论差价换房对培育和发展上海房地产市场的历史功绩——纪念改革开放40周年

文/牧子犁

上世纪九十年代后期，上海房地产业以探索“房地产二三级市场联动”的理论与实践为引领，掀起一股“差价换房”的热潮，差价换房是上海房地产市场交易形式的创举，打通了房地产市场流通环节，促进了房地产二三级市场协调发展，引发了市场交易秩序的调整，从而有力推进了上海房地产市场的培育与发展。本文围绕现代市场经济的基本要素，从市场主体、市场体系、市场规则几个方面，解析差价换房对于培育和发展上海房地产市场的历史功绩。

一、差价换房打通流通环节，加快房地产市场主体培育

市场主体是指在市场上交易活动的组织和个人，在通常情况下，市场主体包括企业、居民、政府和其他非营利性机构。市场主体是随着市场的产生而形成的，并随着市场的发展而增长。市场主体的逐渐成熟和数量迅速增长，对于促进上海房地产市场快速发展意义重大。在上海房地产市场发展初期，差价换房的兴起催生了市场主体（本文由于篇幅所限，仅涉及居民主体）迅速增长的第一个高潮。

上世纪九十年代中期，为抵御亚洲金融风暴，国务院决定将住宅建设作为新的经济增长点，但当时的情况是：一方面大量居住困难户亟待改善住房条件，但他们购房能力有限；另一方面房地产市场存在大量空置商品房。此刻，与其他城市不同的情况是，上海在住房制度改革初期已出售大批公有住房，截至1997年为67.9万套，3540万平方米，占全市住房总量的25%，踞全国各城市之冠。针对“高房价”与“低收入”这对制约住房商品化进程的主要矛盾，上海提出“盘活存量，消化增量”思路，即将已售公房产权利益的实现与空置房消化集合起来，让房地产二三级市场联动，以拓宽市场来促进房地产市场发展。从1996年8月起，上海在长宁、浦东、青浦三个区县开展搞活二三级市场的试点工作。三个区县积极开展调查，提出了以差价购房为突破口推动房地产二三级市场联动的方案，即鼓励居民利用已购公房上市出售变现一块，取出银行存款支付一块，向银行或公积金管理中心贷款一块，购买商品住房，由此探索出一条居民依托现有住房，通过差价购房，改善居住条件的有效途径（被称为“1+1+1”经验）。

随着已购公房差价换房交易的实施，市场上出现了不可售公房自发差价换房的行为。自发形成的房产市场自有其存在的理由，即公房使用权的福利性分配，已经让被分配者的经济利益固定化，由于现实的公房动迁已出现货币化补偿的事实，所以公房使用权体现的经济利益通过市场实现其货币价值，是既合情理又有事实依据的。针对这一市场行为导致的不规范运作，上海从1998年5月开始，在长宁、静安、徐汇三个区开展公房使用权差价换房工作试点，探索规范运作的途径。

已购公房差价换房的试点经验向全市推广后，上海很快出现住房换购的热潮，公房使用权差价换房在全市放开后，更加提升了二级市场销售量，促进整个市场的活跃。原上海市房产经济学会会长、东方房地产学院院长桑荣林在1999年度中国住房发展论坛上的演讲中说：上海1996年存量房产成交面积达82万平方米，1997年存量房产成交面积达162万平方米，比1996年增长97%。1998年存量房产成交面积达315.23万平方米，比1997年增长94%，存量房产成交金额63.32亿元，比1997年增长115%。已购公房上市后，有90%的住户重新购房，加上公房使用权差价换购商品房，约带动商品房销售111万平方米，占当年商品房销售面积的10%以上。实践证明，差价换房政策的实施，较好地实现了“盘活存量，消化增量”的初衷。

差价换房对房地产市场的推动作用，客观上表现为住房的供应体制由单位自建自分向进入市场交易转变，房地产市场从以增量流动为主逐步向存量流动与增量流动并重转变。而其关键是，差价换房打通了房地产市场流通的壁垒：市场活跃的前提是一二三级市场之间流通畅达，各类房产可以互换互购自由选择，特别是三级市场的存量房屋所有权之间、使用权之间、所有权与使用权之间的换、购，二级市场的增量房屋与三级市场的存量房屋的换购，都需构筑起联系紧密、彼此互通的坦途，即从房地产市场的一点到任何一点都能“条条道路通罗马”，这是房地产市场繁荣的外部条件。只有把三级市场真正搞活，一级市场、二级市场的培育发展才有坚实的基础，这是房地产市场繁荣的内部条件。差价换房打通了房地产市场交易环节，鼓励居民依托现有住房，以小换大，以旧换新，扩大居住面积，改善居住条件，把住房市场的巨大潜力释放出来，唤醒了居民成为市场主体的意识，增强了他们用市场改善住房的意愿，大大激发了换房、卖房、买房的积极性。

二、差价换房蓬勃发展，推进房地产市场体系建设

所谓市场体系，是指商品市场和要素市场在相互联系和相互作用过程中形成的市场有机整体，市场体系不是由单一的市场组成的，而是由各类市场共同组成的有机统一体。从房地产市场发展状况看，随着房地产市场化进程的推进，市场机制的作用不断增强，从而对社会中介机构的服务产生了需求，而市场主体之间的内在联系更多地通过市场化的形式表现出来，在这样的背景下，逐步形成房地产市场体系的雏形，即出现了一系列为房地产市场运行服务的配套机构。

在上海房地产市场发展初期，最早出现的配套机构是房地产中介咨询公司，至1994年，已批准成立这类企业近400家。它们沟通了房地产市场与消费之间的渠道，活跃了市场。随着房地产市场的发展，代理、咨询、评估、仲裁、物业服务等配套服务机构纷纷面市。1996年8月，在进行差价换房改革试点的同时，市政府批转《关于搞活本市房地产二、三级市场若干规定》，要求建立市和区县房地产交易中心——集信息、交易、服务、管理于一体的交易场所。与房地产交易有关的房地产登记、中介、公证、税收、金融等机构均进驻中心，实行“一门式”服务。为配合差价换房改革试点，试点区域设立了房屋收购公司，建立了置业服务公司（为购房者提供购房贷款抵押担保）。强劲的住房需求使律师事务所、会计师事务所、审计师事务所和其他中介服务企业如雨后春笋般生长。1996年12月，上海市房地产经纪人协会成立。1997年1月，上海市房地产评估师协会成立。

在上述房地产市场体系中，房地产市场是房地产交易和资源配置的基本场所和主要形式，其他市场则是为房地产市场服务的，其目的是为了促进房地产交易规模的扩大、交易范围的拓展和交易活动的顺利进行。所以如果没有房地产市场，其他市场的发展就失去了基础和依据，而其他市场的发育程度和水平反过来又制约着房地产市场的发展。当然，初期形成的房地产市场体系还是很不完善的，市场体系发育程度并不高，特别是在市场体系秩序方面存在诸多问题，突出表现为：自产自销的小生产经营方式，销售成本高，信息传递慢，与消费者沟通少；直接为销售服务的中介机构少，服务质量差，不能适应大规模销售的需要；销售方式单一，偏重出售，忽视租赁市场；市场营销方式陈旧，缺乏全方位营销理念和创新思维；信息不灵敏，缺乏网络化经营，销售手续繁琐，交易效率低下等。这些都需要在房地产市场发展中逐步纠正。

但不管怎么说，差价换房蓬勃发展推进房地产市场体系建设的意义是重大的，即引导发挥市场体系的功能，促进房地产市场健康持续发展：一是市场体系的健全和完善，直接关系到资源的配置效率，可更好地发挥市场配置房地产资源的功能。二是房地产市场体系为房地产市场和其他市场提供了产生经济联系的场所和载体，市场主体可以按照市场运行规律从事经济活动，并通过市场实现各自的经济利益。三是房地产市场体系通过房价和服务价格的波动，调节着市场主体的经济利益，其利益调整功能引导和调整市场主体的经济行为，使市场主体的行为趋向合理。四是房地产市场和其他市场产生的价格信息、供求信息、产品及库存变动信息、营销方式创新信息等，直接影响着市场主体的决策行为，国家也能通过市场体系的这一功能，通过正常的市场信息发布渠道提供相应的信息和相关政策，引导市场主体按照市场需要进行经营和消费活动。

三，差价换房形成市场机制，促进房地产市场规则完善

随着房地产二三级市场联动机制的形成，上海针对存量住房中的已售公房、可售公房和不可售公房三大块，分别出台了相应的市场政策：一是市房管局印发《上海市职工所购公有住房提前上市出售的试行办法》，加快已售公房的市场流通。二是明确可售公房上市可以将“先购买再上市”的两步并一步操作，减少交易环节。三是市政府颁布《上海市公有住房差价换房试行办法》，明确差价换房的三种形式：公有住房承租权换公有住房承租权；以公有住房承租权交换商品住房或者其他住房所有权；有偿转让公有住房承租权后，购买商品住房或者其他住房。自此，除了少量公有住房（例如花园住宅等）被限制交易外，房地产二三级市场的商品住房和公有住房所有权、使用权的流通环节均被打通。

1994年7月，《城市房地产管理法》颁布，这是我国涉及房地产管理的第一部法律，奠定了房地产市场规则的法律基础。由于差价换房的带动，商品住房市场活跃起来，上海根据《城市房地产管理法》进一步规范房地产交易市场：加强商品房预售管理，建立商品房预售审批制度；加强房地产抵押管理，保护抵押当事人的合法权益；加强商品房广告管理，保护消费者权益；加强房地产固定市场交易市场管理，建立固定市场的年度检查考核制度；加强房地产经纪活动管理，发布《上海市房地产经纪人管理暂行规定》、《关于房地产评估机构备案和管理的通知》等文件，规范各种市场行为。1997年4月，上海市人民政府以第42号令发布《上海市房地产转让办法》，这是上海依据《城市房地产管理法》全面规范房地产转让行为的地方性法规。自此，上海的房地产法制建设进入了一个新的阶段。

四、几点小结

一是差价换房是一次思想解放的实践，既是上海依据邓小平同志提出的“三个有利于”评判标准，探索突破房地产市场发展瓶颈的举措，也是顺应居民改善住房要求的实践创新，让居民拥有了改革的获得感。

二是差价换房是一次打破交易桎梏的契机。流通是市场存在的前提，也是市场存在的目的。房地产市场是建立在两大支柱之上的，即土地有偿使用制度和房屋可作为商品进入流通领域的观念。公有住房一直被视作国有资产，虽然这些资产数额惊人，但是不能通过流通交换去实现本身的价值，使这笔巨大的财富成为“死钱”。而房地产二三级市场联动起来，打破了交易流通桎梏，让“死钱”变为“现钱”，实现了盘活存量、消化增量的目的，差价换房也成为上海房地产市场蓬勃发展的新起点。

三是差价换房的实践促进人们对市场作用和功能的深入辩识。习近平同志曾经指出：“我们要坚持社会主义市场经济改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。”将此精神与差价换房的实践相对照，今后深化住房制度改革可以从中汲取不少经验和教训。