法治视域中村民选举政治生态的治理

杨文杰

（宝鸡文理学院 政法学院，陕西 宝鸡 712013）

当前，关注基层政治生态建设的研究成果比较多。但是，专门研究农村政治生态治理的论文则比较少，而从法治视角对农村政治生态治理进行研究的论文则鲜有。本文试图从法治视角对农村政治生态的治理加以探讨。

一、村民选举政治生态及其环境要素

政治生态学研究起源于西方，目前政治学界普遍认为美国学者J·M·高斯最早将生态学的观点与方法引入政治学研究，奠定政治生态研究的基础。上世纪80年代我国政治学恢复以来，王沪宁、王邦佐、刘京希等学者开始对政治生态学的相关概念和问题展开了研究。[1]88-96与此相呼应，进入新世纪以来，各级党政在推进党风廉政建设中也越来越强调政治生态的重要性，不仅一些地方领导人多次明确提出政治生态事关地方形象和发展大局，科学发展要有好的政治生态等等，而且党和国家高层领导也越来越强调净化政治生态和营造良好从政环境。中共十八大以来，习近平总书记多次强调政治生态对于改进工作作风、廉洁从政的重要性，并把健康洁净的政治生态提升到党的生机源泉、保持党的先进性纯洁性和提高战斗力凝聚力的高度，“是党团结带领全国各族人民完成历史使命的有力保障，是我们党区别于其他非马克思主义政党的鲜明标志。”[2]进而，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调，营造风清气正的政治生态是加强党的政治建设的基础性、经常性工作。可见，对政治生态的关注，已经从学界走入现实政治实践当中，其重要意义不言自明。

但就学界研究来看，在诸如政治生态的内涵等问题的理解和认识上还存在一定分歧，研究者们因观察问题的不同切入点而产生不同的观点和认知均在情理之中。目前，大部分学者倾向于将政治生态定义为政治系统运行中其内部要素之间以及政治系统与其他社会系统之间相互联系相互作用而形成的政治状态。政治生态可以说是相对于自然生态、社会生态、经济生态而言的一种人文生态环境，它是政治体系和社会环境的反映。政治生态也就是政治体系内部各要素之间以及政治体系与其他社会环境之间相互作用、相互影响、相互制约所形成的生态互动反馈的一个动态过程。政治生态真正把政治看作为一个有机联系的政治系统。[3]基于本文研究的视角，我们试图以此为理论前提来研究村民选举政治生态，从法治思维和法治方法的角度对村民选举政治生态所存在的问题进行梳理，提出相应对策。

（一）村民选举政治生态

如果我们把政治生态系统作为一个宏观系统，那么，农村政治生态系统就是其中的一个支系统，也就是一个中观系统，而村民选举政治生态系统则相对来讲就是一个微观系统。农村选举政治系统除通过村民自治意义上的选举外，还有农村基层党组织选举，以及基层人大代表的选举等。为便于对农村政治生态更为具体深入地了解和认识，本文拟从微观层面透视农村政治生态，因而以村民自治意义上的选举政治作为研究对象，着眼于对村级自治组织的选举政治生态进行分析。

关于村民选举政治生态的界定，可从多个角度进行。有研究者认为，从政治生态理论角度来看，我国农村政治生态的本质是以乡村发展为基础、以乡村文化为依托、以国家法制政策为导向、以乡镇党委政府为指引、以全体村民为主体，由村“两委”带领广大村民围绕农村事务开展的村民自治活动的状态。[4]37-41这一定义实际是从村民自治角度来概括农村政治生态的内涵，严格来说，并不能完全反映农村政治生态的本质，而是反映村民自治意义上的政治生态的内涵。从村民自治角度讲，选举是开展自治的基础，村民委员会作为村民自治组织，只有经过村民选举产生才能合法并开展工作，就此而言，没有村民选举就没有村民自治。因而，这一界定作为较为狭义的定义虽不能涵盖农村政治生态的全部内涵，但又反映着农村实际政治生活中较为主要的内容，也恰与本文的研究范围相契合，故可暂且借用，不再另作解释。

（二）村民选举政治生态的主体与环境要素

生态环境是以人类为主体，以物质、能量和信息等有机联系维持人类生态系统正常运转的天然生态系统，这是从生态学和环境学意义上而言的。作为政治生态系统，一方面需要借鉴生态学和环境学意义上的范畴、原理、理论和方法，另一方面要注意避免机械搬用，毕竟二者具有本质的区别，不能忽视政治生态的特殊性。从选举法律关系观察，在农村政治生活中，法律关系的主体其实不仅仅是具有选举权和被选举权的村民，还有其它参与主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法）有关规定，农村基层党组织、村民委员会、乡镇人民政府、地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会等，在各自职权范围内都有权参加选举法律关系，是选举法律关系的主体，但这些主体都没有选举权和被选举权。从选举权利角度来看，作为选举权和被选举权的唯一主体只能是符合法定条件的选民也即村民。所以具有选举权和被选举权的村民是选举权的唯一合法主体。因此我们把具有选举权和被选举权的村民作为选举政治生态的主体，把其他参与选举关系的主体作为环境因素加以论述。其实生态环境主体地位具有相对性，并不是绝对的。随着当今自然环境问题的加剧和人类环境意识的不断增强，环境权日益受到关注并被持续讨论，虽然不同国家对环境权的概念内涵有着不同的理解和规定，但越来越多的人主张把动物也纳入环境主体的范畴，承认动物的环境权，正在成为一种趋势。从历史的角度看，一些人群曾被作为客体而非主体排除在政治生活之外，或是视同牲畜等等，也是活生生的事实。由此可见，政治生态的主体会因时而异，并不绝对。而就本文所关注的选举权角度来看，农村选举政治生态的主体则是稳定的、单一的，具有唯一性，这就是具有选举权和被选举权的村民。因此，把其他参与选举法律关系的主体，从生态环境学的角度视为环境因素应该并无不可。

政治生态的环境要素究竟包括哪些，学界有着不同看法。有人综合不同论述，通过给政治生态下定义的方式，概括了政治生态的“四要素”，认为政治生态是各类政治主体生存发展的环境和状态，是政治制度、政治文化、政治行为和政治生活等要素相互作用的结果[5]8-12，是党风、政风、社会风气的综合反映[6]，政治生态“影响着党员干部的价值取向和为政行为”。[7]14-15这一对政治生态概念的表述是从政治生态环境要素及其相互关系作为切入点的，把政治生态的环境要素概括为政治制度、政治文化、政治行为和政治生活等。另有人认为，规则、风气、导向，是决定一个地方政治生态好坏的三要素，并对规则、风气和导向三要素进行了说明。认为，规则就是原则、制度、纪律、章程，是维护良好政治生态的首要前提，要讲政治、讲原则，做到守纪律、守规章。风气，党风决定政风、政风影响民风。一个地方风气不正，其实是政治生态不好的外在表现；如果放任不良风气持续存在，就会形成劣币驱逐良币的效应，导致政治生态恶化和腐败现象蔓延。旗帜，就是导向，就是风向标。党委书记在一个地方的政治生态中居于核心、主导地位，具有源头性、导向性、引领性作用。[8]从这一解释来看，其“三要素”的表述中对“导向”的解读更多的是从政治生态环境主体即党委书记对政治生态环境要素的作用进行的，所以有混淆主体与客体之嫌。

上述关于政治生态环境要素的文字表述虽然各有不同，但各自的解释之间并无实质性的差别，只是在外延上略有差异：规则基本等同于政治制度，当然规则的外延更广；风气则更多地包含了政治文化和政治生活的某些方面，当然风气应该更宽泛一些；导向的基本含义可以理解为政治行为所具有的指引方向作用。虽然“四要素说”可能更规范、更学术化一些，但是鉴于二者内涵方面的共性和为了论述的方便，我们拟采用规则、风气和导向“三要素说”，作为分析村民选举政治生态环境的路径。

把村民选举政治生态系统中的村民作为主体，把规则、风气和导向作为村民选举政治生态环境系统的三个基本要素，这就必然涉及村民选举政治生态系统内部主体之间的关系，各要素之间的关系，主体与各要素之间的相互关系。除此之外，还应该包括该微观政治生态系统与中观政治生态系统和宏观政治生态系统的之间的关系。本文的主旨是对选举政治生态系统内部各种要素的探讨。

村民选举政治生态系统作为一种相对独立的政治生态系统，既是农村政治生态的重要组成部分，对农村政治生态具有重要影响，同时又受农村政治生态这个大系统的影响。按照这一理论进阶，村民选举政治生态系统实际就是村级自治组织选举中候选人之间以及选民与候选人之间的一种竞争、互动、遴选的民主参与过程（主体之间的关系），与选举机制（规则）、风气及导向等诸多因素相互作用以及各要素之间相互作用的相对独立的政治生态系统。简言之就是不同主体相互之间、不同客体相互之间以及主体与客体之间相互作用的相对独立的系统。合法有效的村民选举实践，能够营造农村民主氛围，彰显村民自治制度的法律效果，而违法无效的村民选举势必成为破坏村民选举政治生态系统的污染源。整个社会的政治生态和农村政治生态，同样影响着村民选举政治生态的平衡。良好的政治生态和农村政治生态能够提供村民选举成功所需的机制、风气、导向，提供有助于实现村民选举政治生态系统平衡的环境条件。

以上是我们研究村民选举政治生态的理论出发点。

二、当前村民选举政治生态中存在的主要问题

当前村民选举政治生态的现状不容乐观，存在着一系列不容忽视的问题，在选举政治生态各项构成要素中都有其突出表现。

（一）选举政治生态的主体在选举中的态度呈现两极分化，其负面影响超出选举本身

人是社会关系的主体，也是环境的产物。具有选举权和被选举权的村民作为村委会选举法律关系的主体（参加者），其在选举过程中的行为选择必然受到各种环境因素的影响，因而孤立地研究作为主体的村民，无法解释其行为产生的机理。有人按照主体行为取向，把选民的投票行为分为“能人”“好人”“政治”和“关系”等四种选择取向，或是按照参与行为的不同，将选民分为三种类型，即积极参与型、消极逃避型、随大流型。[9]62-68上述侧重于从行为取向和态度，对主体进行分类讨论。本文为了表述的方便仅选择村民的参选态度这一指标进行分类，并把态度分为积极和消极两类进行讨论。

村民参与村委会选举的积极性和态度上存在两极化表现。持积极态度的村民，为了获取自身利益或者使其所代表的利益集团的利益最大化，通过行使选举权和被选举权牟取对村委会权力以及通过村委会权力实现对村委会所拥有的各种资源的垄断、控制和分享，而具有狂热的参与积极性。持消极态度的村民，因自身政治意识、法律意识、文化水平、本村可用资源的有限性和对基层选举的怀疑、不满心理等因素，对村委会选举缺乏参与热情和积极性，往往表现为冷漠、盲目，甚至抵触。村民选举政治生态主体态度的两极分化现象，是选举政治生态环境因素综合反作用的必然结果。它所带来的弊害已不仅仅限于选举本身，而是延及基层民主制度的巩固和发展、社会政治信任等方面。一是助长了有人采用不正当竞争手段进行不法选举的行为，严重破坏了村民自治法律制度；二是村民缺乏参与选举的积极性，怠于参与选举，或是盲目参选，造成参选人数、当选票数等无法达到法定“双过半”的要求，造成选举不能正常进行，或是选举不能成功；三是村民对农村基层民主制度丧失信心，造成村民自治法律制度无法发挥应有的积极作用；四是村民相互之间，村民对基层党组织、人大和政府产生信任危机，造成农村政治生态乱象丛生；五是村民的选举权主体地位得不到应有的尊重，抑制了村民权利主体意识的养成。

（二）选举政治生态的环境要素——规则缺陷致使选举公平公正的法治保障不力

目前，有关村民自治的法律法规从制度层面对村民选举的基本内容和程序、违法情形和破坏选举的行为等都有基本的规定，但相关执行程序具体操作的方式方法等规定则比较笼统，甚至缺失，尤其是在对违法行为的具体认定和处置方面存在不少操作难题，诸如贿选的界定难、调查取证难、处理处罚难等问题。[10]7此外，一些党政机构在村级选举中履职尽责的方式、处理一些关系的限度等也存在法律制度上的模糊或空白，如村委会组织法第四条所规定的农村基层党组织领导核心作用的发挥，尤其是“领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”究竟该如何具体实施，特别是如何支持和保障村民选举民主权利的实现，缺乏具体规定。同样，乡镇政府该如何对村委会的工作给予指导、支持和帮助，而又“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，这其中的概念所指、关系处理和度的把握，都存在操作困难。从逻辑来讲，指导、支持和帮助的对象仅限于村委会的工作，而村委会的工作当然包括选举工作，选举工作也应该属于村民自治范围的事项，但是又规定对村民自治范围内的事项不得干预。这样，既要“指导”和“支持”，又“不得干预”，在理解和把握上就出现困境，在操作上也是无所适从。与此相类似，地方各级人大和县级以上地方各级人大常务委会如何在本行政区域内保证村委会组织法的实施，保障村民依法行使自治权利，现行法律规定都过于笼统，并没有就村委会选举中如何发挥人大的保证职能和发挥哪些具体作用作出规定。另外，村委会选举缺乏科学、具体、有效的民主监督机制，导致监督成本代价过高，使村民对监督失去信心，甚至不愿监督，监督沦为形式和口号。

实体的公平、公正必然要求程序的公平、公正加以制度上的保障，必然要求让违法者付出一定的代价，承受法律上否定评价的不利结果。上述规则的缺陷和缺失致使法制的执行力因此打上折扣，造成对违法者的责任追究缺乏可操作性，也没有相应的程序保障，因而，违法者的违法成本代价不明或者过低，使违法者有恃无恐，贿选拉票等行为屡禁不止，选举生态逐渐恶化。

（三）选举政治生态的环境要素——风气不良催生种种选举乱象

风气是社会上或某个组织中流行的爱好或习惯，包括党风、政风、社会风气。受市场经济发展和社会转型过程中价值观念多元化、利益诉求复杂化等诸多因素影响，村委会选举的社会环境也发生了很大变化，选举政治生态正在受到一些不良风气的侵蚀，选举中的违法行为或明或暗地存在，既影响选举本身的公平公正，也给村民自治的真正实现带来种种潜在障碍，进而恶化选举政治生态，也给整个农村政治生态带来严重危害。选举实践中，对于选举生态最具腐蚀性莫过于以下几种问题。

1.候选人贿选

贿选是民主政治的禁忌，也是道德沦丧的表现。[11]20在村委会选举中，一些候选人为谋求当选，通过各种不正当的非法手段利诱选民，贿买选票。其具体形式可谓五花八门，形形色色，花样不断翻新，诸如：安排说客登门拜访，馈赠礼品，请客吃饭，提供旅游、娱乐服务，或许诺以种种利益诱惑，甚至直接用现金购买选票（包括购买空白选票后按照自己的意思填写选票和让候选人按照购买者意志填写选票后支付报酬），等等。尽管随着法治建设和选举监管的加强，公开贿买选票变得更为困难，一些候选人的贿选方式趋于隐蔽，但多年的积弊难以尽快清除，扭曲的参选动机以及候选人与选民之间的利益交换，已经成为一种不良风气，在“选谁都一样”、搭便车等心理驱使下，一些选民甚至变相要求得到好处，或给候选人以暗示，在各候选人之间待价而沽。可以说，贿选的发生以至蔓延成风，是候选人与选民在利益选择面前的扭曲心理共同促成的。

2.上级指导中的暗箱操作

村级组织选举，既要选出群众满意的所谓“当家人”，也要选出上级党政组织放心的政策执行者。选民有法定的选举权，上级党政组织也有对选举过程的指导和监管权。当上级组织和广大村民“心往一处想”的时候，选举会较为顺利，结果也会皆大欢喜。反之，就会麻烦不断。多轮村级选举的实践表明，乡村事务和利益纠葛复杂，上级党政、村级组织和干部、广大村民等等，往往对村委会选举有不同的认知和期待，由此发生抵牾乃至冲突并不鲜见。长期的政务习惯和管制思维，使得“组织放心”和“上级指导”往往演变为领导者的放心及其个人意志在指导选举中的体现。一些乡镇组织或领导者，为了使自己放心的人能够提名和当选，不仅吹风暗示，通过选举工作机构掌控一些关键环节，而且默许、纵容甚至授意或参与特定候选人的不法活动，或是对选民的反映或举报置之不理、推诿、搪塞，最终使上级指导蜕变为推行组织意图和领导意志的暗箱操作，指导者成为实际的参选者，选民意志服从上级组织意志。一些地方在此过程中出现的勾结、拉拢、收买选举工作人员改写选票、私自代填选票、虚报票数等违法操作手段，只是其具体表现而已，其结果不仅是破坏选举的公平、公正性，而且助长了各种歪风邪气，使得唯长官意志是从、任人唯亲等传统消极政治文化得以延续和强化，法制的严肃性和规则的刚性得不到应有的尊重，广大群众正在萌发和觉醒的民主法治意识可能因此而萎缩，也在某种程度上加剧组织和干部与群众的对立。有的明显涉黑的村官能够在村里处理村务、申请入党，进而先后当选村委会主任和村党支部书记，甚至获取人大代表等政治光环，典型地反映了这种上级指导和组织意图的强势作用。

3.候选人以威胁和暴力方式操纵、破坏选举

相对于贿选这种“温和的”争取选票方式，一些候选人为谋求当选或是长期把持村级大权，对选民软硬兼施，收买选票不成，便以威胁恐吓、暴力等方式强取选票，这从多年来一些黑恶势力通过向村级组织渗透而“漂白”“染红”和村干部的黑恶化不难看出。在个别村，一些候选人勾结、利用黑恶势力恐吓选民为自己拉票，或者其本身就是黑恶势力的“大哥”、代言人，他们以暴力方式获取选票无所不用其极，或威胁选民为自己投票，或自填选票而让选举成为走过场，或威胁、殴打竞争对手退选，甚至自封为村主任。近年来扫黑除恶专项斗争中被依法查处的河南洛宁县狄治民、吉林四平市赵品德、吉林伊通县孟庆革、安徽淮南市吴化好、辽宁铁岭市姚勇等村霸，都是如此。更有甚者，西安市未央区某村前村主任虽未涉黑恶，但在村委会换届选举中以某村民不支持其竞选为由，持枪闯入其家中进行威胁。[12]这些黑恶分子一旦当选，又会竭力控制乡村各种资源为其利益服务，并使其势力发展壮大，长期把持村级大权，使民主选举成为黑恶势力手中任意玩弄的工具，村民自治异化为村官独霸一方，乡村政治空气被严重污染，民主法治氛围遭到严重破坏。涉黑村官朱永君不仅把持本村事务，而且将其团伙成员扶持为其他村主要领导，把持多个村级组织权力，其危害可想而知。

4.村庄派系的不正当竞争

村庄是一个复杂的小社会，伴随着利益分化和利益矛盾的发展，必然有权力的争夺和派系的形成。村庄派系是指村民为了共同利益所构建的多重人际网络组织，其纽带往往是血缘、姻缘、地缘、业缘或其他因素。派系具有社会性和政治性，社会性源于其生存交往和社会发展的需要，政治性则指通过派系精英参与农村选举并胜出进而谋利。[13]107派系在不同村庄有不同的表现和类型，诸如宗族派系、姻亲派系、政治派系、打工派系、体制内派系与体制外派系等，利益是当今派系形成的核心因素。派系并不必然具有宗族特点，虽然宗族在许多村庄日常生活甚至村级选举中具有重要影响，也多为研究者所关注，但它充其量只是众多派系中的一个类型。村民自治开展以来，随着选举政治的发展和人们权利与竞争意识的逐步增强，村庄里的权力竞争也在不同人群和派系之间展开。客观地讲，人以群分，有分化就有竞争，就有派系争夺，村庄权力在不同人群和派系之间转移，必然是与权力竞争相联系的。派系作为一种利益聚合的非正式组织形式，代表部分村民参与村委会选举和村内公共事务，谋求行使村庄权力以实现和维护部分村民的利益，本无可厚非。派系之争并不必然冲击村内公共秩序或是改变现行体制内村庄权力结构，因而不能简单否定派系存在的意义及其在村级选举中的竞争。但又不能不看到，派系在农村公共事务和政治生活中的影响是复杂的，既有积极意义，也有消极影响。学界已有不少学者从不同角度肯定了派系在农村政治生活中的“民主效应”[14]，诸如利益表达、动员和组织公共参与、塑造民主型权威、培育参与型政治文化、监督公共权力等积极意义的确值得肯定。但也不可否认，派系竞争中也存在一些不正当方式和手段，有违规甚至违法之处，其负面影响也为一些研究者明确揭示。有研究者通过实地调查认为派系是村庄选举中贿选的始作俑者和操纵主体，在竞选中会利用法律制度的漏洞以及村庄文化关系网络实施贿选并规避约束。[15]派系的不正当竞争也由此可见一斑。更需注意的是，一些地方随着派系力量及其影响的发展，村级组织的权威和公信力受到侵蚀，村庄政治生态和村民自治的取向正在发生变异，村委会选举成为各个派系攫取权力和利益的机会，不仅选举竞争中打擦边球、钻空子、非正当手段屡禁不止，而且日常公共事务管理中派系矛盾有增无减，因村务管理矛盾引发的轮番上访屡有发生，村级组织难以驾驭和控制，甚至村“两委”自身就是派系矛盾中的一方，台上台下对立严重。有的村为了平衡派系力量，维持既有的派系政治生态，出现了轮流“坐庄”的选举乱象。[4]37-41这种看似公平合理的“摆平”，实际是对派系力量负面影响的无原则妥协，既不利于强化村级组织权威，也不利于派系力量和政治生态的健康发展。如何对待村庄派系的发展，关系到村民选举政治生态乃至整个农村政治生态的取向。

（四）选举政治生态的环境要素——导向偏失削弱规则效力并恶化选举风气

导向作为政治生态的构成要素之一，说到底就是政治生态的价值取向和发展方向，对于选举政治来讲，其政治生态的导向，就是如何将公平公正原则体现在选举规则及其实际操作过程之中，实现权力的合法性。归结起来，就是为谁选人、选什么人和如何选人，以及保障选举的公平公正问题。村级选举的导向简单来说，就是选出广大村民公认的村级组织领导人。虽说这已经是现代民主政治的基本常识，也在多年来村级换届选举中每每强调，但要真正实现并非易事。因为在村民选举政治生态中，除了作为具有选举权的村民以外，还有乡镇党委和政府作为上级组织参与其中，依法发挥“指导”作用，“导向”是其核心所在。这一指导作用究竟如何发挥，非同小可。应该说，乡镇党政能否带头遵守法律和党规党纪，对村委会选举中的违法行为进行监督、处理，是营造良好选举政治生态环境的关键因素之一。但从实际来看，乡镇党政未必能时时处处将法律法规、党纪党规真正落到实处。乡镇党政如何在“组织放心”和“群众满意”之间做出选择，是其导向作用的体现，也是检验选举政治生态健康与否的试金石。如同前文所述，乡镇党政在指导村级选举中“暗箱操作”并不鲜见。一些乡镇党委、政府借法定指导、支持和帮助等职权的名义，实质上左右着选举过程和结果，使村民选举有名无实。其完满的选举形式背后，是对民意真实表达的抑制和村民选举积极性的一次次伤害，其选人用人的价值导向偏离了选举政治的本意，村民自治的民意基础难以得到应有的巩固。

与乡镇党政的指导相类似，村级党组织作为村庄各项工作的领导核心，负有“领导和推进村级民主选举”、支持和保障村民自治之责。村级党组织在村委会选举中如何领导、推进和保障选举，首先也是一个导向问题。实践表明，受利益驱使，以及上级党政干预、乡村派系力量等复杂因素的影响，村级党组织在村委会选举的一些关键环节的导向作用也会偏离正轨，甚至成为诸多选举争议乃至矛盾中的一方，一些村党支部不仅有意无意卷入候选人提名、派系竞争之中，而且借村委会换届之机试图通过“洗牌”“换人”解决“两委”矛盾，矛盾的另一方也会针锋相对，违规违法操控选举过程也就在所难免。而普通村民的意志在这些组织力量面前难以得到正常表达和应有的尊重，或是面对有组织背景的地方实力派的违法行为，维权力量明显不足。由于组织化程度较低等因素的影响，选民的维权行为基本上是自发的个人行为,尚不足以成为强大乡村组织的有力的“谈判对手”，因此，还未能成为推动选举依法运作的基本力量。[9]62-68而有关组织不仅不依法行使职权，反而乱政、懒政、滥政，更是与其正确的导向职责背道而驰，合法行为得不到支持和保护，违法行为得不到及时有效制止、制裁，村民参与选举的挫折感和失望情绪难免滋长，法治信仰也可能随之动摇。最终使选举政治生态的平衡遭到破坏，选举制度的法律效果与社会效果的和谐统一难以实现。

三、治理村民选举政治生态的法治举措

习近平总书记指出，“一个地方要实现政通人和、安定有序，必须有良好政治生态。”“政治生态是检验我们管党治党是否有力的重要标尺。营造风清气正的政治生态，是一项持久的工作。”“标本兼治，净化政治生态。”“通过体制机制改革和制度创新促进政治生态不断改善。”[16]

法治社会的政治问题往往以法律问题的形式表现出来，所以，政治问题的解决离不开法治思维和法律方法。无论是政治、经济、文化领域还是社会生活的其他领域，各项基本制度都是以法律制度为其表现形式，而各个领域出现的突出问题的解决，主要还是要从法治角度去谋划，善于运用法治思维和方式，农村选举政治生态的治理同样如此。就当前来讲，村民选举政治生态的治理，需要放到推进法治国家和法治社会建设的总体进程中，放到推进国家治理体系和治理能力现代化进程中去考量，着眼于从法治和社会治理层面优化政治生态的基本要素，着力于以下几个主要方面。

（一）以法治思维为导向，培养和强化村民的主体意识，是治理选举政治生态的核心支撑

人是政治生态的核心，是其能动要素，决定着政治生态良善与否。村民是村级选举活动的主体，是选举政治生态的主体，选举活动是否规范和顺利，选举政治生态是否健康，首先取决于主体的态度、能力与素质。治理选举政治生态，核心是解决好人的问题。就当前选举政治生态存在的问题来看，村民选举态度的两极分化现象突出，说到底是选民主体意识不足。因而培养选民在选举政治生态中的主体意识，是治理选举政治生态和促使其健康发展的重要主观条件，也是治理选举政治生态的核心支撑所在。主体意识的培养应该包括政治意识、权利意识、法治意识等。村民在选举政治生态中的主体意识是指村民作为选举权和被选举权的唯一合法主体，对于自己享有的选举权和被选举权以及同时作为履行义务主体的自觉意识，是把村民的政治责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认知和内心冲动，主要体现在村民的责任意识、政治参与意识、民主监督意识和法律意识的健全和行动上。在法治建设进程中，培养和强化村民的主体意识，最根本的就是以法治思维为导向，普及和弘扬法治精神，将村民包括选举在内的政治生活习惯引导到法治轨道上去，各种具体举措都以此为依归。

当然，村民主体意识的培养与村民的文化教育程度、所处地域的经济社会发展环境密切相关，需要为之创造必要的条件。各级党组织和国家机关的宣传引导、社会氛围的形成等具有不可低估的作用，应该通过教育培训、普法宣传、媒体引导等途径和渠道，培养村民主体意识，优化村民选举政治生态环境。唤醒村民主体意识，使村民明白村委会选举与自身利益的密切关系，调动村民参与选举的积极性和自觉性，明白村委会选举中村民有什么权利、义务，合法与违法行为的界限，掌握行使选举监督权和举报违法行为的法律方式，明确违法选举行为应该承担什么样的法律责任和受到什么样的法律制裁，等等。如此，才能真正成为选举中的明白人、理性人，将权利行使与履行主体责任融于一身。

（二）完善农村选举的法律制度，是治理选举政治生态的法治基础

良法是善治的前提，政治生活的规范有序和政治生态的良好运行，奠基于各项法律制度的不断健全完善，与时俱进。当前村民选举政治生态中的诸多突出问题，不同程度折射着选举法律制度的缺陷，只有在法治建设进程中，不断健全完善农村选举法律制度，才能使主体的行为不断得到规范，也才能使政治生态中的各种关系不断协调。因而治理选举政治生态的法治基础，就在于选举法律制度的完善。就当前选举政治生态的环境要素存在的突出问题来看，应主要着力加强或弥补现有法律制度中的某些薄弱或缺失之处。

1.构建乡镇党委、政府合法合规的参与机制

明确乡镇党委对村民选举民主权利如何支持和保障的具体制度；明确乡镇政府对村民选举具有的指导、支持和帮助的权力，以及权力的边界和行使程序。

2.完善村民选举监督、举报机制

建立村民选举监督委员会制度，明确村民选举监督委员会产生的程序、人员构成。负责对选举委员会的工作和候选人的竞选行为以及村民选举行为的合法性合规性进行监督，由村民选举监督委员会对选举进行全程监督。明确村民对违法破坏选举行为的举报监督权利，及其受理举报的处理机关。建议乡镇党委、政府在各自职权范围内接受村民选举监督委员会和选民的投诉。

3.明确人大在村委会选举中如何保证《村民委员会组织法》的实施

可以规定，县级人大常委会选派人员作为观察员进入选举现场，全程检查监督选举过程，对发现的违法违规问题提出具体处置意见，或及时上报、通告有关机构，由人大常委会具体做出处理决定。乡镇党委、政府拒绝受理选举监督委员会和选民的投诉，或者处理不当的，由县区、市、省人大常委会会同有关党政机关提出处理意见，依法依规予以纠正。

4.建立律师参与提供法律服务和帮助的机制

规定由选举监督委员会邀请和授权委托熟悉相关法律的律师作为法律专业人员，对选举过程实施全程监督，向村民选举监督委员会负责，并随时向村民选举监督委员会提交书面报告。

（三）加强执法执纪监督，扶正祛邪，是治理选举政治生态的根本保障

法治的成效，取决于法律制度的执行力，离不开对执法活动的有效监督。缺乏强有力的有效监督，法律和制度的权威就难以树立。前述村民选举政治生态中的不少问题，既与相关法律制度的缺陷有关，更与执法执纪监督不力密不可分，选举中的不良导向和风气也与监督不力脱不开关系。因而治理选举政治生态，强化执法执纪监督是其根本保障。只有在完善法律制度的同时，加强执法执纪监督，才能真正彰显法治的效力，才能端正导向，扶正祛邪，扭转风气，形成改善和优化选举政治生态的社会合力。

中共十九大报告指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。几十年村级选举和村民自治的实践表明，只有不断强化民主监督，才会增强村民选举的公开性，使之越来越公平公正，才会使村级组织的权力在阳光下运行。民主监督是农村基层民主新的生长点[17]24，离开了民主监督，缺乏相关法律制度配套，或是监督制度因种种缺陷而操作困难，就难免使监督流于形式，选举就会走向邪路，村民选举也落不到实处。而健全的监督制约机制真正发挥作用，离不开监督主体的积极作为和责任落实，各监督主体能否依法行使监督权，是切实发挥监督机制的作用，实现村民选举民主权利的法律保障。因此，加强对村民选举政治运行的监督，既要健全完善监督制约机制，也要强化主体责任。既要调动和充分发挥广大村民监督的积极性，将行使选举权和监督权切实统一起来，也要强化具有监督权的党政机关的主体责任，并使其监督责任的履行切实受到广大村民的监督。归根结底，就是要通过健全完善法律制度和机制，使选举监督体系中的各个主体、监督链条中的各个环节都能切实发挥好各自的作用，形成强大的监督合力。通过强化监督，加大依法保障选民权利和惩处违法违纪行为的力度，弘扬正气，使村民在参与选举的实践中切实感受到当家作主的尊严和使命，激发和传递正能量，逐渐扭转选举风气。

为此，乡镇党委和政府以及县级以上人大常委会等有关机关在村民选举中，一方面要充分发挥其法定作用，既要履行对村民选举进行全程指导的职责，又要对选举过程出现的违法违规行为及时合法有效监督纠正。以往发生的许多问题都与各种监督主体监督不力、不到位、不尽责有很大关系，特别是乡镇党委和政府以及县级以上人大常委会等对村民反映举报的违法行为查处不及时、不有力、不严格，造成村民参选积极性严重受挫，情绪失控，违法选举行为泛滥等严重问题。另一方面，乡镇党委和政府以及县级以上人大常委会等有关机关在村民选举中，更要带头遵法守纪，严格依法履行职责，自觉接受选民监督。一个地方村民选举的政治生态环境怎么样，在很大程度上取决于乡镇党委和政府能不能带头遵守选举制度和有关党纪国法的要求，合法合规，引导村民公平公正举行村委会选举。乡镇党委和政府依法行使自己的职权，不缺位、不越位、不滥权，势必会营造良好的村民选举政治生态需要的良好社会风气，引导村民和候选人依法行使选举权和被选举权。

总结上述，不能不说，村民选举政治生态的种种问题，折射着农村政治生态的整体现状，也非一日所就。治理和建设农村政治生态，自然也不会一蹴而就。但以村民选举政治生态治理为突破，抓好主体建设、健全法制、强化监督、整肃风纪等关键举措，建立起主体与规则、导向和风气等环境要素的良性互动，形成党、政、民等各方面的社会合力，也不失为一个可行路径。求真务实，真抓实干，则优化政治生态可期。