把劳动者“稳定”在就业岗位上

■文／田大洲 王蓉 梁敏

失业保险防失业，即利用失业保险政策维持企业的用人意愿，增强劳动者抵御失业的能力，维持就业规模稳定。失业保险促就业，既包括促进领取失业保险金的失业人员再就业增加就业总量，也包括通过预防失业减少失业总量，还包括通过提升就业人员职业技能，提高就业质量。将防失业、促就业作为失业保险制度的重要功能，是制度发展的需要，也是我国党和政府对失业保险事业发展的基本要求。

防失业促就业是失业保险制度的内生功能

防失业促就业是失业保险制度的内生功能，这是由失业保险的本质属性决定的。而国际社会关于失业治理由被动向主动的理念和政策转变，是促使防失业促就业功能逐渐成为失业保险制度的显要功能和政策演变的主要方向。

失业保险既属社会保险，又是就业政策的重要内容。失业保险的社会保险属性决定了必须具有“保生活功能”，就业政策属性决定了失业保险要发挥“防失业促就业”功能，即通过失业保险政策的实施积极参与失业治理。

国际社会治理失业的理念和政策经历了从被动治理向主动治理的演变。20世纪30 年代前，失业被普遍认为是市场经济的必然产物，通过市场机制自发调节，不需政府做任何干预；30 年代后，面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业，凯恩斯的有效需求理论成为政府运用宏观经济政策刺激经济扩大就业的决策依据；直到70 年代，失业治理的政策主流从关注总需求的经济政策，发展到同时关注总供给的教育培训政策及就业服务、就业补贴等综合政策；进入21 世纪以来，国际社会逐渐将促进就业置于政府施政纲领的战略优先位置，正如2001 年国际劳工组织在《全球就业议程》中提出的“各国要制定综合性的社会经济政策，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标，并将其放在经济和社会政策的核心位置”。失业保险理念和政策重心也随之变化，所保障的“失业风险”的重点从“失业后的生活困顿的风险”转向“从就业状态转向失业状态的风险”，政策的着力点从失业后的基本生活保障向失业前的就业能力保障，政策效力从消极救助逐步向积极预防转变。防失业促就业功能逐渐成为失业保险的显要功能，失业保险政策也逐渐成为就业政策的重要组成部分。

失业保险防失业促就业的实质是保障人的发展权

生存权和发展权是首要的基本人权。失业保险的“保生活”功能通过多样化的失业保险待遇给付，保障失业人员多方面的基本生活需求，其实质是保障劳动者在失业后的生存权。失业保险发挥防失业促就业功能，则是保障劳动者劳动就业权的重要体现，其实质是保障人的发展权。

劳动就业权是劳动者赖以生存的权利，也是各国宪法确认和保护公民的一项重要的基本权利。1948 年联合国《世界人权宣言》提出“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”。劳动者获得就业权是保障劳动者发展权的重要体现，也是保障劳动者获得全面发展的重要前提。发展权是公民的一项基本人权，平等发展的机会是各个国家的天赋权利，也是个人的天赋权利。1986 年《发展权利宣言》在序言中承认“人是发展进程的主体，发展政策应使人成为发展的主要参与者和受益者”，并确认“发展权利是一项不可剥夺的人权，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展”。失业保险防失业促就业，一方面通过一系列的政策措施（如职业培训、职业介绍、就业指导等），让失业者获得就业机会，重返就业岗位；另一方面将劳动者“稳定”在就业岗位上，并通过提升劳动者就业能力来增加劳动者的人力资本存量，确保劳动者能够通过就业岗位体现劳动价值和社会价值，同时促进人的全面发展。

世界各国失业保险制度改革和发展的重要方向

从总体看，国际社会失业保险制度改革和发展的方向是在“保生活”基本功能的基础上，充分发挥失业保险的防失业促就业功能。这与失业治理方式的演变有关，也与“积极的社会保障”理念的提出和实践密切相连。

“积极的社会保障”理念产生于20世纪80 年代的欧美国家。20 世纪30年代世界经济危机后，欧美国家普遍建立起“凯恩斯-贝弗里奇”模式的社会保障体系，缓解经济社会矛盾。而在70 年代的“石油危机”中，各国社会保障制度开始逐步暴露过度福利依赖、政府负担沉重的弊端。“积极的社会保障（福利）”理念开始主导各国的社保政策，其更为强调公民福利权利与责任的平衡，在政策上力图缩小传统社会救济的受益范围，制度安排转变为以工作为导向；注重人力资本投资，将人员培训和均等的教育机会作为普遍福利形式。

相应地，发达国家开始改革失业保险制度，赋予其促进就业的功能，瑞典等国开始实施“积极的劳动力市场政策”，把失业保险基金由单纯“消极”地保障生活改变为在保障基本生活的同时促进就业。通过严格和附加失业保险待遇给付条件的方式促使失业人员重返劳动力市场积极寻找工作，同时使用部分失业保险基金和公共财政投入进行职业培训和就业服务，激发失业保险制度的促进就业功能。这些改革和实践取得了明显成效，并在发达国家得到普遍实施，对各国失业保险制度改革以及后发国家建立失业保险制度影响重大。如日本在1974 年改失业保险法为雇佣保险法，旨在通过稳定劳动者的生活现状与受雇状态，为失业者、生活困难者、正在接受与就职相关培训者提供他们急需的补贴来帮助其寻找工作，从而降低失业率，调整雇佣状况，增加就业机会，发掘劳动者潜力并提高其生活福利。韩国在制定《雇佣保险法》（1995）过程中的基本认识是：仅仅依靠失业发生后为失业者支付事后救济性失业给付为内涵的传统的失业保险制度，不足以保障职工的生活稳定，更为重要的是不足以预防失业本身，改善就业结构，提高职工的职业能力，所以更为可取的是结合传统的失业保险制度和职业培训、就业稳定失业等综合性制度。因此，日、韩雇佣保险法均将防失业和促就业作为核心功能，并将失业给付、稳定就业和能力开发作为雇佣保险基金支出的重要方面和政策措施的重要组成部分。

为应对2008 年国际金融危机的影响，世界各国失业保险政策都相继启用了预防失业相关措施，其政策目标是从源头上调控失业的增量，为确保就业局势基本稳定发挥作用。具体做法是扩大失业保险基金的支出范围，增加预防失业方面的支出项目，将政策的重点转向预防失业。这是更关键的政策转变，即通过把失业治理的关口前移，将失业保险基金更多投向能够提升就业能力、预防失业发生的职业培训、就业服务、创业扶持、稳定岗位等方面。这样既提升失业保险制度的防范失业风险能力，又促进劳动者积极就业，提高就业质量。

在失业保险制度的改革和发展过程中，国际劳工组织通过公布和实施一系列公约和建议书的方式，发挥了积极的推动作用。1988 年的《促进就业和失业保护公约》与《促进就业和失业保护建议书》，要求“各会员国采取适当步骤对其失业保护制度和就业政策相协调”，尤其强调失业津贴的提供有利于促进生产性的和自由选择的就业，“而不会造成雇主不想积极提供，工人不想积极谋求生产性就业”。国际社会保障协会也认为，失业保险不仅是一种补偿制度，也是就业政策和职业康复的工具，还是支持社会凝聚力和经济增长的一种手段。除了提供现金福利的传统任务外，失业保险应在促进预防性和积极的就业政策方面采取措施：一是将就业状况不稳定的人的失业风险降至最低；二是加速失业者的工作重返。

中国特色失业保险制度模式初步形成

发挥防失业促就业功能是我国经济社会发展对失业保险制度的总体要求。我国失业保险制度萌芽于1950 年失业救济制度，初建于1986 年待业保险制度，正式建立于1999 年《失业保险条例》。制度发展一直与经济社会发展紧密相连，不断改革完善，其基本方向是充分发挥失业保险防失业促就业功能。

促就业功能在制度萌芽之初就具备，1950 年实施失业救济制度，《救济失业工人暂行办法》规定以“以工代赈为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法”，解决失业人口的基本生活问题。虽然制度功能以失业救济为主，并不是完全消极地救济失业，而是从减少失业促进就业的角度去解决失业问题。

上世纪80 年代的经济体制改革后，劳动力市场由萌芽到发展，并没有因此建立与之相配套的失业保险制度，而是以国营（国有）企业待业保险制度作为过渡，作为劳动制度改革的配套制度，用以保障待业人员（失业人员）的基本生活。1999年出台《失业保险条例》要“保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业”，标志着具有“保障基本生活”，且兼具“促进（失业人员）再就业”功能的失业保险制度正式建立。进入新世纪后，我国经济社会发展迅速，就业失业形势日渐复杂，失业保险政策逐渐向促就业方向转变。随着2003 年以后财政资金开始对公共就业服务进行补助，2006 年开始东部7 省市扩大失业保险基金支出范围的试点探索，逐步形成了就业补助资金和失业保险基金共同发力的促进就业资金保障机制。

2008 年之后的失业保险制度具有预防失业功能。一方面为应对金融危机实施的五缓四减三补贴政策具有了阶段性稳岗补贴政策的属性，就业促进法更是提出要建立失业动态监测和预警以预防规模性失业风险。国家也对失业保险制度提出新的要求，党的十八大报告明确提出要增强失业保险对促进就业的作用，十八届三中全会提出要增强失业保险制度预防失业、促进就业功能。由此，失业动态监测制度试点、失业保险稳定就业岗位（2014 年）、阶段性降低失业保险费率政策（2015 年）、失业保险基金支持职工技能提升（2017 年）等政策措施相继出台，使失业保险的制度功能逐步从保障失业人员基本生活向兼顾促进就业和预防失业拓展。2017年《失业保险条例》（社会公开征求意见稿）更是将“保障失业人员基本生活、预防失业、促进就业”作为立法宗旨。由此，失业保险的功能也从最初的以保生活为主兼顾促就业发展到保生活、防失业、促就业三项功能均衡发力、相得益彰，形成了保生活是基础、防失业是重点、促就业是目标的功能格局，具有中国特色积极的失业保险制度模式初步形成。

充分发挥中国失业保险制度防失业促就业功能

实施就业优先政策，需要充分发挥失业保险防失业促就业功能。我国从制定和实施“十二五”规划开始，明确提出“实施就业优先战略和更加积极的就业政策”。当前，面对经济社会发展和就业面对的新形势、新任务，特别是受复杂多变的国际环境等多种不利因素剧增的影响，为保民生、稳增长，在强调稳就业的同时，将就业优先政策置于宏观政策层面。

就业优先政策的基本要求是在确定综合经济社会发展目标时，以实现就业目标为出发点和落脚点，在经济社会发展中优先实现更加充分和高质量的就业目标。将就业政策中的核心内容——促进就业扩大需求、组织培训改善供给、开展服务对接供求、援企稳岗防范失业等政策——提升到宏观调控之中并与其他宏观经济政策协同考虑，统筹推进，达到就业与经济的良性互动。

就业优先政策的实施，更需要失业保险充分发挥防失业促就业功能。一方面，要通过失业保险基金支持职业培训和职业介绍、稳岗补贴和技能提升补贴等方式，减少失业、稳定岗位、扩大就业；另一方面，通过上述政策的实施，引导、激励用人单位和劳动者加大人力资本的投资，提升就业能力和就业稳定性的同时，提高就业质量。同时将防失业政策和促就业政策与产业政策协同考虑，确保产业政策制定与实施要充分考虑可能面对的就业失业问题，尽可能减少产业调整引发的规模性失业风险和就业形势剧烈波动。

发挥失业保险防失业促就业功能，需要实施积极的失业保险政策。所谓“积极的失业保险政策”，是指失业之前积极地采取措施提高劳动者技能、帮助企业稳住岗位而预防失业为主的失业保险政策，并能够根据经济形势和就业失业局势变化而主动应对，充分利用失业保险抵御个人失业风险，积极发挥保生活、防失业、促就业功能。积极的失业保险政策是一系列政策共同发力，具体包括：与经济发展水平相适应的保生活政策；以提高职工职业技能、降低企业运营成本为手段，以稳定就业存量、减少失业增量为目的的防失业政策；以增加就业数量、提高就业质量为目的的促就业政策；扩大制度覆盖面政策和兼顾稳定性与灵活性的费率政策。

实施积极的失业保险政策的关键，首先要坚持以人民为中心的发展思想。在保障失业人员基本生活的基础上，充分发挥防失业促就业功能，在政策理念上变事后救助为事前预防，这是积极的失业保险政策区别于传统的失业保险政策的最基本特征。其次要与积极的劳动力市场政策相呼应，通过向失业者提供必要的再就业服务和培训，从总体上改善劳动力的供给质量，修复劳动力市场中的供求不平衡，提高劳动力市场的配置效率。三是要与就业政策协同推进，提高政策制定和推进的协同性。四是要积极呼应高质量发展对人力资源供给侧改革的要求，通过加大职业培训和技能提升方面的基金支出，提高劳动者抵御失业风险或就业能力，提高人力资源的有效供给。五是要积极呼应高质量就业对失业人员基本生活保障和再就业的要求，一方面要将基本生活保障与再就业行为，作为权利义务结合起来统筹考虑，同时给予失业人员更为丰富的就业信息和求职帮助，更好地开展一系列求职活动，包括跨行业、跨职业、跨地区的职业搜寻等；另一方面要适当提高失业保险待遇水平，允许失业人员长时间的职业搜寻，提高再就业质量。六是要充分考虑新就业形态对失业保险的政策需求，积极扩大失业保险制度覆盖面，充分考虑新就业形态以及灵活就业参加失业保险的政策需求，结合科技进步产生的众多网络终端，充分利用信息化技术优化现有的业务经办方式，为灵活就业人员的参保缴费建立适用性的制度安排，提升其就业能力，预防失业风险。七是费率政策要密切关注参保规模和结构变化，兼顾失业保险待遇支付政策变动引发的基金支出规模和结构变化，通过灵活而充满弹性的费率政策保障失业保险制度的平稳运行。同时，费率政策的调整也要充分考虑经济运行情况和企业职工的缴费负担，避免费率水平对经济活力产生不利影响。■