宅竣工交付、业主入住前完成竣工验收和移交接管，否则就会影响业主的正常生活。从现有政策来看，配套项目储备的前置条件是住宅地块列入年度出让计划，表面上来看两者的启动是接近同步的，但影响配套项目推进的最大“变数”在征收。

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）第十条，住宅配套项目房屋征收范围的确定，需要建设用地规划许可证。而申领用地规划许可的前提是取得项目建议书批复、用地预审和环评。因此，配套项目征收工作的启动一般都滞后于住宅地块的出让。如果涉及居住房屋征收，普通周期在1年左右，若在签约期限内不能达成补偿协议，需要作补偿决定，被征收人申请行政复议甚至提起行政诉讼的，整个周期将达到3年以上；对涉及非居住房屋征收的，其征收的时间周期也存在较大的不确定性。配套项目从列入储备计划到竣工验收，时间跨度将达到4-5年，甚至更久，结合目前住宅项目一般的推进速度来看，配套项目用地的征收工作推进是否顺利,似乎是决定其能否与住宅项目同步交付的关键。

二、流程及案例分析

（一）流程梳理

配套项目建设的前期手续见下图。

图1 配套项目建设前期流程

（二）案例分析

1．案例一。该项目于2011年启动前期工作，2014年开工建设。由于受到动迁及土地手续影响，整个项目的

建设周期较长，目前尚未竣工。前期手续进展见表1。

表1 案例一项目前期手续进展

2．案例二。该项目于2015年启动前期工作，2018年7月开工建设。由于受到土地手续、绿化搬迁土地补偿等因素影响,整个项目推进较慢。目前主要完成施工便道及场地平整工作。前期手续进展见表2。

表2 案例二项目前期手续进展

（三）存在的问题

1．动迁及土地手续明显滞后。从两个案例的情况来看，动迁及土地相关手续都存在明显的滞后，从而导致如下问题：

（1）整个项目周期过长，人工、材料价格发生较大变化，增加项目投资；

（2）部分区在取得项目初步设计批复后就启动招标工作，但征收工作遇阻导致迟迟无法开工，人工、材料价格上升后建设单位面临成本压力，项目的施工质量无法得到保证；部分项目为配合周边住宅项目交房要求，在未获得施工许可证的情况下先行开工，后续证照的办理存在一定的困难，影响后续的审计销项工作；

（3）动迁和土地相关手续的滞后使得整个项目的建设周期存在较大的不确定性，由于配套费投资执行财政预算制度，预算执行率低使得配套费蓄水池的作用无法得到充分发挥。

2．取费标准较低，可能导致超概算。从调研的情况来看，代建、施工等单位普遍反映目前专家给出的取费标准较低，项目实际使用资金超出概算的可能性较大。一方面，从目前的实际情况来看，在上水、燃气排管、路灯信号灯以及勘察等方面的取费标准调整确实存在滞后于市场价格变动的情况。如上水、燃气的排管费综合单价，专家给出的标准是750万-800万元/公里，实际费用在900万元/公里以上。对诸如SCATS系统等较为专业的附属工程项目，专家很难给出较为准确的取费标准。另一方面，目前的设计过程深度不够，在路灯、标志标线、控制系统等方面经常发现缺项，或是出现地下障碍物、土方暗浜未被勘察发现，导致工程签证以及相应的投资额增加的情况。

3．竣工验收和移交接管进度较慢。现有政策中没有明确的时限来约束所在区对配套项目进行竣工验收备案和移交接管。一些区存在重建设、轻前期、轻移交的思想，导致竣工验收备案的周期较长。

三、基于“放管服”改革的优化对策建议

（一）“放管服”改革要点

根据《改革试点方案》，对照住宅配套项目，要关注方案中提出的以下几点：

1．项目前期储备。

（1）建立并管理项目储备库，针对政府投资项目，会同相关管理部门制定项目入库、出库条件，加强统筹协调，落实政府投资项目的前期研究经费。

（2）各行业管理部门协调推进项建书编制，明确建设边界和建设规模，提前开展规划、土地等手续办理的准备工作。

2．项目审批。

（1）对政府投资项目，整合工程可行性研究和初步设计文件，按照初步设计深度编制工程可行性研究报告。

（2）对划拨土地项目，属于同一审批主体的，选址意见书和用地预审合并为一个事项（规划土地意见书）办理。建设用地批准书核发时合并办理建设工程规划许可证。

（3）建设单位可在项目正式立项前，自行决定开展勘察、设计、招标活动。

（4）市政类、交通类线性项目取得用地规划许可后，可采用告知承诺的方式，承诺先期施工不影响被征地权益人和利害关系人的权益、明确完成征地手续和办理建设用地批准书的约定期限等事项，核发建设工程规划许可证。

（5）环境影响评价、节能审查、地震安全性评价等评价事项不作为项目策划生成的依据条件，地震安全性评价在工程设计前完成，环境影响评价在开工前完成，其他评价事项在施工许可前完成。

3．监督管理。

（1）建立完善审核、记录、抽查和事中、事后监管制度，强化企业和个人诚信档案的运用。

（2）完善建设市场诚信平台，汇集各审批监管部门记录的信用信息，建立健全覆盖建设单位、工程勘察、设计、施工、建立、检测等各类企业和从业人员的信用档案，完善信用信息的记录、公开、评价和应用制度。

（3）强化质量安全风险管理。

（二）完善配套建设管理的主要思路

一是进一步强化项目建设单位的主体责任，加快前期进度，加快移交接管，缩短整个项目的建设周期，从而增加预算执行的精准度，提高配套费的使用效率。

二是调查工作尽可能前置，设计方案做细、做深，从而提高投资概算的准确性，减少后期因工程签证、设计变更引发的超概算。

三是尽管《改革试点方案》中提出了对市政类、交通类线性项目可以采用告知承诺的方式，在征收未完成前取得建设工程规划许可证并启动后续建设工作，但从此类项目最终要实现竣工交付使用的角度出发，缩短项目实施周期的落脚点并不是先期启动建设，而是加快完成征收工作。因此，除了通过各种措施落实建设主体责任外，在项目储备库的制定中要对征收的前期摸底情况进行筛选，倒逼建设主体将前期工作做深、做透。同时，需要对施工招标增加一些与征收进度相关的前置条件，提高时间上的匹配度，尽可能避免因为征收周期长、造价变化影响投资额。

四是强化事中事后监管，确保建设过程中工程签订、设计变更的合法合规性，提高补充材料、证明文件的完整度，项目验收后及时开展后评估，强化对参与主体的信用管理。

（三）对策建议

1．加强储备项目筛选，提高配套费投资精准度。根据《改革试点方案》要求，进一步完善项目前期储备。建议区房管局在每年初上报区域内年度市政配套储备项目时，就项目建设的必要性（如周边住宅项目开发进度）、住宅项目配套费收缴情况、拟建市政配套项目用地的摸底情况、开展征收的难度等进行补充说明，市房管部门综合上述条件进行筛选后，发布全市年度市政配套储备项目目录。

2．前期工作前置，项目建议书参照工可深度编制，工可、初设二合一。建议前期工作前置，区房管局在立项阶段要求设计、勘察单位提前介入，在项目建议书阶段参照工可深度，明确项目所在区域现状、项目建设条件、方案和规模等要素。

在工可、初步设计阶段，参照《改革试点方案》的相关要求，整合工程可行性研究和初步设计文件，按照初步设计深度编制工程可行性研究报告，建议将两项工作合而为一，工程可行性研究报告审批和初步设计审批合并。工程可行性研究报告中的道路、排水、交通（轨交）、绿化、路灯等内容，还应满足行业管理在实施和接管阶段的深度要求，确保前期方案实施的可行性和全面性。

3．明确招标前置条件。目前对市政配套项目招标没有设置前置手续要求，部分区在取得初步设计批复后即进行招标，而动迁及土地相关手续耗时较长，导致后续出现一系列的问题。建议对市政配套项目招标设置相应的手续要求，如动迁完成90%以上、相关规证齐全，使得土地和设计施工两大流程相对保持同步。

4．强化建设主体责任。明确区房管局的建设主体责任、经济责任，强化在成本控制、建设周期控制方面的要求，在项目工程可行性报告批复后，尽快组织实施和移交接管。

（1）加强招标备案；

（2）原则上批复后6个月内应正式开工（以施工许可证为准）；

（3）实物量建成3个月内应完成竣工验收备案；

（4）项目完成竣工验收后6个月内应完成移交接管；

（5）因为进度滞后等区属原因而产生的行业新要求、新增设施量等，由建设单位自行承担相关费用。

建议市房管局对区房管局作为项目建设单位在项目管理、进度管理、资金管理方面的成效开展年度绩效评价，并作为下一年度储备项目库综合平衡的依据之一。

5．完善重大工程签证、设计变更管理。对将发生的工程签证、设计变更，建议明确建设单位（区房管局）、市局建设监管处、代建单位、设计单位、勘察单位、监理单位、施工单位召开现场会的相关要求，通过会议纪要落实工程签证、设计变更的必要性和后续操作路径。同时，施工单位、代建单位应进一步梳理材料，按照相关规范要求报批，作为后续审价的依据。

6．开展市政配套项目建设后评估。重新启动对市政配套项目建设的后评估工作，聚焦以下几点：

（1）项目概况：项目目标、建设内容及规模、投资估算、批准概算及执行情况、前期审批情况、资金来源及到位情况、实施进度等；

（2）项目实施过程评价：前期准备、建设实施、项目运行等；

（3）项目效果评价：技术水平、财务及经济效益、社会效益、资源利用效率、环境影响、可持续能力等；

（4）项目目标评价：目标实现程度、差距及原因等，项目后评价总结；

（5）后评价结论、项目取得的成效、主要经验教训和相关建议。

通过后评价，及时发现市政配套储备项目筛选、项目审批、标准制定、投资决策、项目管理及现有政策体系中存在的问题，并提出修改完善的对策建议，使得市政配套项目建设管理体系不断完善和适应新时代、新要求。建议将后评估费用纳入配套费投资范围。

四、结论

通过多年的政策实践，本市住宅配套建设管理已形成了较为系统、规范的政策和监管体系。应根据“放管服”改革的相关要求，通过年度考核、后评估等手段进一步强化建设主体责任，利用筛选机制深化项目前期工作，简化项目实施前期的各项审批程序，加强建设过程中的重大工程签证、设计变更管理，并建立事后的后评估机制，从而在住宅配套建设管理领域形成一个良性的闭环。

参考政策文件

1.《建设工程监理与相关服务收费管理规定》（发改价格〔2007〕670号）；

2.《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）；

3.《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）

4.《关于建立新建住宅市政配套项目库及发布2010年度储备项目目录的通知》（沪房管配〔2010〕251号）；

5.《关于做好新建住宅市政配套建设工程前期工作的若干意见》（沪房管配〔2011〕304号）

6.《关于调整本市城市基础设施配套费征收标准和使用范围的通知》（沪建交联〔2011〕405号）

7.《加强新建住宅市政配套项目建设管理工作的若干意见（试行）》（沪房管配〔2013〕31号）；

8.《新建住宅市政配套项目前期搬迁技术经济管理导则（试行）》（沪房管配〔2015〕67号）；

9.《关于加强新建住宅市政配套项目建设管理工作的若干意见》（沪房管配〔2015〕68号）；

10.《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》（2018年）。