论公共租赁住房的法律定位

文/王宇翔

一、问题的提出

党的十九大报告指出：坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这一提法基本吻合最近几年住房制度改革和实践的要求。回顾过去六十多年的住房制度沿革，我们不难发现，从最初计划经济体制下住房福利分配制度，到上世纪90年代末推行至今的住房分配货币化改革，造就了红火楼市的同时，也让房地产业一飞冲天，然而房价的居高不下也让百姓苦不堪言，让政府愁眉不展。如今，中央决策层果断提出“租购并举”的发展战略，将租放在购的前面，着重强调住房的居住属性，这无疑是为深化住房制度改革指明了方向。

在我国的住房制度和老百姓的居住理念中，其实一直是既有购也有租，但问题在于长期的“重售轻租”、“购在租前”，主要表现在：一方面，房屋租赁市场乱象丛生，绝大部分的房屋租赁都是私房出租，出租人主要是有富余房屋的小业主或者二房东，而规模化的经营性住房租赁企业的份额只占到2%。另一方面，在制度建设上也似乎出现了厚此薄彼的情况。关于房屋租赁法律制度，自21世纪以来，主要的法律规范就两个：《合同法》的第十三章和最高院的一个司法解释。在行政管理的层面，租赁登记备案制度因为没有强制性，所以也成为了摆设。但房屋买卖法律制度就不同了，尽管《合同法》并没有将房屋买卖合同专门列为一章，但因为涉及物权登记，房屋买卖（包括一手房销售和二手房买卖）的交易流程一直受到行政法的规制，合同网签和备案登记也一直是法定的交易环节之一，再加上《合同法》的总则和最高院的专项司法解释，可以说，房屋买卖法律制度是比较健全的，而且还处于政府部门的严格监管之中。

基于上述原因，加上“有恒产者有恒心”这样根深蒂固的置业观念，再加上民间私房出租中的种种弊端，老百姓对“租售同权”有疑问，国家要实施“租购并举”也一定是举步维艰的。那么，为何老百姓租房居住的信心不足呢？笔者认为，关键还在于国家对房屋租赁权的定位。

二、房屋租赁权的定位与困境

既然房屋租赁权是基于租赁合同而产生的，那么这个权利只能是债权，而不是物权，要得到物权只有买房一条路。根据法理，物权优先于债权，比如说在一房二卖的情况下，各个买受人的债权是平等的，但如果谁能率先完成过户登记，则将优先于其他买受人取得房屋产权。那么问题来了，在一房一租一卖的情况下，承租人的租赁权是否仍受制于出租人的物权（处分权），即当房屋产权人打算出售已被出租的房屋时，在同等条件下承租人有无买断房屋的优先选择权？当房屋产权人已经出售已被出租的房屋时，在剩余的租赁期限内承租人有无和新的产权人延续租约的法律保障？如果机械地照搬传统法理，上述问题的答案是否定的。

但是近代为了给租购并举铺平道路，改善承租人的弱势地位，在各国的立法上，租赁权开始有了与物权平起平坐、分庭抗礼的态势，即债权物权化趋势。自《法国民法典》开始，世界大多数国家的立法都确认了这样一个规则——买卖不破租赁，即在租赁期间，即使出租人将租赁房屋转卖他人，对租赁关系也不产生任何影响，买受人不能以其已成为房屋的产权人为由，否认原租赁关系的存在并要求承租人返还房屋。我国的《合同法》第229条也规定了买卖不破租赁规则，而且并不以承租人对房屋的实际占有作为其主张该项规则的前提。换言之，在我国，承租人只要拿到了租赁合同，不论是否入住，其租赁权在租赁期内就能对抗新的买受人。

另外，出租人在租赁期内处分房屋产权时，承租人基于租赁权也会延伸出一项优先权，即《合同法》第230条的规定：出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。根据最高院的司法解释，出租人出卖租赁房屋未在合理期限内通知承租人或者存在其他侵害承租人优先购买权情形，出租人应当承担赔偿责任。

此外，我国的一些地方性法规还赋予了承租人在租赁期限届满后的优先续租权，《上海市房屋租赁条例》第44条就规定：房屋在租赁期满后继续出租的，承租人在同等条件下享有优先承租权。

遗憾的是，法律条文在现实中往往难以运用。首先，中国的租房市场主要是民间私房的出租，私房小业主或者二房东的个体素质、道德修养、契约意识是参差不齐的，而承租人一般情况下只能选择租什么样的房子，而无法决定遇到什么样的房东。遇到一个素质堪忧的房东，一份租赁合同根本不能起到保护房客的作用。即便遇到一个素质尚可的房东，但在缔约地位上，房东是要明显压过房客的，因此房东通过一份强势的租赁合同完全可以绕开买卖不破租赁的规则，或者排除房客的优先购买权和优先续租权。而且在发生纠纷时，房客很难援引格式条款的无效规则，因此即使客观上私房出租市场是“要么接受，要么走开”的缔约环境，房客也只能委曲求全。

其次，我国法律对承租人的保护措施并非强制性法律规范，不论是《合同法》上的优先购买权、优先续租权，还是最高院司法解释里的装饰装修物补偿规则，都是遵循“约定优先”的原则，说白了就是出租人完全可以利用其强势的谈判地位，通过合同条款的设计来排除有利于承租人的法律规定，而且事后还很难适用格式条款的无效规则。为了方便房屋的转卖，出租人会要求将房屋出售作为租赁合同的解除条件，承租人只要接受了，就不会再有买卖不破租赁的规则。即使是承租人争取到了优先购买权，在本质上也只是获得了一项经济补偿请求权，而无法主张出租人和房屋买受人的买卖合同无效。即使是承租人有权行使优先购买权、优先续租权，也是以同等条件为前提的。如果出租人将整栋大楼打包出售，则承租人无权要求优先购买单套房屋。如果出租人在租赁期限届满后一段时间故意不挂牌出租房屋，承租人也无可奈何。

总之，单纯要依靠零散的私房出租市场来实现“租购并举”的战略目标，显然既缺乏“诚实守信”的人文环境，也缺乏强有力的制度保障体系。这也不能怪法律，因为在私法的领域里，不管债权怎么物权化，债权始终是债权，法律不可能为了保护一种债权而牺牲“意思自治”的民法基本原则。怎样才能切实保障租赁权，营造和谐稳定的租房环境呢？如果说租赁权的物权化倾向尚不足以让承租人的腰杆直起来，恐怕就只能让租赁关系从私法领域转入公法领域，用政策导向型的规模化公共租赁住房取代市场导向型的零散性私房出租，这样才能从根本上强化租赁关系的稳定性，赋予租赁权更多的物权内涵，这也是公共租赁住房产生的法律逻辑。

三、公租房法律制度应运而生

以上海“四位一体”的住房保障体系为例，公共租赁住房制度是指为了解决个人阶段性的购房困难，由公租房运营机构筹措房源，在法定的最长租赁期限内，将房屋出租给通过资格审查的承租人。

公共租赁住房的目标租户群体是在本市没有产权住房或者人均居住面积低于一定水平，有固定职业并与用人单位签订正式劳动合同的个人。设立公共租赁住房的初衷是解决个人在购房前的过渡性居住困难，因而存在最长租赁期限的规定。

根据上海市政府相关职能部门发布的有关公租房的规范性文件精神，公共租赁住房与民间出租的私房相比，更加强调租赁关系的稳定性。

首先，公租房具有不可售性。不论是新建公租房项目的土地使用权出让文件，还是普通产权住房转化为公租房源后的房地产权证，都注明了公租房只能长期持有而不得拆零销售。实践中，公租房项目的产权变动仅限于两种情形：一是在“四位一体”的住房保障体系框架内，公租房转化为其他保障性住房；二是持有公租房的项目公司股权发生转让。即便是上述两种产权变动的特例，公租房运营机构也有义务在最长租赁期限内为承租人调换同等条件的房屋。综上所述，正是基于公租房的不可售性，承租人在最长租赁期限内拥有了牢不可破的租赁权。

其次，租金调整需遵循法定流程。公租房租赁合同一般是两年一签，签满六年为止，也就是最多签三次合同。每次租赁合同的租期内租金标准应维持不变。公租房运营机构每年可调整租金，并适用于调整后签订的租赁合同。但是公租房运营机构调整租金需遵循法定流程，即首先要委托有资质的第三方机构对公租房价格按照略低于周边同等档次商品房的租金标准进行评估，然后要将评估报告报送政府主管部门进行备案审查，通过备案后方能实施。这与一般私房出租时房东随意上调租金的情况有本质区别，从一定程度上讲，公租房的承租人对运营机构上调租金是有监督权的，这在私房出租中是难以想象的。

再次，承租人获得准入资格后拥有绝对续租权。承租人只要满足在本市没有产权住房或者人均居住面积低于一定水平，有固定职业并与用人单位签订正式劳动合同等条件，就可以向区保障机构申请准入资格证，并持证向公租房运营机构申请轮候公租房源。轮候成功后，签订第一个两年期的租赁合同，两年租期届满时再向区保障机构申请准入资格证，累计可租住六年。在续租时，公租房运营机构只能以未结清租金为由拒绝协助承租人获取准入资格，但不得以承租人在上一份合同期内有过长期欠租、擅自转租等违约情形为由拒绝将房屋续租给承租人。

最后，合同对象选择主体与履约主体相分离。公租房运营机构作为履约主体并无合同对象的选择权。承租人持有各区县住房保障机构签发的准入资格确认书，经过轮候程序方与公租房运营机构订立租赁合同。换言之，出租人对于承租人的履约能力、诚信情况等并无知情权，更无否决权。在这张用政府信用做背书的准入资格确认书面前，在公租房保障民生的法律定位面前，租赁权第一次完全遏制了出租人的物权。

四、公租房法律制度的矫枉过正以及随之而来的困局

不论是学界的主流观点，还是各国通行的立法例，房屋租赁关系始终都属于私法范畴，租赁权始终属于债权。为了调节出租人与承租人在缔约地位上的不平等性，法律一般通过赋予承租人一定的优先权来达到优化资源配置和保障民生的目的。不论如何，即便是公租房，法律也不会通过否定出租人的物权来达到保障承租人的目的，更不会认为公租房法律关系不应属于私法范畴。但问题在于，当前上海市的公租房政策，已经让很多承租人仿佛见到了计划经济时代的公有住房租赁模式，这样的错觉是很致命的，这会从根本上影响单套房屋最长租赁期限结束后的退出机制。因为在公有住房租赁模式之下，法律对于承租人及其同住人的保护基本是等同于产权人的。但考虑到公有住房的租赁权本质上就是住房公积金制度实施前的补偿机制，而公租房本质上是特种用途的营运性产品并且仍需遵循市场法则，两者绝不可同日而语，更不能混为一谈。只能说，公租房在法律定位上的偏颇和在制度设计上的缺漏，在营造“以人为本”的租赁关系的同时，也扭曲了承租人的心理预期。

首先，公租房法律定位的偏颇助长了承租人恶意违约的气焰，也影响到稀缺资源的有效利用和流动性。公租房的法律定位到底是什么？是有原则地遵循市场机制、市场法则，还是无原则地打着“保障性、福利性、公益性”的旗号在“反市场、反诚信、反契约”的行为面前妥协？正是因为在国家大法层面并无公租房的概念，而与公租房相关的规范性文件又主要是政府红头文件，所以公租房法律定位似乎逐渐偏离了原本的市场机制，许多承租人和部分审判者都会认为公租房的法律定位就是福利性用房，承租人拿到了政府签发的准入资格确认书就等于拿到了房产证，就能以产权人自居。不论是通过转租赚取差价，还是以失业下岗、投资失败、因病致穷等为由拒绝支付租金，承租人都显得比出租人更加理直气壮，动辄拿出红头文件的保障精神说事，根本不把基本的契约精神和市场法则放在眼里。有这样的老赖租户常年盘踞在公租房小区里，外面排队轮候的租户进不来，最终受害的还是公租房制度本身。

本来，在向承租人让渡了房屋占有和使用权能之后，运营机构唯一能制约承租人的正是收益权（包括租金定价权）和处分权（包括决定续租权），但目前的政策性文件明显抑制了运营机构的收益权和处分权。一方面，调整租金要经过第三方评估和政府备案，如果众多承租人对评估价格不满意，则有可能通过信访等手段向政府施压，如果备案因此受到影响，则运营机构就只能按照原有的租金标准与承租人签订租赁合同。同时，政策又规定租赁合同的期限一般不低于两年，合同期内又无法调整租金，这势必会诱发越来越多的承租人以较低的成本长期霸占公租房源。

另一方面，承租人拿着准入资格确认书要求和运营机构签订第一份租赁合同时，运营机构没有选择权尚可理解，这是合同对象选择主体与履约主体相分离的必然结果。但当这份租赁合同履行完毕之际，运营机构对于承租人的守约表现应该有考评资格。当承租人要求续租，如果运营机构认为承租人在之前的合同期内有过欠租、转租等严重违约情形，当然有权拒绝续租。但根据目前的政策，只要承租人拿得出准入资格确认书，运营机构就无法以其他理由拒绝续租。

其次，制度设计上的缺漏使得运营机构作为承租人无法担负起管理上的职责，也无法制约恶意违约的承租人。第一，目前的政策缺乏退出机制的设计。公租房解决“夹心层”阶段性住房困难的本质决定了租赁期限必须控制在一定时间内，目前政策规定是六年，而六年届满以后仍未购买产权住房的租户应该搬到哪里去？目前的房价涨幅要远远超过工资的增幅，六年后即便筹足了首付款，恐怕意向中的楼盘价格早已飞上了天，那对很多租户就会延缓甚至放弃购房计划。更有甚者，很多申请公租房的租户也许一开始就没有购房打算，而是把公租房当成是国家恢复公房制度的一种尝试，是一种宝贵的资源。因此，在六年租期届满后，要指望这些租户主动搬走，乖乖让出这个宝贵资源，显然是不切实际的。怎么把这些租户迁走？这些租户赖在里面不走，外面轮候排队的申请人就进不来，久而久之，公共资源被个别人侵占，公租房制度也将偏离原定轨道。

但是，迁离到期租户永远是一个大难题。如果政府把锅甩给运营机构，那么只有走司法途径一条路，拿到生效判决不算困难，但要花上个把月。真正困难的是执行阶段，遇到名下无房的租户，执行法官一般都是两手一摊，一方面是维稳的考虑，另一方面民诉法也要求保留被执行人的生活必需品，更何况公租房的保障性质也使相关纠纷很难完全通过司法部门来解决。

因此，真正的退出机制应当是政府设置一个过渡期，通过价格杠杆提高居住成本，并将无房租户疏导到廉租房、租赁住房等非阶段性的保障性住房中去。

五、公租房法律制度的出路与完善

首先，公租房法律制度应定位为民事特别法。司法机关在审理公租房租赁合同纠纷案件时，应首先适用《民法总则》《合同法》的相关规定，只有在涉及公租房准入资格、租金制订和备案流程、租期、退出机制等特殊事项时，方可适用政策性文件。切不可因为公租房的保障性特点，而抛弃民法的基本理念和规则。

其次，公租房法律制度应以“总对总”作为主要缔约模式。应当鼓励由一定规模的大企业、大单位与运营机构签订一揽子租赁框架协议，由企业法人指派高科技引进人才入住具体房源，并由企业法人做出履约担保。这样既保证了入住对象的履约能力和诚信水平，也使得公租房成为服务本市打造科创中心的重要配套措施。

再次，公租房法律制度应赋予出租人自力救济的权利。考虑到租户的流动性，如果在租期内发现租户下落不明且欠缴数月租金，或者在租期结束后发现租户未办退房手续而不辞而别的，法律应允许运营机构按照合同约定的程序自行收回房屋。

最后，公租房法律制度应加大对承租人违约行为的惩戒力度。对于未满六年租期的租户，如果发现其存在转租、破坏房屋结构、欠缴数月租金等严重违约行为的，应允许运营机构单方面解除合同，剥夺其继续享受公租房福利待遇的资格。对于拒绝履行生效判决的租户，应将其纳入失信被执行人名单。