新时代农村政治生态治理与建设的法治维度

王锦东 ，门忠民

（1.陕西学前师范学院 马克思主义学院，陕西 西安 710100；2.陕西师范大学 马克思主义学院，陕西 西安 710062）

“三农”问题是关系国计民生、中国共产党厚植执政之基、夯实力量之源、中国特色社会主义事业蓬勃发展的根本性问题。农村政治生态好与坏直接关系到“三农”问题的解决与否。农村政治生态治理与建设是推进中国特色社会主义国家治理体系与治理能力现代化的重要方面。

一、农村政治生态治理与建设的历史启示

中国共产党历来重视农村社会发展，善于在革命、建设和改革的伟大进程中把握农村政治生态治理与建设的问题与规律。

新民主主义革命时期，中国共产党在稳定农村社会秩序、发展农村社会生产、聚育革命力量、探索革命前途的过程中积累了丰富的农村政治生态治理与建设经验。概括起来主要有：一是要在坚持党对农村政治生态治理与建设的领导过程中时刻保持共产党组织与党员的先进性，时刻强调党的组织的严密性和纪律的严肃性；二是要善于在农村政治生态治理与建设的过程中代表中国先进生产力的发展要求，善于从实际出发整合农村社会资源,协调农村社会生产关系；三是要在农村政治生态治理与建设的过程中坚持从群众中来到群众中去的基本路线，积极回应农村社会最大多数人的利益诉求。新民主主义革命时期中国共产党领导的农村社会面临着非常严酷的外部环境，农村工作必须以迅速有效垂直调动农村社会资源为出发点和落脚点，农村政治生态治理与建设不可能同时突出制度的工具理性和价值理性。

新中国成立之初，中国共产党积极运用和发展新民主主义革命时期取得的农村政治生态治理与建设经验，紧密依靠广大人民群众，大胆借鉴苏联农村政治生态治理与建设的经验，对中国农村社会进行了前所未有的整合与形塑，使中国农村社会的组织化程度前所未有的提高，初步奠定了中国农村社会新的政治形态。由于当时新中国刚刚成立，整个社会处于制度初创期，各方面的实践带有明显的探索性质，不可避免会出现一些失误甚至错误，值得汲取教训。首先，这一时期农村政治生态中的人治特征依然比较明显，致使农村社会发展缺乏制度理性，带有一定程度的主观性和随意性。其次，对于在社会主义条件下农村政治生态治理与建设的规律性问题认识不够清楚，实践过程中带有一定的盲目性，没有产生应有的实践绩效。最后，在农村社会建设过程中没有把握好社会基本矛盾和社会主要矛盾之间的逻辑关系，脱离农村社会的经济基础搞政治建设，使农村社会政治发展陷入一定程度的逻辑空转状态。

改革开放以来，在解决人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾过程中，整个社会由计划经济体制逐步向市场经济体制转轨，家庭联产承包责任制引起的农村社会变迁倒逼农村社会治理模式的改变。在农村社会新的治理模式的探索过程中，以基层社会自治为特征的农村社会治理体系随着市场经济的不断深入发展而逐渐成为社会各方面的基本共识与努力方向。可是究竟以何种思维和路径推进基层社会自治，在实践的层面上其实并不统一。族治、人治、“德治”、法治思维等都是实践过程中被经常加以讨论的选项。同时，由于社会处在转型期，农村社会调控、体制重构过程中的各类利益主体的利益诉求与吸纳机制之间存在诸多不匹配的情况，农村基层社会自治过程中出现了诸如农村社会政治主体行为不当、居民政治参与度不高、公共治理机构效率低下、公权运行过程中贪腐频发、监督体系不健全等现象。

回顾中国共产党领导下的农村社会发展历程，一条基本的结论就是农村政治生态治理与建设和社会发展正相关。正如习近平总书记指出：“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。”[1]可见，政治生态治理与建设具有重要的现实意义。

二、法治思维是新时代农村政治生态治理与建设的基本逻辑取向

基层社会自治是中国特色社会主义制度下农村社会治理体系构建的价值规定和基本逻辑。虽然，基层社会自治已经成为社会各方的共识和制度选择，但是如前所述，以何种思维和路径推进基层社会自治，在实践的层面上其实并不统一。族治、人治、“德治”、法治思维等都是实践过程中被经常加以讨论的选项。

族治思维即家族治理思维，在本质上是一种以血缘关系和狭隘的利益关系交织在一起的治理方式，主张利用农村家族的世俗力量和伦理力量来推进农村社会治理与自我约束，进而形成相应的农村政治生态，这种具有嗜利性、排他性、封闭性等特征的治理思维，在本质上带有封建主义的色彩，是属于宗法制度重要内容的族权范畴。这种族治思维和以契约关系为纽带的现代社会治理理念背道而驰，并且在中国历史上家族治理的最终后果是导致了农村社会的撕裂和对抗。族治思维在价值规定上与社会主义社会共同富裕的价值本质规定完全不相符，因而不是农村政治生态治理与建设的应有选项。

人治思维主张依靠农村社会中的回归乡绅、社会贤达、能人甚至恶人等“厉害”角色来治理农村社会，这种人治思维在本质上是依靠个人意志的作用来管理农村社会，乡贤、熟人社会、环境封闭是其得以产生和存在的基本条件。其治理实践最终只会导致一元化传统在农村社会重新形成，同时，必然会形成“线状”控权模式，从而阻碍法制的健全。可见，人治的一元化传统及“线状”控权模式是宪政生成的政治障碍，不利于制度文明和社会发展。

“德治”思维主张利用农村社会深厚的人伦基础和伦理力量而达到对人内心世界的影响，进而规范人的外在行为。这种“德治”思维具有某种可取之处，但是，这种“德治”思维与当今全面依法治国方略中的以德治国是有本质区别的。这种“德治”思维构建的逻辑基础是个人，最终的逻辑结果只能是服从个人利益；以德治国构建的逻辑基础是集体，最终的逻辑归宿必然是为人民服务。显然，这种“德治”思维在本质上是个人主义的，是古代传统德治思维的延续，在实践中与“人治”有着千丝万缕的联系，不符合社会主义集体主义的原则，因而不能以这种具体的“德治”思维方式来构建农村治理体系，指导政治生态治理和建设。同样，也不能单纯采取以德治国的方式治理农村政治生态，因为在农村利益主体多元化、诉求个性化的开放社会背景下，社会正常运行需要道德自律，更需要他律和法治的规范，仅靠道德方式不足以回应农村社会出现的各种现实问题。

法治思维是以法治价值和法治精神为导向，运用法律原则、法律规则、法律方法思考和处理问题的思维模式。作为人治思维反向运动与进步的结果，法治思维主张法律至上、权力制约、公平正义、人权保障、正当程序等价值取向。农村基层社会自治过程中出现的诸如政治主体行为不当、居民政治参与度不高、公共治理机构效率低下、公权运行过程中贪腐频发、监督体系不健全等现象，都可以在法治思维的运用与法治实践过程中逐步得到消解，从而使农村政治生态得到进一步的优化与提升。法治思维的价值取向符合中国特色社会主义治理体系的内在需要和农村社会治理的发展方向，“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”[2]党的十九届四中全会指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[3]可见，法治和农村政治生态治理与建设关系密切，具有内在逻辑的统一性，法治思维是推进农村政治生态治理与建设的基本取向。

当然，需要指出的是，法治思维作为推进农村政治生态治理与建设的基本路径，并不否定和排斥道德和德治的作用。习近平总书记指出，“坚持依法治国和以德治国相结合，强调法治和德治两手抓、两手都要硬”,是中国特色社会主义法治道路的鲜明特点[4]，可见依法治国方略内在包含着以德治国的德治方式。法律与道德作为社会规范具有内在联系，相互支撑，在一定条件下可以相互转化。因而在以法治思维作为农村政治生态治理与建设基本价值取向的同时，要注意法治与德治的结合，使其统一于法治之下，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

三、新时代农村政治生态治理与建设的法治路径

法治思维是农村社会治理的价值取向，也是构建农村社会治理结构的前提和基础，运用法治思维探寻农村政治生态治理与建设的基本路径。应当注意从法治建设的不同层面形成合力，回应农村社会治理体系现代化的现实诉求，形塑农村社会治理形态，为推进农村政治生态治理和建设奠定法治基础，提供法治保障。

首先，稳步推进立法，完善规范农村政治生活的法律法规体系，是农村政治生态建设的基本法治保障。法律法规是农村政治生活的基本行为准则，也是政治生态健康发展的基本保障，农村政治生态治理与建设需要高质量的法律法规，这样才能在实践中不断优化各政治主体的思维方式，进而培养运用法治思维分析解决问题的能力。改革以来农村法治建设中的立法工作取得了巨大成就，但依然存在一些薄弱之处乃至空白，以及某些法律规定操作性不足或滞后于新的形势等问题。因此，推进立法工作，既要注意弥补既往立法中的不足，也要注意结合当前全面推进依法治国面临的新情况新问题。为此，一是要着眼于乡村振兴和健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，填补立法空白，补齐短板。改变以往农村立法方面重经济、重产业而对农民权益、政治生活等方面法律保障不足等倾向，在加强村民自治、规范农村群团组织、农民权益保障等方面应有新的进展。同时结合形势发展，在深入调查研究基础上，善于将农村政治生态治理与建设中的成功经验以法律法规的形式确定下来，并注意各项基本法律的协调和衔接，以及相关配套体系的健全和完善，从而真正建立起保障农村社会治理的较为完备的法律体系。二是要着眼于全面依法治国方略的贯彻落实，切实建立起党纪与国法在农村的衔接机制。近年来党内纪律法规建设取得了显著成效，一系列重要规章制度相继颁布或修订，为全面从严治党、把党的纪律挺在前面、实现纪法衔接奠定了坚实基础，诸如新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》的颁布，为规范农村党组织的活动提供了基本保障。但在全面依法治国进程中，需要实现依法治国与依规治党的统一，就必须实现党纪国法的衔接统一，建立起相应的衔接机制。在广大农村，这一机制的建立必须结合农村法治建设面临的实际和问题，突出农村特点。三是着眼于提高治理能力和治理效能，兼顾立法的普遍性与特殊性，因地制宜，做好地方立法工作，积极推进村规民约建设。在总结既往经验基础上，进一步规范地方立法工作，使各地充分结合自身实际，制定具有地方特点的、与基本法律配套的法规和规章，避免空泛的雷同。同时将法治精神融入村规民约建设之中，将村规民约具有的德治、自治等传统引入现代法治轨道，实现对乡土社会习惯法的必要提升改造及其与国家法的融合和积极互动，使村规民约真正成为农村基层社会治理的重要抓手和政治生态建设的传导机制。四是着眼于以人为本，充分调动农民参与立法的积极性，建立农民参与农村立法的有效机制。法律是人的行为规范，法律也是服务于人的，由人来制定。农民是农村的主人，农村的法律规范如何制定，农民有权表达其诉求，也有权参与。在当今时代，应该放弃那种认为农民只能被代表的传统认识，而视其为能动的主体，如同开展乡村自治一样，让其在立法中也能发挥主体性。以往一些涉农法律法规存在这样那样的问题，不能不说与农民的参与不足有关。把农民的参与仅限于制定村规民约显然已滞后于当今社会发展趋势，而当下亟待解决的问题是农民参与农村立法的有效机制如何构建，这固然有待探讨，但应提上日程。

其次，狠抓关键少数，持续推进农村法治建设，是治理和优化农村政治生态的重中之重。政治生态作为政治体系内部及其与外在环境的关系状态，是否和谐健康，取决于政治主体的价值追求及其制度机制的构建，在当代世界来讲，其制度机制的核心是民主与法治。因此，政治生态建设，既要着力于民主制度的建设和完善，也要强化法治建设，为民主制度的巩固和发展提供更为充分的保障。在当前全面推进依法治国，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的进程中，农村法治建设必须紧紧抓住乡村各级领导干部这个关键少数，提升干部法治观念和依法办事能力，严肃处理干部违法犯罪。这不仅在于各级领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，依法治国方略的实施取决于各级领导干部的工作和具体行动如何，其法治信念、决心和行动极为关键；而且在于各级领导干部是政治生态系统中的核心主体，是政治体系内外关系的主导者，其政治意识和能力，对于农村民主法治建设的成效，党风、政风和社会风气具有直接影响。从多年来农村社会生活和社会矛盾的演变中不难看到，农村法治建设和政治生态中存在的种种突出问题都不同程度集中在各级干部尤其是领导干部身上，诸如一些地方基层组织涣散、党风不正、村级“两委矛盾”突出、干群关系紧张、派系无序竞争、村民自治空转、村干部“小官大贪”、村霸横行无忌，等等，说到底与干部自身政治和法治意识不强、法治思维缺失、依法办事能力不足，乃至底线失守、知法犯法等不无关系。因此，治理和优化农村政治生态，必须从解决领导干部存在的突出问题上求得突破。抓好领导干部这个关键少数，一方面要通过切合农村实际的制度机制建设，确保农村各级领导干部在法治建设中发挥带头和表率作用。诸如通过政绩考核中合理设置法治建设指标体系等，不仅使其带头守法、学法用法真正见于行动，更要将法治思维贯穿于工作始终，习惯和善于运用法治方式谋划乡村发展、解决社会矛盾，促使其恪守法治原则，不断自觉提高依法办事的能力。另一方面要通过完善对领导干部的监督和惩戒制度机制，严格规范权力行使，织密织牢防范领导干部滥权违法的制度之网。诸如通过建立切合农村实际的乡村两级权力清单制度、完善村务公开和监督制度等，切实问责纠错，坚决维护各项法律法规在农村实施中的严肃性和权威性，同时坚决依法依规惩处农村各级干部违纪违法行为。只有使广大干部首先成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，才能发挥出对群众的表率和带动作用。只有干部队伍尤其是领导干部法治思维和法治能力提高了，才能风清气正，才能使政治体系内外的各种关系协调、政治生态健康发展。

复次，坚持法律惠民宗旨，深化农村公共法律服务体系建设，是提高农民法治意识，改善农村政治生态的重要切入点。政治生态最直观、最集中的表现是党风、政风、民风和社会风气，从法治社会的要求来讲，就是要法治意识和法治精神蔚然成风。这无疑需要党风政风引领，需要党政机关与社会各方、干部与群众形成合力，推进法治建设。农村法治建设，既需要从领导干部这个关键少数求得突破，也需要从广大农民群众这个整体层面取得进展，培育和提高群众的法治意识。为此，既需要各级干部的示范引领，也需要以开展法律服务活动为切入，让广大群众从日常生产生活中感受到法治与自身权益的密切关联，感受到依法办事之便，从而增进法治信念。概言之，坚持法律惠民宗旨，深化农村公共法律服务体系建设，是推进农村法治建设，也是改善和促进农村政治生态健康发展的重要切入点。农村公共法律服务体系建设，核心是为群众释疑解惑，提供服务和帮助，及时有效满足群众依法办事的需求。中共十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定明确指出，要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，统筹城乡和区域法律服务资源，加强法律服务队伍建设。习近平总书记强调要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务，深化公共法律服务体系建设，加快整合法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。[5]落实中央和习总书记的决策部署，推进农村公共法律服务体系建设，就要从农村实际出发，探索建立相关制度机制，协调推进下派“法治书记”、法律志愿服务、聘任法律顾问、送法下乡等活动开展，整合律师、公证、仲裁、人民调解等服务资源，形成便捷高效的法律服务网络，将法律惠民便民宗旨体现为及时有效的法律服务，增进群众对法治的亲近感、信任感，从而养成依法办事习惯。只有广大农村群众法治意识增强和依法办事习惯真正养成，才能促进社会风气好转、政治生活严肃规范，政治生态不断改善。

再次，持续开展普法教育，加强农村法治文化建设，弘扬法治精神，是治理和建设农村政治生态的基础性工作和重要抓手。政治生态治理和建设，既要深入政治体系内部，通过法制建设规范和协调政治主体之间的关系，也要通过创造良好的社会环境，协调政治体系、政治主体与其社会环境之间的关系。从法治角度审视，创造有利于政治生态改善的社会环境，就要大力推进法治社会建设，弘扬法治精神，增强全民法治观念。全面依法治国作为一场国家治理的深刻革命，首先就是要实现全社会的观念变革，树立对于法律的信仰，增强法治观念，使法治精神在全社会扎根。而观念变革的实现，既非自然生成，也非一朝一夕之功，需要持续开展普法教育，建设社会主义法治文化，并以之为依法治国的长期基础性工作，这也是治理和建设政治生态的基础工作和重要抓手。新时代普法教育的开展和法治文化建设，需要总结既往经验，面对新的实际，健全相关制度机制。应该肯定，多年来农村普法宣传和法治教育取得了显著成效，农民的法治意识总体上有了较大提高，但也存在着诸多突出问题，诸如维权行为与法治的冲突时有发生，法不责众和特权观念仍有一定市场，等等。如果说一些地方出现的恶人治村、黑恶势力干扰村级选举或把持村级组织、村干部以权谋私等，是对法治权威的蔑视和肆意践踏，那么一些地方村民的某种集体无意识，则是利益驱动下自觉不自觉对法律尊严的损害。诸如在村选中公开或变相向候选人索要好处，或是在派系竞争中违法违规进行拉票活动，甚至支持恶势力通过合法选举进入村级组织“以恶谋利”“以恶治恶”，为本村谋取不当利益，或是支持一类恶人防范另一类恶人。凡此种种，既表明普法教育和法治文化建设还有不少薄弱之处，也反映出农村政治生态遭遇某些污染破坏的严峻现实。为此，需要结合当前农村社会治理中面临的新情况新问题，改进普法宣传的策略和工作机制，加大普法工作力度。一方面要积极拓展普法渠道，增强普法教育的针对性和实效性。注意改进方式方法，实现传统普法途径与新途径的结合，充分发挥新媒体的作用，健全国家机关参与普法教育的责任落实机制、公众与社会组织志愿参与普法宣传的激励机制、全员法制教育与党员干部等重点人群法治教育协调并进的工作机制等，通过外在制度约束和内在自觉意识的引导，逐步在不断的日常生活实践中培育法治精神，增强法治观念。另一方面要实现法治文化建设与政治文化和精神文明建设的结合，将法治教育融入精神文明创建活动之中。要按照乡村振兴战略和推进农村治理体系现代化的需要，统筹推进法治文化建设、政治文化建设和精神文明建设。法治宣传教育和法治文化建设，既要着力于增强法治观念和提高法治思维能力，也要着力于提高政治意识和精神文明素质，并使之相互渗透。为此，需要结合农民的权益保障等现实诉求，保障农民在农村政治生活中的主体地位，激发其政治参与热情，使其在政治生活中切实感受到当家作主的尊严，从而增强公民意识，在这一过程中融入法治精神的培育，增强法治观念。同时，在法治宣传教育中注意结合公民道德建设，实现法治文化与道德文化的统一和协调，不断提高农民群众的法治意识和道德自觉。通过践行社会主义道德和弘扬优秀传统文化，滋养社会主义法治，增强法治的道德底蕴，引导法治观念的确立，并使法治切实发挥解决道德问题和维护公序良俗的保障作用，引领道德不断与法治精神相契合。通过各种形式的精神文明建设活动、法治创建活动，使社会主义核心价值观深入人心，使法治精神进村入户、入脑入心，形成人人成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者的社会氛围。一言以蔽之，以法治文化建设引导良好社会风气的形成，则农村政治生态健康发展可期。

以上几个方面相互关联，只有协同推进，相互促进，才能形成合力。

当前，乡村振兴战略正在积极实施，乡村振兴目标的实现，需要统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，因此也需要关注农村政治生态治理与建设这一关涉农村治理体系现代化乃至整个国家治理体系与治理能力现代化的重要问题。在全面依法治国的新时代，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必然要求运用法治思维考量农村政治生态治理与建设，要在农村政治生态治理与建设中培养和运用法治思维，对农村社会发展需求作出积极回应，形塑农村社会治理形态。惟其如此，才能为农村政治生态健康发展提供应有法治保障和必要支撑，促进乡村全面振兴。