养老保险视同缴费年限的确定与举证责任

■文／向春华

核心提示：虽然陈某曾先后在蚕种繁殖试验场等单位工作，但并无相关证据材料证明其是上述单位的原干部或固定职工，根据法律规定，广东省社保局认定陈某视同缴费年限为0 个月，并无不当。

基本案情

陈某档案材料包括：（1）广东省蚕种繁殖试验场《工人、干部升、定级呈报表》（1973 年9 月）“批准机关决定”一栏显示：广东省农业局计划财务处同意将陈某定为农工壹级；《转正、定级呈批表》（1976 年9 月）“上级批准”一栏显示：广东省农业科学院行政处同意陈某定为农工贰级。（2）《清理档案工资调整工资结构审批表》（1991 年10 月）记载陈某的职务或工种为“合同制”；（3）陈某与广东省工艺品进出口（集团）公司签订的《广州市劳动合同制工人劳动合同》（1989 年12 月）记载合同期限为1989 年12 月至1994 年12 月；广东省工艺品进出口（集团）公司人事保卫部出具的《证明》、中艺国际名牌用品进出口公司给东山区劳动服务公司的函（1993 年9 月15日）显示陈某与广东省工艺品进出口（集团）公司提前解除劳动合同。（4）陈某与中艺国际名牌用品进出口公司签订的《劳动合同》（1993 年1月1日）显示中艺国际名牌用品进出口公司招收陈某为临时性、季节性城镇临时工人，合同期限为1993 年1 月至1993 年12 月。陈某2014 年9 月17 日向广东省社保局申请审核参保人历史信息并办理社会保险关系转出业务。社保局于2014 年9 月22 日作出《基本养老保险关系省内转移信息表》。因社保局在该表中未将其1972 年至1985 年期间工作经历视同缴费年限，陈某向广东省人社厅申请行政复议。省人社厅于2015 年1 月29 日作出行政复议决定，对该表予以维持。陈某仍不服，遂提起行政诉讼。

审判

一审法院认为：《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定，“1998年7 月1 日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计算为缴费年限。国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”本案中，因陈某档案中无其曾为国有和县以上集体所有制单位原干部和固定职工的相关材料，陈某亦未提交相应有效证件予以支持，省社保局认定其视同缴费年限为0 个月，并无不当。对陈某关于应认定其1972 年至1985 年期间工作经历视同缴费年限的主张，不予支持。判决驳回陈某的诉讼请求。

陈某不服一审判决，提起上诉称：（1）省、市、区社保机构相关文件都有规定，视同缴费账户建账对象包括“1998 年6 月30 日前参加基本养老保险，2006 年7 月1 日以后符合按月领取基本养老金条件的”，其情况符合该项政策规定。其于1972年9月参加工作，至1993 年底，一直都在省属、市属及中央直属国企工作。其中，其于1988年7 月在广州市财贸管理干部学院毕业后，同月初进入广东省工艺品进出口公司工作，当时国家实行的人事制度是聘任制。而在广东省工艺品进出口（集团）公司工作期间，国家才开始实行“购社保”的各项政策，但该公司经办人员在为陈某办理社保手续时可能笔误，以致重新定了一个新的社保编号而未能为陈某确认“视同缴费权益”及原社保号中应有的视同缴费工龄，其后的中艺国际名牌用品进出口公司亦未为陈某办理该项手续，以致耽误。（2）无论是省社保局、省人社厅及一审法院，他们作出的决定或判决，都是依据《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款的规定，而该三个相关政府部门都认为无证据证明其曾是国有和县以上集体所有制单位原干部和固定职工，这和事实不符。关于其档案材料的缺失，不应由本人承担责任。请求：撤销原审判决；撤销省社保局作出的《基本养老保险关系省内转移信息表》，按照国家规定依法确认其视同缴费年限。

广东省社保局答辩称：同意一审判决。

经审查，一审判决查明的事实有相应的证据证实，二审法院予以确认。

二审法院认为，本案争议的焦点在于陈某1972 年至1985 年期间工作经历是否可以作为连续工龄视同缴费年限。根据《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998 年7 月1 日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计为缴费年限。国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”本案中，虽然陈某曾先后在广东省蚕种繁殖试验场、广州市水产公司等单位工作，但并无相关证据材料证明其是上述单位的原干部或固定职工，根据上述规定，省社保局认定陈某视同缴费年限为0 个月，并无不当。陈某上诉主张不排除有人恶意删减其档案资料，因缺乏相关证据支持，故不予采信。判决驳回上诉，维持原判。

陈某仍不服，申请再审称：其一直在省属、市属的国营企业工作，由于非申请人的原因导致档案资料缺失，被申请人广东省社保局以档案资料无相关材料证据证明其曾是国有和县以上集体所有制单位原干部和固定职工为由，作出《基本养老保险关系省内转移信息表》核定其视同缴费年限为0 个月是不符合事实的，导致其未能享受应有的社保待遇。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销二审判决，查明并纠正因其档案资料的缺失而导致的一系列错误认定和判决，恢复对其自1972—1985 年“视同缴费工龄”的认定，责成被申请人足额发放退休金、退还多收的社保费（医保缴费）等。

再审法院认为，广东省社保局经审查认为，申请人未能提供证据证明其是国有和县以上集体所有制单位原干部和固定职工，符合按照国家视同缴费年限的有关规定，故作出《基本养老保险关系省内转移信息表》，认定申请人视同缴费年限为0 个月，并未违反《广东省社会养老保险条例》的规定。一审法院以申请人未能提供有效证据证明其是国有企业的原干部或固定职工为由，判决驳回申请人关于撤销该认定、确认申请人视同缴费年限为13 年的诉讼请求，并无不当。申请人申请再审主张其是国企正式职工，被申请人和原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销二审判决，查明并纠正因申请人档案资料的缺失而导致的一系列错误认定和判决，恢复对申请人自1972—1985 年“视同缴费工龄”的认定等，因理据不足，不予采纳。裁定驳回陈某的再审申请。[（2015）穗天法行初字第135 号，（2015）穗中法行终字第1707 号，（2016）粤行申775 号]

评析

■一、《基本养老保险关系省内转移信息表》及类似行为是否具有可诉性

本案的诉因是被保险人向社保机构申请审核其参保历史信息并办理社会保险关系转出业务，社保机构在作出的《基本养老保险关系省内转移信息表》中未确认其视同缴费年限，被保险人对此有异议，而要求撤销该表并要求确认其视同缴费年限。由此首先涉及的问题便是，社保机构作出的《基本养老保险关系省内转移信息表》以及类似行为是否具有可诉性。

《行政复议法》第六条第（十）项规定，公民、法人或者其他组织“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”，可以依照本法申请行政复议。《行政诉讼法》第十二条第（十）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇”的诉讼。在申办退休时，被保险人或其他利害关系人对于社保机构计发养老金中视同缴费年限的认定有异议的，由于该视同缴费年限的认定直接影响了养老金的多寡，因此属于“认为行政机关没有依法支付社会保险待遇”，有权提起行政复议或行政诉讼，此时的视同缴费年限的认定——体现为养老金计发行为，具有可诉性。需要注意的是，《行政复议法》和《行政诉讼法》将社会保险待遇的支付主体限定为“行政机关”，不符合社会保险待遇给付法律制度规定，应作扩大理解，即包括事业单位在内的行政主体。

单纯确定视同缴费年限并非养老金计发，不属于社会保险待遇给付，也不能体现为养老金的计发与给付，但是视同缴费年限的确定直接影响未来养老金的计发标准，其错误确定将侵害被保险人的预期养老金权益，应将其确定为《行政复议法》第六条第（十一）项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”以及《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定的人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的诉讼，因此也应当具有可诉性。

单纯确定视同缴费年限的形式具有多样性。本案是以《基本养老保险关系省内转移信息表》作为载体体现的，社保机构作出该表，系具体行政行为，其不予确认被保险人的视同缴费年限，被保险人认为该确认有误，“认为”侵犯其预期养老金权益，可以申请行政复议、提起行政诉讼。其他的表现形式还包括，社保机构直接对被保险人的视同缴费年限作出认定或答复。社保机构在其他具体行政行为中如果确定了视同缴费年限，被保险人认为侵害了自己的预期养老金权益的，对于该具体行政行为，也同样具有可诉性。

■二、养老保险视同缴费年限的认定条件

《社会保险法》未对视同缴费年限的认定作出具体的规定。对于视同缴费年限的认定，主要见于规范性法律文件，目前采纳的主要标准是国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6 号）所规定的“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限”。其中的“连续工龄”则由具体政策规定。

在本案中，《广东省社会养老保险条例》第十六条第二款规定：“1998 年7 月1 日前（不含本日），被保险人已参加社会养老保险的年限计为缴费年限。国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工，在当地实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前，按照国家原规定计算的连续工龄视同缴费年限。”该项规定从时间——实施《广东省职工社会养老保险暂行规定》前和对象——国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工两个方面对视同缴费年限作了进一步限定。从陈某档案材料关于其“合同制”“解除劳动合同”“临时性、季节性城镇临时工人”等记载来看，其并不属于“原干部和固定职工”。因此其相应的工作经历难以计算为视同缴费年限。

应注意的是，一方面，《广东省社会养老保险条例》作为地方性法规具有较强的法律效力，原则上应当予以适用；另一方面，该条例也强调“按照国家原规定计算的连续工龄”，即也要遵守全国层面关于连续工龄计算的规定。由此可能产生的冲突在于，如果国家规定特定条件下临时工的特定工作年限可以计算连续工龄，这与上述“原干部和固定职工”之规定究竟应如何适用？从法律位阶来看，宜适用该条例的规定。

■三、养老保险视同缴费年限的认定证据与举证责任

本案中一审法院驳回陈某的主张，主要是基于两个理由：一是陈某档案中无其曾为国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工的相关材料；二是陈某亦未提交相应有效证件予以支持“其曾为国有和县以上集体所有制单位的原干部和固定职工”。二审法院和再审法院则将其归结为一个理由，即陈某未能提供证据证明其是国有和县以上集体所有制单位原干部和固定职工。在本质上，这是相同的。无论是档案材料还是其他有效证件，都属于证据，只是证据种类与形式不同而已。

从种类和形式来看，关于被保险人历史工作经历的，档案材料具有较强的证明力。除了个人档案材料，企业档案、公共档案以及其他能够证明被保险人历史工作经历以及其工作性质的材料、资料、证人证言均为证据。只是证人证言的证明力较弱，如果没有其他证据佐证，仅凭证人证言不宜认定被保险人的“干部或固定工”身份。

举证责任的承担主体对此类案件的胜败具有根本性影响。在本案中，各级法院均认为陈某“未能提供证据证明……”，亦即对于陈某关于其符合视同缴费年限的主张，应由陈某承担举证责任，坚持了“谁主张，谁举证”的基本原则，这无疑是正确的。如果不要求陈某对此承担举证责任，而要求社保机构对此承担举证责任，由于社保机构不能证明陈某主张的工作年限不符合视同缴费年限，则必然要撤销社保机构的认定、支持陈某的主张。则任何人不符合视同缴费年限的均要被认定为符合视同缴费年限，任何不符合享受养老金的人员均要认定为符合，不仅养老保险制度无法存续，亦违背了基本的公平原则。故在养老保险视同缴费年限的确定中，应当坚持“谁主张，谁举证”的原则。

■四、养老保险视同缴费年限的确定时间

在实践中，养老保险视同缴费年限很多是在办理退休手续、核定养老金金额时进行审核确定的。在此时进行视同缴费年限的确定并非不可，但并非最好的时机。一是视同缴费年限所涉及的工作时间多在上世纪90 年代及以前，距离退休时间间隔过长，而间隔时间越长，证据灭失的风险越高。这在未来视同缴费年限的确定中依然存在。从证据法的视角来看，越早确定视同缴费年限越有利。二是可能影响养老金的及时足额领取。在核定养老金时，如果当事人对视同缴费年限有争议，而通过法律程序解决争议需要相当长的时间，由此可能导致被保险人不能及时领取养老金；亦有可能影响养老金水平的调整，或者导致颠覆性的工作。

因此，如果存在视同缴费年限，宜尽早确定。一方面，社保机构在发放社会保险个人权益记录单时，宜包含视同缴费年限项；另一方面，被保险人应当及时查询自己的社会保险个人权益记录，如对视同缴费年限记录存在异议，宜及时要求确认、确定，以避免以后的争议。■