公有住房纠纷案件的化解路径

文/张英周

公有住房纠纷案件的化解路径

文/张英周

随着城镇住房制度改革逐步深入，作为计划经济体制下福利性质公有住房的价值和使用价值不断提高，实践中围绕公有住房租赁、使用、流转以及权益保护等问题引发的纠纷频发。笔者通过对300余件涉公有住房案件调研分析发现，公有住房纠纷案件主要集中在公房租赁合同及效力认定、公房承租权、公房使用权、居住权补偿等领域，该类纠纷案件存在如下显著特点：

一是具有较强的历史性和政策性。公有住宅具有计划经济体制下福利分房性质，公有住房租赁、使用、流转过程中引发的纠纷处理带有很强政策性。一些公房涉及企业改制、破产重组、人员安置等特定阶段历史遗留问题。就不同区域、不同性质公房租赁关系而言，不同地区政策规定不相同，承租人资格、租赁期限、权利义务等内容均由政府相关部门统一制定，行政管理色彩浓厚。

二是案件类型主要集中在租赁合同领域。该类型案件占75%以上，主要是公房租赁合同双方就租赁合同约定权利义务履行如房屋保护、维修、租金交纳、承租人变更等问题。公房管理单位多以承租人拖欠租金、私自改建、拆改房屋结构或租赁期满为由诉至法院，要求解除合同、腾退房屋、给付租金。其中，对涉及公房租赁合同解除、公房腾退等问题引发的争议较大。原公房承租人死亡或承租人变更后，利害关系人以民事案由起诉到法院要求强制缔结或续签租赁合同现象值得关注。

三是公房承租人与共同使用人内部成员之间纠纷案件凸显。由于法律、法规对共同居住人、居住使用权等未有明确规定。近年来，家庭成员或共同居住人员与承租人就公房承租权变更、承租权确认、使用权益损害补偿等新类型案件明显增多。如公房承租人擅自转让公房或公房因被征收补偿，共同居住的人员起诉承租要求赔偿或补偿；公房原承租人死亡后，共同居住的人员均以享有公房使用权为由争夺公房的承租权。

四是该类纠纷矛盾积怨深，化解难度大。受巨额经济利益驱使，利害关系人就公房利益争夺亦日趋激烈。尤其家庭成员之间就公房腾退、承租权变更、使用权补偿等矛盾纠纷积怨较深，对抗情绪强烈，难以有效化解；公房管理单位或产权单位因不愿卷入当事人之间的纷争不愿表态、不愿配合，造成无法调解；当事人将积怨情绪往往转化为对裁判不满，进而涉诉信访或缠诉闹访。

通过对涉公房纠纷案件审理发现，公有住房在经营管理和使用中存在如下突出问题：

一是公房产权、经营单位管理的疏忽和漏洞，致使违章建设、私搭乱建现象较为普遍。由于历史遗留等问题，个别公房管理单位或产权单位管理职责界限划分不清，致使公房管理处于“失控”状态。受客观条件和技术水平限制，部分公房年代久远，房屋和配套设施、设备老化，可能存在居住安全隐患，需要较高维护维修成本，管理单位由于资金匮乏，无力或疏于维护或修缮。承租人为提高公房使用收益效率，多将公房改造出租经营使用。一些公房管理单位缺乏对公房使用状况跟踪，对自建、扩建行为管理疏忽，造成承租人擅自拆改公房结构、改变用途，私搭乱建现象较为普遍。

二是公房管理、流转制度失范，致使承租人和所有人及共同居住人员之间权利冲突纠纷频发。公房产权单位多委托授权物业公司或房屋经营管理单位集中管理经营。但一些公房产权、管理单位对出租的公房不掌握情况，不了解历史政策，对公房承租人变更程序缺乏严谨性和规范性；有的原公房承租人死亡后，单位对承租人变更不表态，致使纠纷不能及时妥善解决；甚至个别管理单位利用优势地位签订短期租赁合同等方式变相侵害承租人权益。

三是法律、法规不完善，公房使用权案件纠纷裁判面临法律适用难题。公房使用权作为计划经济体制产物，无立法先例可循，现实中公房使用权和居住权纠纷常见。由于物权法等法律、法规对公房居住权、使用权性质以及补偿标准问题等未有明确规定，加之公房纠纷案件历史政策性强，实践中如何选择适用法律存在较大争议。法律规则缺位，法院、法官如何选择法律和裁判纠纷，成为困扰公房案件纠纷解决的难点问题。

四是对公有住房类型及承租权性质不同认定，易导致同案不同判问题。公有住房主要包括直管公房和自管公房。公房性质不同，实践中针对不同性质和类型公房所引发诉讼纠纷，作为民事案件还是行政案件受理备受争议。实践中，当事人往往将公房承租权确认、承租人变更等作为民事案诉至法院处理，有的判决认为不属于民事案件受案范围进而裁定驳回起诉；有的作为行政诉讼案件处理；还有的认为属于企业内部分调房纠纷，裁定不予受理。对公房租赁合同是民事合同抑或行政合同争议以及对公房承租权利性质不同认定，导致审判实践中依照民事诉讼程序还是依照行政诉讼程序处理和解决的争议。

针对公房纠纷案件特点及存在的突出问题，笔者经调研分析认为，公房租赁合同实际上是具有强烈行政管理性质的权利凭证。公有住房使用权是具有财产价值和用益物权性质的财产权。公房承租人依法对分配的公房享有占有、使用、收益和有限的处分权。判断纠纷是否属于民事案件受案范围：一是看当事人法律主体地位是否平等；二是看争议实质内容是否是基于人身和财产关系产生的民事权益纠纷。当事人基于平等地位履行租赁合同权利义务及其他平等主体之间就公房租赁、借用、相邻关系等纠纷，属民事案件受理范围。凡具有行政管理性质或双方法律地位不平等，不属于履行公房租赁合同权利义务过程中发生的争议，不属民事案件受案范围。

第一，利害关系人起诉要求确认或变更直管公房承租权的，人民法院不予受理。因公房承租权资格由政府公房管理部门或公房经营管理单位依据其管理职权审查决定，对承租人资格审查行为具有行政管理性质，双方法律地位不平等，此类纠纷不属于民事诉讼案件受理范围。

第二，直管公房原承租人死亡后，共同居住家庭成员或继承人请求确认承租权或变更承租人，不属民事诉讼受案范围。公房原承租人死亡后，家庭成员或继承人就公房承租权变更争议，亦涉及承租人主体资格审查认定，法院不能代行公房管理单位职权而强制缔约。故利害关系人对公房产权人或管理人变更承租人或拒绝变更行为不服的，可通过行政诉讼途径解决。

第三，直管公房管理单位新签订租赁合同，利害关系人要求确认合同无效，不属民事案件诉讼受案范围。公房原承租人死亡后，近亲属或利害关系人对公房管理机构新确定承租人资格提出异议，要求确认新签订的租赁合同无效、变更自己或其他亲属为新承租人，其争议实质仍是对公房管理机构依职权确认新承租人具体行政行为效力确认，此类案件不宜作为民事案件处理。

第四，公房原承租人死亡后，继承人要求确认居住权的处理。公房原承租人死亡后，公房管理部门尚未确定新承租人，原承租人子女就使用权发生争议诉至法院。原承租人子女是否能具备公房承租资格应由公房管理部门依据相关行政规定进行审查并予以确认。故在公房管理部门未做出确认之前，法院不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉，告知向公房管理部门申请解决。

第五，单位内部建房、分调房等引起的纠纷，不属于人民法院主管范围。自管公房作为单位分配给内部职工福利，单位根据制定的内部政策和规章制度调整、分配自有产权的公房，司法对此不宜介入和干预。对单位员工不服自管公房管理单位变更承租人或收回公房承租权的争议，人民法院不予受理。

责任编辑/郑洁