走向法制化
——新中国社会保险史话之九

2019-01-26 07:22古钺

中国社会保障 2019年11期

古钺

社会保险是政府依法施行的公共政策，法制化是社会保险制度建立和运行的必然要求。新中国成立70 年来，社会保险事业发展留下一条逐步走向法制化的长长轨迹。

首部社会保险法例

1951 年2 月26 日政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一部有关社会保险的全国法规。虽名为“条例”，实际上是一部法律，与现今的行政法规有明显的层级差异。因为这个条例直接依据的上位法是具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，该《纲领》明确规定“逐步实行劳动保险制度”。而且当时第一届全国人大尚未召开，在没有“最高立法机构”的情况下由政务院代行立法职能。在条例制定实施过程中，党和国家动用了几乎全部政治、组织资源。如1950 年10 月政务院批准的《中央人民政府劳动部试行组织条例》中，规定劳动部的工作任务之（五）是“计划并领导逐步实行劳动保险制度”，并内设唯一具有独立行文权的劳动保险局。同月，政务院公布《劳动保险条例》草案，向全社会广泛征求意见，把立法过程变成汇集众智和宣传教育的过程。条例颁布后的1951 年3 月2日，中共中央专门作出《关于劳动保险准备工作的指示》，要求各级党委负责指导并督促各方面把这个有重大意义的工作做好。以中央名义部署施行一个专项法规的做法十分罕见，足见对这项制度建设的高度重视。

既然是社会保险立法，为什么称作“劳动保险”？寻根探源，是出于李立三同志的建议。1948 年，时任东北局职工运动委员会书记并领导起草《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》的李立三认为：世界各国都叫社会保险，他们覆盖范围广些，基金来源也不同。我们要从中国实际出发，只能是小范围、低标准的，基金完全由企业负担，以定名劳动保险为宜。全国解放后，李立三担任劳动部部长，东北条例的成效也得到中央肯定，“劳动保险”就此成为全国制度的定名，《劳动保险条例》也成为新中国社会保险立法的起点。

1955 年，国务院还发布了国家机关工作人员《退休处理暂行办法》《退职处理暂行办法》等规定，建立起机关事业单位退休保障制度。这些制度不具有统筹互济的社会保险功能，而且是在首届全国人大召开后制定的行政法规，较《劳动保险条例》的法律地位为低。但1958年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》则经过了全国人大常委会的审议程序，有“准法律”的属性。

《劳动保险条例》施行了18 年，在新中国政治、经济、社会生活中发挥了巨大作用，但结局却充满“悲剧性”。“文革”高潮中，一纸部门通知即终止了制度运行，不仅在实质上废除了社会统筹机制，而且“以下犯上”的混乱程序也是对社会保险法制进程的严重戕害。

堪称历史“界碑”的104号文件

1978 年6 月2 日国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》两个法规，即104 号文件，在新中国社会保障史上居于划分阶段的重要地位。这两个法规由中共中央主导制定，并经过全国人大常委会原则批准，与《劳动保险条例》一样具有法律性质；其中一些重大政策管了后续几十年，有的至今仍在沿用。以104 号文件为标志，恢复了被“文革”中断多年的干部职工办理退休退职的正常工作，不仅带有鲜明的拨乱反正色彩，而且高度契合把工作重点转向以经济建设为中心的大局，推动干部队伍顺利实现新老交替和职工队伍结构调整。至1989 年，全国有550万干部办理了离退休手续，同时补充几百万中青年干部走上各级领导岗位，退休退职工人总数达上千万人，腾出了大量就业岗位，为新时期现代化建设提供了各个层面的人力资源政策支持。

改革开放初期的80 年代，最具突破性的社会保险法制建设是1986 年7 月国务院发布改革劳动制度的77号文件，其中明确规定对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度，同时建立起职工待业保险制度。当时社保领域改革尚处于探索期，许多举措都采取试点方案、指导意见等政策性文件的形式，77 号文件直接以行政法规形式出台，立法层级很高。尽管当时养老、待业保险制度仅限于国营企业部分职工范围施行，但打开了计划经济体制的“缺口”，主要政策——如多方缴费筹资、建立专项基金、社会保险机构管理、待遇确定机制等，成为以后扩大范围的遵循和完善制度的基础。

劳动法确立了社会保险的法律地位

1994 年7 月5 日，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过《中华人民共和国劳动法》，其第九章专门对社会保险作出规定：明确了社会保险（不再采用劳动保险称谓）的概念和国家责任；适用范围涵盖所有企业和存在劳动关系的个体经济组织及其职工（雇工）；规定了确定社会保险水平的基本原则；确立的统筹互济模式是对“文革”中倒退为单位“自保”模式的逆转；确定了主要待遇项目，为在全国层面建立5 大社会保险制度奠定了法律基础；还从行政管理、基金管理、基金监督3方面明确了社会保险管理体制。

劳动法的颁行为90 年代及以后的社会保险制度改革铺平了法制道路——国务院作出改革职工养老保险、医疗保险的行政决定，1994 年和1995 年出台有关职工生育保险和工伤保险的部门规章，1999 年国务院颁布社保费征缴和失业保险两个条例，2003 年又颁布工伤保险条例，一些地区也陆续颁行地方社保法规或政府规章，等等。社会保险法制进程加快，开始形成从中央到地方、法律—法规—规章相结合的立体架构。

社会保险法完成了社会保险体系整体构架的搭建

社会保险法从1994 年劳动法一颁布就着手起草，经历了长达17 年三起三落的过程，终成正果——2010 年10 月28 日第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过。这部由国家最高立法机构首次制定的专项法律，确立了我国社会保险的总体框架、基本方针和基本原则，界定了各项制度的适用范围，规范了筹资渠道，规定了参保单位和个人的权利义务，明确了行政管理体制，提高了社会保险费征收的强制性，强化了基金管理和监督，确定了经办服务内容，规定了各相关主体的法律责任，彰显出保障和维护人民群众社会保险权益、促进社会公平正义的立法宗旨。

社会保险法将改革开放30 多年社保制度改革发展的丰富实践上升为国家意志，其3 个突出特点，体现出超越以往的历史价值：一是广泛性。除了各类城镇职工外，还把非全日制从业人员、农民工以及在华就业的外国人纳入参保覆盖范围，制度可及性更强。二是前瞻性。不仅将新建立的新农合和城镇居民医保制度纳入法律规范，而且把尚在试点的新农保，甚至还在酝酿之中的城镇居民养老保险制度纳入，与职工5 项社保共同构成我国社会保险体系的完整框架。这在我国立法史上是罕见的，后来的改革进程证明，这是立法引领、推动实践的一个成功范例。三是灵活性。针对我国城乡、地区、群体差异大而且许多社保改革还处于变动之中的复杂现实情况，法律在规范相对稳定的社会关系的同时，授权中央或地方政府酌情作出必要的具体规定，兼顾了统一性和差异性，体现了原则性与灵活性的结合。

依据社会保险法，国务院于2010 年修订《工伤保险条例》，2016 年颁布《全国社会保障基金条例》；《机关事业单位职业年金办法》（2015 年）和新的《企业年金办法》（2017 年）等部门规章也相继出台。近20 年，涉及社会保险的国家法律还有老年人权益保障法、妇女权益保障法、残疾人保障法、职业病防治法和军人保险法。可以说，我国社会保险法律法规体系架构初步搭建起来。

推进社会保险法制化进程仍任重道远

我国社会保险立法体系有了一定基础，反映了社会领域法制建设的进步；但也存在两方面不足：一是“散”，大都是单项立法，而综合立法较少；二是“低”，法律仅社会保险法和军人保险法两部，行政法规也不多，实践操作主要还是依据规范性政策或部门规章。这些不足正是新时代推进社会保险法制化进程的重点。面向“两个一百年”的目标，要在总结实践经验基础上，制定社会保障中长期立法规划。首先力求“全”——及早填补目前在养老、医疗保险两大制度上的立法空白，长期照护保险也应制定专门法规，随同全国统一的社会保险公共服务平台建设制定社会保险管理服务法规，针对社保基金规模扩大及风险防控需求制定基金投资和管理监督的专项法规等。其次力求“合”——整合分散的相关法规和政策，形成综合性的养老保险法律、医疗保险法律，进而争取与其他社保法规整编成为社会保障法典。