电视传媒广告内容监管的实践与思考——以南京广播电视集团电视广告监管为例

路慷

我国广告管理的主要特征是政府主导，“广告监督主要针对在大众传媒上刊播的商品或服务信息，是对广告内容的监督”。[1]也就是说，事后监管是目前广告行政监管的主要方式。而对广告传播行为和广告宣传内容的监督管理是大众传媒广告管理的核心工作，大众传媒具体的广告监管手段在微观层面的探索将有助于广告行业整体监管水平上升，从而推动广告管理体制不断适应广告行业整体、全域和长远的发展。南京广电集团正是基于以上的广告监管认识以及大众传媒广告监管职责来构建集团广告监管体制的。本文重点探讨的是电视传媒广告内容监管实践以及对广告行业内容监管方式的新思考。

一、集团电视广告制度法制化是电视广告监管依据

2015年新修订的《中华人民共和国广告法》（以下称《广告法》）是广告管理制度体系的根本大法。《广告法》与2010年1月1日起施行的《广播电视广告播出管理办法》（国家广播电影电视总局令第61号）（以下简称《广告管理办法》）共同构成南京广电集团广告管理体制的法规制度核心。围绕这一制度核心，集团经营管理部门将自2002年集团成立以来制定的《广告播出管理规定》《广告内容审查管理规定》《发布违规电视广告处罚规定》等十余项广告管理制度重新归类梳理，以南京广播电视集团文件的形式颁布了《南京广电集团关于电视广告经营的管理规定》（以下简称《管理规定》）。《管理规定》涵盖集团电视广告发布形式、合同、审查、播出、财务等六个方面十三项制度。“广告监管方面的制度性规范很多是对广告法律规定的具体执行，很多法律规定本身是由广告监管活动中形成的制度规范上升而来。”[2]8-9从2010年1月21日《江苏省广告条例》的颁布，到2015年4月24日新《广告法》的通过，在两项法规制定和修订的过程中南京广电集团多次参与意见征询，部分制度实践作为意见被采纳就是对集团电视广告监管制度法制化成绩的最大肯定。

二、电视广告监管的核心是内容审查

《广告法》第三十四条：广告经营者、广告发布者应当按照国家有关规定，建立、健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度。

广告经营者、广告发布者依据法律、行政法规查验有关证明文件，核对广告内容。对内容不符或者证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。

《广告管理办法》第三十四条：播出机构应当建立广告经营，审查、播出管理制度，负责对所播出的广告进行审查。

以上《广告法》和《广告管理办法》都从法律法规角度明确了电视传媒广告发布前的内容审查责任和义务。因此，广告内容审查是南京广电集团广告管理中最重要的核心环节，其内容审查的原则是“不碰制度红线，不越法规底线，监管不设终点线”。

（一）内容审查原则的标准化

作为大众传媒的南京广电集团无疑具有鲜明的政治属性和产业属性。作为党的宣传阵地，就必须当好党、政府和人民的喉舌；作为大众传媒，也必须为大众提供优质的精神文化产品。把始终坚持党性原则、党和政府喉舌性质不变，坚持正确舆论导向不变，坚持政治家办台原则不变的“三不变原则”作为广告内容审查的第一原则，“不碰制度红线”就是对违背上述原则内容广告审查的“一票否决”。同时，《广告法》第三条：广告应当真实、合法，以健康的表现形式表达广告内容，符合社会主义精神文明建设和弘扬中华民族优秀传统文化的要求。《广告管理办法》第七条：广播电视广告是广播电视节目的重要组成部分，应当坚持正确导向，树立良好文化品位，与广播电视节目相和谐。两部法规都以法条的形式对这一审查原则制定了标准。

就电视传媒而言《广告法》和《广告管理办法》是广告内容审查的主要依据标准。在具体实践中，严格执行区分类别：第1类需提供行政许可审批的广告；第2类需提供行业资质的广告；第3类一般为商品（服务）类的广告。其中，第1类广告涉及药品、保健食品、医疗器械等六大行业，需在审核广告主提供的相关行政主管部门的“广告审查”证明文件与广告内容一致时，广告方可播出。第2类是需提供行业资质证明的广告，如教育、房地产、金融投资等，这类广告在提供相关证明的同时，还需遵守法规对广告内容限制性表述的规定。上述这两类广告既是违法违规广告的多发类别，也是《广告法》和《广告管理办法》对虚假违规广告重点规范和调节的类别。因此，“不越法规底线”是集团对所有类别广告（包括第3类一般商品广告）内容审查“令行禁止”的重要原则标准。此外，“监管不设终点线”的原则是南京广电集团对广告内容监管社会责任的郑重承诺。

（二）内容审查流程的程序化

广告内容审查是集团广告监管的常态管理之一。控制与协调是广告内容审查（监管）过程中最为重要的任务，它不仅要求内容审查原则标准化，还要求最大限度地实现广告内容审查决策流程的程序化。根据国务院《广播电视管理条例》（国务院令第228号）“第三十二条 广播电台、电视台对其播放的广播电视节目内容，应当依照本条例第三十二条的规定进行播前审查，重播重审”的规定和国家广电总局《广告管理办法》第七条“广播电视广告是广播电视节目的重要组成部分”的定性，以及广电总对“节目三级审查制”的倡导，南京广电集团电视广告内容审查（监管），始终遵行着与节目审查相匹配的由“经营初审”“监管复审“播出终审”组成的“三级审核，集团仲裁”的“广告三级审查”流程制度。

从图1的流程可以看出，南京广电集团广告内容的“三级审查制”既明确了各审核层级的责任，又形成了电视广告内容审查的“安全闭环”，通过程序化决策的广告内容审查流程最大限度地保证了最终审定的“导向正确，内容合规”的广告不可更改地被录入广告内容素材库以待采集播出。

图1 南京广播电视集团电视广告内容审查（监管）流程

三、档案管理的规范化和法规培训的常态化

《广告法》第三十四条规定：广告发布者应当按照国家有关规定，建立、健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度。可见，广告档案管理是一项法定义务。南京广电集团依据集团《管理规定》将电视广告业务档案管理设置在业务承接和内容监管两个环节，业务承接主要是对各种证明文件、广告合同、广告视频等资料的登记建档；内容监管主要是对各类广告审查表（行政许可）、资质证明（行业准入）、广告审查台账、行政监管要件等资料的登记建档。全面完整规范化的档案管理不仅有利于集团广告管理的查证可溯，更也有利于广告行政监管机构对广告活动全面有效地监管。

在广告法规培训方面，集团规定专职广告审查员需通过广告行业法律法规培训并经考试合格后方能上岗。同时，集团根据广告从业人员流动快的特点，定期邀请广告监管机构人员解读法规、分析案例、答疑解惑。经营部门每月一次的广告经营例会都需安排一定的法规解读时间，由集团专职广告内容审查人员通报本月广告审核情况和行政监管部门的新监管动态，结合播出实例分析法规要点和易错点，提高经营人员在企划广告案例时的政策法规运用能力，将法规政策教育浸润到日常工作中，实现广告法规培训的常态化。

四、全媒体时代广告内容监管的思考

全媒体即传统媒体与新媒体的统称。目前，为应对新媒体发展的不可阻挡之势，南京广电集团也同其他城市广电集团一样，期望借助自身的内容生产优势，创建新媒体业态，搭建集团全媒体平台。然而，“社会效益”和“经济效益”两者都无法或缺的大众传媒，无论在新媒体上呈现的是简单直接的硬广告还是声情并茂的软文，广告的内容审查不应忽视，相关广告内容的监管更不可或缺。

（一）坚持标准，创新流程，开发全媒体广告管理系统

虽然每诞生一个新媒体都伴生着一种广告新形态，但电视（视频）广告依赖声、画、字以信息编码呈现内容的实质不会改变。因此，作为大众传媒的职责，始终坚持“喉舌性质不变，舆论导向不变，政治家办台原则不变”，以法律法规和各项规章制度规范为标准实施集团全媒体广告内容审查；通过硬件更新、软件升级将仍处于非计算机系统决策的内容审查环节纳入集团广告管理系统，实现集团广告管理全流程“人—机”流程创新；同时开发全媒体广告管理系统的电脑端和移动端接口，实现传统媒体与新媒体各项广告业务、审核、监督环节的全面融合和经营、管理人员的可移动办公，如此既能告别以往审核工具单一的形式，又能极大地提高全集团广告的管理效率。

（二）推动基于行业自律的第三方广告内容审查模式

从全国范围内的现行广告审查制度看，大众传媒对广告内容审查在很大程度上起到了“定海神针”的作用，但毋庸讳言的是随着近几年广告行业整体的发展和新媒体的极速扩张，现行广告内容审查方式已显弊端：一是一些涉及技术、功能、质量等内容的广告难以查证；二是广告经营者、发布者与广告审查者同为利益体；三是媒体增量迅速人员流动频繁。以上造成广告内容审查的准确性、公正性和审查的法律水准都难以保证。同时，大量重复的广告内容审查也导致社会效率低下，监管成本高企。因此，从广告内容审查和产业科学规范发展的角度，尽快推进基于行业自律的第三方广告内容审查模式势在必行。

根据《关于加快广告业发展的规划纲要》，要建立在广告管理机关指导、监督下，由广告业行业协会组织、企业有关专业技术部门组成的，既有一定权威和强制力，又地位超脱的广告审查机构[2]72-73的规划。目前，江浙沪地区是中国经济最为发达、新技术和高端人才最聚集的区域之一，行政部门一向严谨规范的广告市场监管约束力度实实在在地触发着市场的自律要求，同时诸如云技术、数据挖掘、区块链等新前沿技术的开发运用，使这一区域完全具备了以广电行业电视内容审查为试点的条件，通过探索、推广并最终在全区域实行全媒介广告发布前的内容审查全覆盖，真正地实现以广告审查为主线，集广告发布事前、事中、事后全运行过程的监督管理。