论综合执法体制改革的法理价值

梅献中

（韶关学院 政治与公共事务管理学院， 广东 韶关 512005）

近年来，在城市管理、生态环境管理和市场监督管理等领域，综合执法体制改革都在深入推进。这场体制改革打破了以往分散、多头、无序、重复执法的纷繁局面，将相关的执法资源整合在一起，节约了执法资源，提高了执法效率，优化了执法秩序，减少了执法扰民，限缩了行政自由裁量权，增强了市场主体和社会公众的自由度，进一步促进了良性经济秩序、社会秩序、法治秩序的形成，体现了多重的价值目标和价值追求。如何从法理价值角度分析看待这场有力而深刻的体制改革，并通过理论探索和改革实践，不断完善综合执法体制改革的法律政策设计，进而实现多元、理想的价值目标，无疑具有重要的理论意义与实践意义。综合执法体制改革体现了对效率、自由、秩序、正义、安全等多重价值目标的追求，但理想的价值目标是不会轻易实现的，对此应当进行价值优化和价值整合，通过提高效率价值、扩大自由价值、维护秩序价值、强化正义价值、保障安全价值，以期实现体制改革效果的理想化、最优化。

一、综合执法体制改革的法理基础

学界认为，“综合执法”也称“综合行政执法”，是指将职责相关的专业队伍在执法过程中所产生、暴露出来的矛盾和不协调因素，通过行政、法律、组织等手段进行统一协调、优势互补、相互配合、整体联动的一种联合执法方式，它是有关专业管理队伍组成的集合体。[1]42或者说，综合行政执法是指将原有行政执法机构进行整合，针对某一方面或几方面的社会管理领域，由一个部门统一行使原来由几个部门分别行使的相同或者相近的行政执法权，并承担相应的职责。[2]3根据权利义务相统一的法治原则，综合行政执法实际上是对行政职能、行政权力和行政责任的综合。通过综合执法体制改革，能节约执法成本、凝聚执法力量、提高执法效率，充分发挥执法资源和法律法规的整体效能，克服执法中的推诿、扯皮现象，促进行政管理与执法水平的提高。

我国综合执法体制的建立源于上世纪改革开放初期行政机构不断膨胀、职责交叉、机构冗杂问题的逐渐积累。特别是在行政处罚方面，长期以来乱罚乱收、以罚代管、以罚代教现象比较严重，导致执法效能大大降低，执法扰民问题层出不穷，直接影响了政府形象和法律权威。这一时期，几乎所有对外管理和服务的行政机关都有自己的执法队伍，各支执法队伍往往职责界定不清、职能重叠、执法推诿问题严重，庞大的执法队伍并没有带来预期的社会管理和执法效果。[2]5因此，1996年颁布的《行政处罚法》规定了相对集中行政处罚权制度，打破了一直以来行政执法条块分割的局面。该法第十六条规定了国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。由此，以相对集中行政处罚权制度为中心的综合行政执法体制改革也得以建立并逐步推行。综合行政执法管理体制是在国务院政策的指导下，各地结合本地实际，以城市管理综合行政执法为试点，以实施相对集中行政处罚权为中心而建立的。由于各个城市的经济发展、历史沿革、目标定位不同，各地综合行政执法部门的组织形式、权力配置、人员编制等方面也呈现出差异化的特点。[2]6在管理体制上，有的综合行政执法结构是政府直管，如北京、成都；有的是在政府直管的基础上，直接由市政府副秘书长兼任城管局局长，如沈阳；还有相当多的城管执法部门只是属于政府下属局、委的二级局。不仅如此，各省、自治区、直辖市综合行政执法结构设置不同，同一地区各区、县之间设立的综合行政执法机构也不尽相同。因管理体制、推行方式的不同，必然带来不同的实施效果。从实际情况看，城市管理是综合执法改革最早实施的领域，也是实践经验积累最多、实施范围事项最广，同时暴露问题也较为突出的领域。[3]12

早期的综合执法体制改革，一方面属于试验阶段，没有大规模地推行。另一方面，当时所谓的“综合执法”，更多地表现为“联合执法”或者“集中执法”，职责相近的执法机关的执法权力，并没有真正地归并在一起，也即处于“貌合神离”的状态。直到2002年，国务院办公厅、中央编办发布《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，决定在广东省、重庆市开展试点，其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的市、县进行试点，综合执法试点的真正推行，才算正式启动。[3]12随之，横跨众多行政管理和执法机关的综合执法体制改革，在更大范围、更深层次上展开，因改革对各类市场主体和社会公众权利义务的影响，也在更宽广的领域上发生了。

经过一系列探索，综合执法体制改革整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法、重复执法的问题，也取得了明显的成效。但是，综合执法改革试点中也出现了一些新的问题，特别是综合执法机构与有关职能部门的关系等体制性问题仍没理顺，影响了综合执法的成效。这包括综合执法机构与有关职能部门的职责划分界限不够合理，执法机构与职能部门的工作关系难以理顺，执法队伍管理不够规范等等。[3]13另外，综合执法体制改革带给公众的关于公正与效率、自由与秩序等诸多法理价值冲突的质疑，也逐渐增多，需要我们在体制改革上继续加以深化和探索。党的十八大以来，行政执法体制改革进入了新阶段。十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化，构建法治化、国际化大环境的高度提出建立权责统一、权威高效的行政执法体制的改革目标。党的十八届四中全会明确深化行政执法体制改革的具体要求，强调要根据不同层级政府的职能和事权，按照减少层级、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。[4]29为适应依法治国、建设法治政府的目标，综合执法体制改革必然进一步被纳入国家法治的视野，通过实体法和程序法的完善来促进效率、自由、秩序、正义、安全等价值目标的实现，也被更多的人所关注。2015年4月，《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》进一步明确了相关的改革任务和要求。在城管执法领域，2015年12月，中共中央国务院发布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，提出当前城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、执法行为粗放等问题，制约了城市的健康发展和法治政府建设的进程。为此，该《意见》提出了坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新等原则，在理顺管理体制、强化执法队伍、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制、加强组织领导等七个方面提出了改革意见，对当前及今后的城市执法体制改革、提升城市管理水平必将产生直接的推动作用。[5]虽然该《意见》是针对城管工作的，但综合执法体制改革进程中所表现出的共性问题，关于改革背后所折射的诸多法理价值的实现、冲突和保障等问题，在该《意见》中皆有反映。《意见》提出的指导思想、基本原则和所反映的效率、自由、秩序、正义、安全理念，以及改革的思路、方法、措施等，无疑对资源环境管理、市场监督管理等领域的改革，也同样具有指引和参照意义。习近平总书记在十九大报告中指出，要深化国家机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，形成科学合理的管理体制，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。[6]这对我们深化综合执法体制改革的理论研究和实务工作，都指明了方向、提出了要求。

二、综合执法体制改革蕴含的法理价值

综合执法体制改革打破了传统政府管理、行政治理所依循的条块分割、责任分明、互不僭越的职权法定原则和习以为常的固化思维模式。通过改革，重新“洗牌”，对行政资源进行优化组合，将人财物进行重新配置和调整，不但对行政机关及其公务人员，而且对行政相对人及社会公众，都带来了深远的影响。从法理的视角看，综合执法体制改革具有丰富的法理价值，在效率、自由、秩序、正义、安全诸方面都体现了改革所蕴含的价值追求。

在法律上，价值问题始终是贯穿法律科学的一个基本命题，我们进行综合执法体制改革，同样离不开对法理价值的选择。庞德曾言：“在法律史的各个经典时期，无论是在古代还是在近代社会里，对价值准则的论证、批判或者合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”[7]55学界认为，价值是一个表达主体与客体之间关系的范畴，体现了主观性与客观性的统一。一方面，它反映客体能够满足主体某种需要的作用和意义，是客体与主体之间客观存在的关系；另一方面，客体是否能够满足主体的需要，是否有价值，有多大价值，以及不同价值之间的位序高低，依赖于主体对这种作用与意义的主观认知、内心体验和相关评价。[8]3综合执法体制改革所追求的价值目标也是如此：一方面，它体现着综合执法体制改革具有满足社会某种需要的作用与意义，是改革本身所客观具有的属性；另一方面，改革的产生和发展是主体需要的结果，它的价值依赖于主体的需要，具有强烈的主观属性。可以说，综合执法体制改革所追求的价值目标及位序选择，也是客观性与主观性的统一，如效率、自由、秩序、正义、安全等都是应当追求的价值目标。但是，这些价值存在的基础何在，它们在综合执法体制改革中的具体含义是什么，以及在遇到价值冲突时应当如何做好价值选择与价值整合，从而实现价值优化，这些都是值得讨论的问题。以下针对体制改革本身所蕴含的几种基本价值，加以展开论述。

（一）体制改革的效率价值

效率是指“单位时间内完成的工作量”。[9]441即在给定的时间内，完成的工作越多，效果越好，效率就越高。“效率的基本含义是：从一个既定的投入量中获取最大的产出，即以最小的资源消耗取得同样多的效果，或以同样多的资源消耗获取最大的收益。”[10]325效率价值主要表现为两个方面：一方面是实际效果的优化，即法律政策通过为人们提供适当的行为模式，争取最优化的实施结果；另一方面是社会代价的减少，即法律政策通过为人们设定最经济的行为方式，以减少不必要的资源耗费，以及在人力、时间、智力等方面的无谓付出，目的是以最小的投入获得最高的回报。[11]196综合行政执法体制改革将条块分割、各自为阵、彼此割裂的各类执法资源在一定程度上进行有机整合，统筹了执法资源，明确了执法依据，缩减了执法人员，减少了执法频率，强化了执法责任，既将众多的执法机关和执法人员从繁多的执法任务中解脱出来，也使广大市场主体和社会公众不再动辄面对“七八个大沿帽管不住一个小草帽”的纷扰局面，从而可以安心地从事工商业经营和社会生活，由此带来的治理效果以及促进经济发展的效率是显而易见的。

回顾综合行政执法体制改革的历程来看，从1996年《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》开始，到1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》的颁布，再到2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，又到2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，以及2015年中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，直至2018年3月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，上述涉及行政执法体制改革几份重要的法规文献，无不将提高执法效率视为一项重要的改革目标，即通过改革真正做到精兵简政，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理和执法体制。就法的效率价值而言，通过行政执法体制改革，不但意味着行政权力运行的效率得以提高，还意味着社会公正的维护，政府更加诚实守信，以及对公权力的监督和制约的效能提高等多重意义。[11]197

具有新时期机构改革指南意义的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，有多个地方提出了关于提高效率、效能的内容。如在改革的指导思想中提出，要以提高国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化“协同高效”为着力点，改革机构设置，优化职能配置，提高效率效能。深化党和国家机构改革，要遵循“优化协同高效”的原则。其中，“优化”就是要科学合理、权责一致；“协同”就是要有统有分、有主有次；“高效”就是要履职到位、流程通畅。优化党和国家机构设置和职能配置，使党和国家机构设置更加科学，职能更加优化，权责更加协同，运行更加高效。该决定要求：优化政府机构设置和职能配置，提高行政效率；精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，形成自上而下的高效率组织体系等等。[12]

（二）体制改革的自由价值

自由作为形容词，意思是“不受拘束，不受限制”。作为名词，在法律上的含义是“在法律规定的范围内，按照自己的意志活动的权利”。[13]1729学界认为，在人类所追求的诸种价值目标中，自由与人的主体性关联最为密切。可以说，人的主体性由自由来体现，没有自由也就没有主体。自由价值的重要意义可以从以下几个方面来理解：第一，自由是人的属性，是人的主体性的表现，没有自由，人就不可能是真正的主体。第二，自由是人的自我意识的客观化和现实化。第三，自由是人的发展的推动力量。人对自由的追求，以及社会自由程度的提高既是人类发展的表现，也是人类向新的自由度迈进从而获得新的发展的保证。[10]319作为一项法治原则，政策和法律应当保持对主体行为最大的不干预，只有当主体行使其自由有损他人和社会公共利益时，才能将干预实施于该主体之上。而且，即使是为了促进被干预者自身的福利，也不构成对干预行为的肆意授权。[10]323孟德斯鸠说，自由并不是想做什么就做什么，“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫做他不应该做的事情”。[14]154

综合执法体制改革本着精简、效能的原则，做相关的立法和制度设计，尽力做到“不扰民”或“少扰民”，这充分体现了法律上的自由价值。在市场经济条件下，民商事主体受到的干预越少、自由度越高，那么经济发展就越有活力。只要各类主体不违反法律，不侵害国家利益、社会公共利益和他人的合法权利，行政执法机关就应当保持克制，不做无谓干预，包括各式各样无法律依据的检查、调查、评比、督察等等。随着执法体制改革带来的执法主体的减少、执法频率的降低，各种民商事主体受到的干扰必然越来越少，市场秩序的稳定性和公众内心的安定性必然增强，自由度也随之提高。综合行政执法体制改革伴随着近年来简政放权、放管结合、优化服务协同推进的努力，行政执法机关减少了对市场参与主体的干扰，有效释放了市场活力，激发了社会创造力。针对某些地方的城管部门一味加强管理，过分限制流动摊贩经营的行为，李克强总理说：“我看到有些城市，街边到处是小店，卖什么的都有，不仅群众生活便利，整个城市也充满活力。但有的城市规划和管理观念存在偏差，一味追求‘环境整洁’，牺牲了许多小商贩。这样的城市其实是一座毫无活力的‘死城’！”[15]从法理上讲，自由与秩序是一对矛盾，是一种对立统一的关系。但是如果过分强调秩序而失去自由，秩序本身也毫无意义了。[16]正是对自由价值的追求和激发，才促进了我国市场经济的快速发展和社会文明的日益进步。

（三）体制改革的秩序价值

秩序是指“有条理、不混乱的情况”。[13]1681在哲学上，秩序是一个系统的范畴，它是指事物存在的一种有规则的关系状态。[10]305秩序是维持社会生活的基本条件，是人类发展的必然要求，也是法律政策的一项基础性价值。法与政策在一定意义上说，本身就是为建立和维护某种秩序而建立起来的，它们为秩序提供预想模式、调节机制和保障方式。[11]190没有秩序就没有经济发展、社会稳定、市场繁荣的基本条件，综合行政执法体制改革自然需要一个稳定的秩序做保障。

观察分析历来有关执法体制改革的重要文献来看，对秩序的追求已成为体制改革的一项基础性价值目标。如2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》指出，“要通过改革真正做到精兵简政，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系和行政执法体制”。2015年中共中央国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》提出，要“以理顺体制机制为途径，构建管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，促进城市运行高效、有序”。针对体制机制不合理、某些方面运行失序的问题，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，政府职能转变还不到位，等等。[17]上述几个重要文献中，诸如“理顺”“协调”“有序”“明晰”“规范”“到位”等与秩序有关的字眼随处可见，处处表达了对秩序价值的追求。虽然文献大多不是正式的国家立法，只是规范性文件，但和法律所追求的秩序价值目标取向一致。通过有序的体制改革，再进一步创造有序的经济环境、社会环境和法治环境，是改革的重要目标和方向。还应当注意的是，仅靠出台一系列规范性文件来促进改革是远远不够的，必须通过立法规范和保障。通过立法把改革成果固定化、法定化，是这些年来我国推进行政管理体制改革的成功之道。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。推进机构编制法定化，即要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任方面的法定化。[16]“法律是秩序，但是好的法律才会创造好的秩序。”[18]65通过立法来推动改革得以有序展开，并以立法来保障改革的顺利进行，应当成为今后综合执法体制改革中的必由之路。

（四）体制改革的正义价值

正义是一个古老而又常新的概念。在中文里，正义即公正、公平、公道、正确的意思。人们对正义的理解向来各有不同，包括：其一，正义是指某种自然的，从而也是理想的关系。其二，正义是指法治或合法性。正义观念的核心是消除任意性，特别是消除任意权。其三，正义是一种公正的体制。正义意味着一种体制，意味着对某种现存关系的调整和对行为的安排，以使人们生活得更美好。正义也包含着满足人类对享有某些东西或实现各种主张的手段，使大家尽可能地在最少阻碍和消耗的条件下得到内心的满足。马克思主义认为，正义是主观和客观的统一，是变动性与不变性的统一，也是一致与不一致的统一。正义在不同的时空中会呈现出不同的内容，但是正义也有其始终不变的内涵，即正义有一个底线，这个底线是建立在尊重人的尊严之上，它的基本内容是人权。[10]334正义的内容如此丰富，所以有观点认为，正义不是法的一项价值，而是所有法的价值的整体和抽象。[19]18

综合执法体制改革的目的是构建一种理想的行政执法体制，是应当在法的规范之下的运行体制，合法性是它的一项根本属性。虽然我国目前还没有制定一部专门的综合执法体制改革或者是体制改革方面的法律，但所有的改革都不违背宪法法律的精神，都在“重大改革与法有据”的政策指引下展开的，法律化既是改革的保障，也是改革的方向。综合执法体制改革所构建的体制还应是一种公正的体制，即这种体制充分保证市场主体、社会公众有各种合法的手段满足自身需求，在满足需求的过程中不被行政权力不当地干扰，同时减少无谓的执法资源耗费。综合执法体制改革的内容坚持“少扰民”或者“不扰民”，因而最能尊重人的尊严，体现了人权保障的功能。综合执法体制改革的目的还在于建立政府与市场、自由与秩序、公权与私权、公权与公权等多重主体和要素之间的平衡，实现善治的理想目标。综上，综合执法体制改革蕴含着强烈的正义价值。

（五）体制改革的安全价值

安全，从现代汉语的字面上理解，意思一般是“没有危险，不受威胁，不出事故。”引申而言，安全还有“安定、稳定、受到保护、得到保障”等含义。从法价值的角度讲，所谓安全，是指通过法律力求实现的、社会系统基于其合理结构而形成的安定状态，以及主体对这种状态的主观认知、内心体验和评价。[8]5安全是其他价值的前提和基础，不论效率、秩序价值还是自由、正义价值，都离不开安全，没有安全，其他价值就失去了存在的基础。正因为如此，马斯洛提出了“需求层次论”，认为人类需求像阶梯一样从低到高分五个层次，分别是：生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求和自我实现需求，其中安全的需求居于第二个层次，可见其重要性。“没有安全，人就既不能培养他的各种力量，也不能享受这些力量所创造的果实，其中包括自由，因为没有安全就没有自由。”[20]60安全与秩序看起来很像，但却是两个不同的概念。安全是社会内在的属性，秩序是社会外在的属性；安全的社会必然有秩序，但是有秩序的社会却未必安全。如黑恶势力控制下的社会，看起来是有秩序的，但却是人人战战兢兢、毫无安全感可言的。就安全、秩序两大价值目标与法律本身的联系而言，二者的区别是：秩序是法律的形式价值，安全是法律的实质价值；秩序体现法律的强制性功能，安全体现法律的保护性功能；法律既要实现秩序价值，更要实现和保障安全价值。[8]

近年来，安全价值的重要性在国内外日益凸显，成为各个国家和社会公众普遍关心和重视的话题。在我国，随着改革开放进程的加快和经济社会的快速发展，我们不断面临着生态安全、食品安全、交通安全、网络安全、贸易安全以及恐怖主义活动等一系列安全问题，引发人们的广泛关切和担忧，社会发展不断面临着安全问题的挑战，人们也在不断进行价值内涵的重构和法律价值的调整。可以说，安全问题越来越受到人们的广泛关注，安全理应成为法律追求的基本价值，[8]也应当成为综合执法体制改革的立足点和首要价值。因为没有安全稳定的外部环境和平安有序的内部环境，所有的改革都不可能顺利进行，理想的改革目标也难以实现。对此，习近平同志指出，国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。当前，我们的安全工作机制、体制还不能适应国家安全的需要，搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作，就成为当务之急。[21]84《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也提出，在机构改革的过程中，要做到思想不乱、队伍不散、运转正常。[16]可以说，这既体现了对外部政治社会良好秩序的要求，也体现了内部思想和机构运行安全的内涵。

三、综合执法体制改革的价值实现

以上探讨了综合执法体制改革所表达和追求的效率价值、自由价值、秩序价值、正义价值和安全价值。但理想的价值目标绝非通过几场改革就能轻易实现的，它是一个渐进的、逐渐优化的过程。在这个过程中，提高效率价值、扩大自由价值、维护秩序价值、强化正义价值、保障安全价值，应当成为综合执法体制改革重要的价值选择，也应当成为法治政府、法治国家建设的价值选择。同时，在改革中还应当注意对价值之间的冲突进行整合，避免为了实现效率价值而忽视正义价值，为了实现秩序价值而忽视自由价值，或者相反。最不应当的是全然忽略安全价值。理想的价值整合，应当是统筹协调各个具体的价值目标，谋求价值总量的最大化和价值目标的最优化。

（一）提高效率价值

一个有效率的社会，应当是能够以较少的投入获得比较高的产出或者以同样多的投入获得更多更好产出的社会；一个有效率的社会，也是自然资源、社会资源和人文资源优化配置、价值最大化的社会。[10]325通过综合执法体制改革，应当尽可能地将有限的执法资源和力量配置在关系国计民生、有利经济发展、促进社会进步、建设生态文明的领域，努力减少甚至取消执法资源对某些无关经济发展大局、社会组织能自主解决、市场能自行调节领域的配置。综合执法体制改革，应当在相当长的一段时期内坚持效率优先、兼顾公平的原则。待社会生产力极大丰富之后，主动调整价值序列，积极追求效率与公平等价、兼顾的原则。效率优先也就是发展优先，与其他价值比较，在特别需要发展生产力的历史时期，法律及其所保障的综合执法体制改革所追求的公平价值，应当在一定意义上服从和服务于效率价值。效率是行政的生命，也是特定时期我国政治发展的必然要求，是强化和巩固政府合法性的内在逻辑。综合执法体制改革必须优先体现效率价值，通过机构改革、资源整合和法治建设，确保效率目标的实现。

（二）扩大自由价值

正像法律的目的一样，综合执法体制改革的目的也不是为了限制自由，而是为了扩大自由。市场主体、团体组织和社会公众越是自由，经济就越有活力，市场就越加繁荣，社会就越稳定、越安全。通过执法体制改革，应当尽可能地减少行政机关对市场主体、社会公众的不当干预，扩大社会公众的自由度。减少中央对地方职权行使的干预度，扩大地方的自主权。对此，为了保障自由，一方面应当将改革中行之有效的经验通过立法加以明确化、规范化、法定化；另一方面，应当规范执法、公正司法，加强对公权力的监督和制约，协调好政府与市场、公权与私权、中央与地方等关系。有学者认为，法律对自由的保障手段可以概括为三种：一是确认，即将一般自由转化为法律自由；二是保护，即禁止他人妨碍自由，以及请求国家保护的权利；三是制裁，即对破坏自由的违法者予以法律上的惩罚。[22]407从法学的角度来说，法律是一种国家意志，当国家通过立法将一般自由确认为法律上的权利后，即意味着国家承担了保护自由的责任，当这种自由受到侵害时，国家就有义务对受害者提供救济，追究违法者的责任。因此，国家在通过立法确认权利时，必须同时通过法律设定专门实施救济的机构及职责，并设定好救济的正当程序。[10]322这里的正当程序，包括建立健全社会公众尤其是行政管理相对人在行政执法过程中，以及在执法体制改革过程中受影响的当事人，应当享有的陈述权、申辩权、回避申请权、代理权、辩论权、听证权、参与权、监督权等权利内容和相应的制度保障。近年来，我国在行政管理和执法领域大力推进“放、管、服”改革，实施权力清单和责任清单制度，在新一轮的政府机构改革中，规定把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项，由中央下放给地方，[17]都体现了对自由价值的表达与建构。当然，这种自由是有限度、有底线的，既不能损害秩序，更不能危及安全。

在综合执法过程中，如何保障经营者的自由呢？以城管执法为例，城市管理和行政执法的最终目的是为公众提供一个井然有序、干净整洁、出入方便、宜居舒适的城市环境，一个秩序混乱、脏乱不堪、出行不便、购物不易的城市，绝非一个治理良好、让人满意的城市。城管部门在执法过程中，如果过于追求城市秩序而忽视经营自由，过于强调服从管理而忽视生活宜居，那么不但会导致摊贩经营者的反抗，而且也会引起城市居民的反感，甚至引起全民的质疑和谴责，造成城管执法的尴尬和被动，有的还造成严重的人身伤害、财产损失事件，其教训十分深刻。现行的城市管理和执法体制是一种以城市秩序为中心的产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放置在对立的位置上，把自己的思维模式和行为取向定位在如何管理和惩治上，这种带有强制念头的执法不仅解决不了弱势群体生存之艰和行政部门执法之难的困境，长此以往恐怕将引发更多更大的对抗和冲突。为解决此问题，应该将强制型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变，强调管理和服务、执法与协作的统一。要在调整和优化城市规划、完善城市基础设施的同时，关心、帮助弱势群体和流动摊贩，多采取疏导服务为主、管理为辅的办法，从城市管理的实际出发，具体问题具体分析，具体问题具体对待，自觉地把创建和谐社会、法治社会的理念落实于城管执法实践之中，追求法律效果与社会效果的统一。当前，城管执法部门在执法手段上还主要以行政处罚为主、行政指导为辅，这种执法方式的不足在日益复杂的执法环境中日渐凸显。为此，在城市管理工作中需要继续探索多元化的执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性执法方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，积极构建城管部门与社会公众的互动机制，调动公众参与城市管理的积极性，特别是调动利益相关者和行政相对人的参与。另外，要积极发挥基层组织和城市社区的自治作用，把城市管理作为一项全民参与的事业，而不是城管部门一家的单打独斗。

（三）维护秩序价值

学界认为，秩序价值是法律的直接价值，其他价值以秩序价值为基础，没有秩序价值的存在，就不可能有法的其他价值。作为法律意义上的秩序，具有实质性和形式性两个方面。实质意义上的法律秩序，主要是指一种安宁、和平、有序的法治状态；形式意义上的法律秩序，主要指法律必须具有一定的稳定性、连续性以及规范之间的协调性。[11]191这是从法律规范本身及其所保障的社会秩序来说的。实际上，“安宁”“和平”的法治状态，正是法的安全价值目标，也是执法体制改革所应坚守的价值目标。良好的秩序是综合执法体制改革顺利进行的基本条件，没有良好的秩序，必将陷于无序、混乱的无政府状态，非但不能顺利实现改革的目标，也必将危及社会的安全稳定。在执法体制改革过程中，往往涉及众多行政部门、众多公务人员、众多区域领域的利益关系，矛盾错综复杂，关系盘根错节，必须慎之又慎，需要“蹄疾步稳”。为此，明确的改革路线、充分的宣传动员、规范的实施步骤、正当的利益保障、有力的法规约束，都必须纳入体制改革的宏观设计和微观操作之中。必须通过严明的纪律和公正的执法与司法推进改革，切实维护改革的良性秩序，而不能急功近利、急躁冒进、漠视民权、顾此失彼。否则，改革的目标就难以实现。

（四）强化正义价值

前文述及，正义价值具有综合意义，常作为其他价值的集合。作为社会基本结构的正义包括两个层面，一是社会各种资源、利益享有以及负担分配上的正义，二是社会利益冲突解决方式上的正义。前者可谓“实体正义”，后者可谓“程序正义”。[10]339实体正义是以制度正义为前提的，在于通过对实体权利与义务的安排，为社会提供一种秩序，使人们都能发挥自己的才能，享有自由、平等、安全的权利和利益。程序正义是一种社会冲突解决的正义，要求没有偏私、不受歧视，受到公平对待。程序正义是实现实体正义的前提，没有程序正义的保障就不会有实体正义的实现。[11]186综合行政执法体制改革最终以实现国家善治和社会正义为目标，实现国家与社会、政府与市场、中央与地方、权力与权利、权力与权力之间多重关系的平衡与和谐，实现国家治理能力和治理体系的现代化、法治化。为更好地实现体制改革所追求的正义价值，我们应当通过法律和政策设计，不断优化改革决策的科学化、规范化、合法化、民主化，反对命令主义、官僚主义和急躁冒进。同时，要健全实施改革的程序规则，并确保改革决策和实施步骤的公开透明，避免暗箱操作，接受社会监督。另外，还要完善对因改革而致合法利益受损者的权利保障机制，完善权利救济渠道，努力实现正义的价值目标。

（五）保障安全价值

当前，中国特色社会主义进入新时代，人民的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面的要求也日益增长。[6]11针对错综复杂的安全问题，我们应当坚持总体国家安全观，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，[6]11既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全，走出一条中国特色的国家安全道路。[21]201

行政执法权作为国家权力中的重要组成部分，在确保国家安全、公共安全和个人安全方面发挥着重要作用。随着经济社会的快速发展，近年来在行政执法领域产生了一些新的安全问题，突出表现在：一是有些行政机关过于侧重并服务于经济增长，轻视社会的和谐稳定。在对经济项目进行决策时，不作安全风险评估，不制定风险预防的预案，或者明知会产生严重的社会矛盾，仍然武断坚持项目上马。二是有些行政执法人员法治观念淡薄，不把法律当回事，滥用权力侵犯公民的合法权益，从而引发诸多冲突，影响了社会的和谐稳定。三是有些执法机关及执法人员法治水平不高，尤其是机械执法、简单执法、粗暴执法问题比较严重，而通过行政诉讼、行政复议等程序又难以得到及时纠正，从而引起当事人对执法正当性、公正性的怀疑，加剧了人们的不安全感。[8]另外，在执法体制上的交错盘结、多头执法、重复执法等问题，也加剧了人们对执法的正当性、合法性的怀疑，增强了人们对自身人身权、财产权的不安全感。这些都是应当通过综合执法体制改革、健全相应的法律法规加以克服的。

为此，应当紧紧围绕安全价值目标，一方面要既重视发展问题，又重视安全问题，把促进经济社会快速发展和保障社会安全稳定放在同等重要的位置，千万不能为追求经济增长而忽视社会安全。另一方面，要着力提高执法水平，充分体现行政执法的公正性，减少机械执法、简单执法、粗暴执法产生的社会矛盾，通过执法减少矛盾而不是扩大矛盾，增加安全而不是损害安全。同时，针对执法体制机制问题，我们应当大力推进执法体制改革，进一步完善综合执法的体制机制。对一些行之有效的改革举措和改革成果，应当及时将之固定化、制度化、法定化，塑造安全稳定的改革环境。在理论上，我们应当及时反思法治建设、体制改革的理论与实践，全面树立关注安全、研究安全、实践安全的理念，把实现和保障安全作为法治与改革的根本价值选择，确保我国法治建设和各项改革沿着正确方向发展。

结语

综上所述，综合执法体制改革，蕴含着丰富的法理价值，无论是效率价值、自由价值、秩序价值、正义价值还是安全价值，综合执法体制改革皆有其期冀的目标，也有其不同的关切与定位，值得我们高度重视。在改革过程中，需要我们对之给予充分的政策关照和立法设置，既不能对这些不同的价值视而不见，也不应当顾此失彼，而应当给予充分的重视和科学的设计。应当指出的是，法的价值是多元的，有时也是矛盾的，各个价值之间有时会有一定的冲突，这需要通过价值整合来避免，从而实现价值总量的最大化、最优化。价值整合应当遵循一定的原则，笔者认为，这应当包括：（1）兼顾协调原则，即尽可能兼顾到各个价值的存在，尽可能地避免、化解或弱化价值冲突。（2）法益权衡原则，即“两利相权取其重”“两害相权取其轻”，若继续采取兼顾协调的立场不复可能时，应当有所取舍，取大利而舍小利。（3）维护改革和法律秩序的安定性原则，即在综合执法体制改革和法的立、改、废过程中，尽量避免“违法改革”或欠缺必要的法律依据的改革，及时通过立法稳定改革成果、促进改革深化，尽力确保现行法律秩序的稳定，确保现有社会秩序、公共利益不受到不应有的损害。