上海保障房社区管理发展研究

文/静嘉

一、引言

自2003年以来，上海不断加快推进保障性住房建设，逐步形成了“四位一体”的保障性住房发展格局。“十二五”期间，上海有计划、分步骤、分阶段地推进新一轮大型保障房社区的建设工作，在9个市郊区域建设形成了47个大型保障房居住社区，总规划用地面积达16288公顷，居住用地面积达6886公顷，可建设住宅面积约11079万平方米，预计可满足400万人口的住房需要。然而，随着保障房的落成交付和大量居民的入住，社区的各项配套问题也开始不断涌现。通过对嘉定江桥、青浦新城等多个已经落成的大型保障性住房社区进行调研发现，目前大型保障性住房社区大多存在社区配套薄弱、社区生活向心力差、人员管理难度大、居住人群异质性强、房屋空置、管理体制不健全不适应、财政保障薄弱等问题。这些社区管理方面的问题已经影响了所在街镇的社会管理，从而引起了各级党委、政府和居民的广泛关注。习近平总书记在上海调研时强调：“城市治理的‘最后一公里’就在社区。社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。老百姓心里有杆秤。我们把老百姓放在心中，老百姓才会把我们放在心中。”因此，如何有效加强保障房社区管理已经成为上海城市精细化管理中的一个重要问题。

二、当前上海保障房社区管理的问题现状

（一）建设规划存在缺陷

随着城市更新与城乡一体化进程的不断加快，越来越多的大型保障房社区出现在嘉定、宝山等区。然而，不同的区域，其功能定位有着明显的区别，大型保障房社区的进驻，无疑会影响所在区的区域发展。就目前而言，主要出现了两个方面的问题。其一，缺乏总体全盘规划，在一、二、三产业布局和保障居民生活方面缺少协调性。随着产业结构调整的不断深入，如嘉定等市郊区域都负有特色产业的发展使命。而当前的保障房建设则过度考虑了市中心中低收入群体住房保障任务的疏解，而对本区域产业人才的住房问题有所忽视。不仅如此，大型保障房社区的建设与产业配套的结合程度也十分有限，没有最大限度地发挥区域产业特色，从而形成各具特色的保障房社区。其二，规划缺乏科学性与舒适性。由于上海土地资源较为稀缺，因此，在全市统筹规划时，往往偏向市郊区域，尤其是大型保障房社区的选址更是如此。尽管目前全市轨道交通运营里程已达673公里，但是区域与站点之间，区域与市中心之间的联系仍不够密切，“最后一公里”的问题仍十分明显。例如松江泗泾，其作为一个大型保障房居住社区，预计容纳30万人口，而其周边配套交通设施较为简单，离轨道交通九号线佘山站以及其他站点距离都较远，无法满足居民的出行需要。不仅如此，其周边的医疗、教育、卫生、商业、市政等配套公共资源也尚无法满足如此庞大人口的需要。又如浦东曹路大型居住社区，其周围已有的垃圾焚烧场、天然气基地、航空油料库等，对社区居民的身心健康造成了一定的影响。

（二）政府与社区管理关系不协调

尽管近年来政府职能在不断优化调整，但受到长期“政府统管”因素的影响，在目前大型保障房社区管理中，仍存在着大量政府过度参与管理和管理缺失的情况，给社区的精细化管理带来了困难。首先是政府对社区的定向规划缺乏科学性。社区的规划与城市的规划有所不同。在社区规划中，不能过分考量经济发展因素而忽视居民生活中娱乐、文化、生活等需要。例如，在垃圾房的设置上，不能仅仅考虑到设置垃圾房，而要从居民数量出发，设置相应规模的垃圾房，设置分类垃圾房，从而提升垃圾回收效率，实现资源循环使用。其次是政府与社区的关系定位不准确。政府作为一级行政机构，代表国家意志，履行公共职能。而社区则不然，居民委员会是居民自治组织，应由居民自主管理，而不能由政府代为主持管理。当然，作为保障房社区，其人员组成较为复杂，盲目任由居民自主管理可能存在风险，而政府盲目插手社区管理也存在着巨大的问题，会导致管理脱离实际。

（三）管理街镇经费不足

街镇政府是大型居住社区的上级主管单位。一般情况下，保障房的开发建设由市、区政府及主管部门负责，提供财政保障，而现有配套设施的扩建等则需要街镇自行负责，财政矛盾较为突出，难度较大。以浦东新区周浦镇为例，其2017年公共财政支出为86567.17万元，而城乡社区仅为33372.06万元，仅占公共财政预算支出的38.6%。按周浦2018年土地出让情况看，其每平方米商业设施单价近3万元，其2017年城乡社区预算全部用于购买商业配套设施，也仅能购买10000余平方米的商业用地，这无异于杯水车薪。

（四）社区管理不科学

1.管理队伍力量有待加强。管理队伍力量不足主要分为三个方面。其一，社区基层管理力量不足。随着城市精细化管理进程的不断推进，社区面临越来越多的公共事务。尤其是这些大型保障房社区，其公共管理事务更是十分繁重，不仅要做好大量外来导入人口的户籍、居住、管理工作，还要及时解决衍生出的教育、卫生、养老等社区服务工作，其管理压力可想而知。其二，社区治安力量不足。大量外来人口入住保障房社区直接带来的便是治安问题。大型保障房社区面临入住人员来源复杂、层次多样、流动性大的情况，而其警力配置则明显不足。以嘉定江桥为例，其镇域面积为42.47平方公里，常住人口约25.62万人，而警力仅100余人，完全无法满足社区安全管理的需要。其三，管理水平有待提升。目前的大型保障房社区管理者除党支部书记由街镇统一任命外，其余两委人员大多为退休人员和再就业人员，这固然可以缓解社会就业压力，但却无法实现社区的精细化管理，其管理者管理水平提高问题迫在眉睫。

2.物业管理水平有待提升。物业服务是每个社区主要的生活服务，它的服务质量直接关系到社区居民的生活品质。与商品房社区相比，保障房社区的物业服务水平较差，其主要原因在于保障房社区居民收入水平参差不齐，使物业费的收缴不甚顺利，这直接影响了物业服务的水平，使保障房社区的居住满意度远远低于商品房。长此以往，不仅物业服务水平降低，而且会导致物业服务企业不愿意承接社区物业服务工作。

（五）社区公共服务矛盾突出

1.社区公共服务设施缺乏。如上文所述，就目前大型保障房社区的公共配套而言，主要缺少三类公共服务设施。其一为公共交通设施。尽管当前轨道交通已遍及全市，但“最后一公里”的公交配套却没有得到圆满解决。不仅如此，区域内公交线路也较为匮乏，无法满足区域交通出行的需要，尤其是对夜间工作的居民而言，常常面临无车可坐的局面。其二是医疗设施。尽管近年来市卫计委联合市内多家三甲医院在市郊区域开设分部或与市郊医院进行共建，但这些新设医院和卫生机构远远无法满足区域居民的医疗需要。其三为商业配套资源。目前，多数保障房社区周边的小型商业设施与便民设施较为缺乏，无法满足居民的日常生活需要，提高了居民的日常生活成本。

2.社区公共服务机制缺失。社区公共服务是社区居民理应享受的服务内容，尤其是作为保障房社区，其居民大多为中低收入群体或来沪工作人员，因此更需要政府与社区的关心和帮助。而各项公共服务产品资源的稀缺使街镇政府和社区无法向居民提供相应的公共服务，从而使居民无法享受各项生活福利，给社区的安定团结平添了几分隐患。

（六）社区和谐存在隐患

社区是城市组成的基本单位，是城市与居民的联系和纽带。大型保障房社区的管理缺位也将影响到社会的和谐发展。

1.中低收入群体聚居形成阶层之间的居住隔层。住房具有长久的使用寿命，尤其是中低收入群体，他们因缺乏迁居能力，其居住条件很难改善。大型保障房社区在客观上将原来分散居住的、有相同境遇的人集中起来，容易形成特殊的“地缘文化”，偏离主流社会轨道。以浦东浦江镇为例，由于公共设施和公共服务的缺位，迁入居民享受的公共服务少于其他阶层市民群众，加剧了阶层的分化和固化，甚至可能阻碍中低收入群体今后向上流动的渠道，形成贫困的代际传递。

2.人口频繁流动影响社会稳定发展。常住人口的回流市区和流动人口的不断导入，影响到稳定房地产价格和改善中低收入群体居住条件的政策初衷。一方面，居民因生活成本高、生活不便而将房屋转租给流动人口，大型居住社区成为新的流动人口集聚地；另一方面，实际居住的留守老人和流动人口消费水平低，一些通过市场化调节的配套项目（如商业配套设施、物业管理）受经济利益影响发展缓慢，又进一步影响了中青年群体入住的意愿，形成恶性循环。

3.现实问题难以解决诱发不稳定因素。在大量弱势群体入住后，无法完全满足需要的公共配套设施和公共服务产品使入住居民的期望无法满足。而历史遗留问题和一些民生问题多年来虽然被居民屡次反映，但始终得不到解决或正面回应，也使居民产生了较为强烈的失望和愤怒情绪，影响社会稳定。

三、国外保障房社区管理的经验

（一）美国保障房社区管理经验

美国与我国的国情和文化有所不同，其对保障房的管理理念自然也有所不同。在美国，其倡导社区由居民自主管理，政府仅在财政上予以支持。如此，便大大减少了政策错配等现象的发生。不仅如此，在社区需要制定制度或措施时，还会举行听证会，广泛听取社区居民的意见与建议。

（二）新加坡保障房社区管理经验

当今世界，新加坡的住房保障问题是全球解决得最圆满的。在新加坡，政府专门培养社区管理者以提升其对组屋的管理水平。新加坡大型保障房社区主要由三个组织，其一为居民顾问委员会，其二为社区中心管理委员会，其三为居民委员会。居民顾问委员会类似于街镇政府，主要是居民和区域政府的桥梁，协调处理相关问题。社区中心管理委员会主要负责组织各类社区活动，满足居民的日常需要。居民委员会则负责社区的治安和人员安排等问题。三者相辅相成，有效提升了社区的管理水平，使居民能够安居乐业。

四、上海大型保障房社区管理优化策略

（一）健全保障房社区建设与管理制度

1.完善保障房社区管理法律制度。正如上文所述，上海的保障房社区人口来源广泛，文化层次和收入层次都各有不同。因此，盲目使政府加入到保障房社区的管理中容易产生管理错配的情况。所以，首先要借鉴美国与新加坡的社区管理经验，充分发挥居民自治组织的力量，立法明确居委会和居民党支部的作用，完善相应法规制度，使社区问题在社区即可以圆满解决。其次要积极健全纠纷调解机制，社区是居民的居住地，会产生各类形形色色的问题，要积极健全居民调解机制，从社区中选拔培养一批负责任的、具有较高威望的居民调解员，使社区问题在这些“老娘舅”手中顺利圆满解决，避免产生更加严重的冲突。同时，社区还要加强弱势群体保护制度建设。保障房社区中有大量中低收入者和来沪工作人员。他们是社会的弱势群体，应得到格外的关心与帮助。要加强对社区弱势群体的保护，健全相关帮扶制度，从源头上关心他们的生活与工作，帮助他们提升生活品质。

2.优化保障房社区管理模式。大型保障房社区的管理有其复杂性与特殊性，需要对其高度重视，建立一套全面、有效、科学的管理体系，从而使社区能够平稳安全运行。首先，要建立大型保障房社区的风险评估和预警机制，合理评估数万居民的日常利益，降低管理风险。其次，要健全相应的管理机制，要因地制宜地设置管理层级，在人员成分较为复杂的大型社区设置联合居委和居委，分片区、分条块进行精细化管理，从而最大限度地掌握辖区内居民的实际情况，避免各类不稳定情况的发生。同时，要建立社区服务购买机制，按照“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的原则，由居民自主选择，居委统筹协调，政府出资购买，机构专门承担，从而满足社区居民的公共服务需要。此外，街镇工会、共青团、妇联等组织要积极发挥群团组织的作用，深入社区基层，建立稳定的帮扶岗位，引导帮助居民解决实际生活中遇到的问题，并及时向政府有关部门反映居民所思所想所需。物业管理作为现代社区管理的重要组成部分，其重要性不言而喻。鉴于保障房社区具有特殊性，要结合社区实际与物业服务企业签订定制合同。在充分了解居民需求和居民收入实际的情况下，设置分层分级服务菜单，合理平衡居民与物业企业之间的利益。街镇和居委也可联系相关公益企业进行友情赞助支持，缓解社区物业经费紧张的情况。同时，要积极发挥社区宣传等经营性产业的作用，最大限度地集合社会资金加入社区物业服务中，提升社区物业服务水平，满足居民物业服务需要。

3.强化社区配置资源主导权。当前，保障性住房社区社会资源主要包括两类，其一为硬件资源，如教育、医疗、商业等配套设施，其二为软件资源，如文化、服务等。而掌握资源配置主导权的街镇政府对于社区居民的实际需求并不了解，时常出现资源错配等情况。因此要强化社区的资源配置主导权，从社区居民的实际出发，配置相关公共资源和公共产品，满足社区居民的实际需求。当然，强化社区的资源配置主导权并非授予社区全权，而是在街镇的统筹协调下，由社区申领和联系资源，使公共资源得以最大化地发挥作用。

4．加大面向社区投入力度。城市的精细化管理重点在基层，在街镇。上海由若干个街镇所组成，街镇由若干个社区所组成，要做好城市的精细化管理，必然要加强街镇的管理，要提升社区的精细化管理程度。因此，要加大对社区管理的投入力度，尤其是大型保障房居住社区，要对社区的公共设施、配套设施等进行进一步完善，以满足居民的日常生活需要。在社区规划之初，应充分考虑市郊区域对于居民的承载程度，提前预置相关配套设施，坚持服务资源配置适当超前人口导入原则，由市、区两级政府牵头，规划部门专项调研、提前规划，建设部门及时跟进建设，财政部门专项保障，区域政府、街镇统筹协调、及时反馈，使居民入住即可享受相关配套带来的便利，避免产生各种不稳定因素，使社区的管理有序、稳定。

5．加强科学规划。在建设大型保障房社区前，政府主管部门要积极做好前期规划工作。首先，要对社区建设的可行性进行评估，对未来社区建设的经济、社会、环境等方面进行全面科学的评估，对各种建设方案进行经济、技术分析，反复论证其可行性，并及时听取未来社区可能入住居民的意见与建议。在选址方面，要广泛调研，对多个合适区域进行评估，比较各自利弊，从而优选出最合适的建设地址。其次，要及时进行社区建设过程中的调研评价，及时开展包括社会评价、经济评价、环境评价在内的各种评价，针对未来计划入住群体的情况、工程建设过程中的环境变化情况等进行过程评价，及时调整完善相应规划方案，提升工程建设力度和未来社区居住满意度，从而使未来潜在居民的期望在建设中逐步得到满足。其三，要加强政府在建设过程中的决策力度，避免出现“泛民主”的情况，以免影响社区的开发力度。政府要充分考虑工程的建设成本，充分权衡财政力量与社区居民需要的平衡，及时妥善地对规划中、建设过程中出现的问题进行快速、合理的决策，避免可能存在的风险隐患。其四，在大型保障房社区建成后，要积极对前期规划、落成情况、未来入住情况进行评估，及时进行总结，尤其是对规划落实情况、公共设施配套情况等进行评估，针对可能存在的问题及时向有关部门进行反馈，及时跟进相关问题的处置，避免居民入住后引发矛盾。

（二）加快完善现有保障房供应体系

1．优化现有保障房结构。从当前上海保障性住房的结构体系看，动迁安置房与共有产权住房占比过大，而廉租房和公租房则相对偏少。两者的性质不同，保障对象也迥然不同，后者更多是为满足中低收入群体和初来沪工作人员的住房需要。因此，要优化保障房结构，加大对租赁住房的开发力度，满足不同层次居民的居住需要。

2．拓宽保障房供给模式。上海的土地资源较为紧缺，不能大规模进行大型保障房社区的建设，因此，首先要根据市场情况，按照“集中建设，分散收集，统筹管理”的原则，多路径扩大房源收集渠道，缓解中低收入群体住房压力。其次，要充分发挥浦房集团、虹房集团等大型国有区属房地集团的区域房屋管理资源，集中区域公房资源，增加租赁住房数量。同时，要积极落实新建商品房配建保障房制度，鼓励开发商增建、扩建保障房，并给予一定的奖励与补贴。如此，通过多渠道保障、多途径调整，不断优化保障房结构，使中低收入群体能够居者有其屋。

3.合理规划住房保障区域。通过对新加坡组屋的分析不难发现，新加坡政府对于组屋的户型等都有明确的要求，对于不同户型组屋的比例也有明确的规定，这种规划方式值得上海学习借鉴。根据不同群体的需要，合理规划保障房户型，满足不同层次居民的居住需要，从而使社区布局趋于合理，社区资源配置趋于合理，进而形成良好的居住氛围与居住环境，提升居民的居住满意度。

（三）发展社会组织参与社区管理与服务

当前，上海拥有庞大的民非组织和群众团体。在街镇财政紧张，公共资源存在缺口的情况下，可以引入民非组织和群众团体，用有限的财政资金购买民非组织的服务，以公益形式吸引包括共青团在内的群众组织参与社区服务，从而解决行政上无法解决的问题，满足社区居民的公共需要。因此，政府主管部门要解决三个方面的问题。首先，要完善相应法规制度，明确民非组织和群众团体参与社区服务与管理的合法性，充分保障二者的合法权益。其次，要约束政府职能，打造“有限政府”，避免政府使用行政权力强制二者提供额外的服务，增加后者的运营成本。其三，建立项目或模式的评估机制，通过评估二者在社区服务与管理中的效果进行优胜劣汰，引进社区最为紧缺的服务资源。同时，街镇要加强统筹协调，在保障二者权益的情况下，实现可持续发展。

（四）建立社会资源共享和谐管理体制

就上海而言，社会资本较为雄厚，各种资源较为丰富。因此，政府应加大社会资本的使用效率，充分发挥社会资本的作用，使社会资本充分进入社区的服务中。众所周知，资本是趋利的，对于利益的存亡最为敏感。因此，要积极鼓励社会资本机构走入街镇，走入社区，了解社区情况，挖掘社区资源，与之进行充分结合，将碎片化的资本、资源集中使用，使其发挥功效。同时，要积极联系第三方机构对社区与社会资本运营机构进行评估，对合作项目进行评估，避免出现各种损害利益、影响稳定、产生矛盾的情况发生，从而实现双方共赢。

（五）提升社区信息化管理水平

网格化管理是城市精细化管理的必然方向。社区作为城市组成的基本单元，自然应纳入网格化管理的范围之内。在大型保障房社区的规划与建设之初，即应充分考量网格化管理的需要，将社区的各个单元，如社区大门、楼宇大门、分类垃圾回收箱、停车场、地下管道等加入网格化管理监控范围，设置独一无二的标签，从而为社区的网格化管理奠定基础。在居民入住后，应根据居民情况，及时更新楼宇住户标签，掌握居民实际情况，便于社区管理者和街镇进行精细化管理。同时，社区还可以建立居民信息数据库，根据居民的能力、工作情况，在居民自愿的情况下，发挥居民的才干，使居民为社区建设贡献智慧与力量，从而增强社区的向心力，提升社区的生活品质。

五、结语

大型保障房社区在上海市郊区域已十分常见。然而，多数大型保障房社区的管理却基本相同，没有根据各自的实际情况形成符合自身实际的管理体系，房屋空置、治安管理困难等问题比比皆是。这些问题已经对保障房社区的日常管理形成了阻碍。本文在研究全市多个大型保障房社区的实际情况后，总结了国外先进的社区管理经验，通过对目前影响大型保障房社区发展问题的分析，提出一些相关的发展对策，在强调居民需要和居民作用的情况下，结合保障房社区实际情况进行社区自治、共治，同时积极发挥街镇政府的指导帮助作用，以期实现“条块结合、资源共享、优势互补、共助共建”的社区建设目标，为大型保障房社区自治、共治提供建议，为社区管理模式的创新作出有益探索。