改革开放四十年对中国区域管理模式的变革与创新

孟凡一

(郑州城市职业学院，河南 郑州 452370)

改革开放是中国区域管理模式转变的换挡期，从最初的均衡发展，走向以效率优先为主的非均衡发展战略，催生东部沿海地区先行发展，稳步推进中西部地区协调发展。在改革开放四十年里，对于区域管理模式的渐进式转变，特别是以市场经济为特色的经济区域管理模式，打破了全国“均衡发展”的结构布局。但立足当前，我国区域经济管理模式还存在不足，如区域行政区划分壁垒依然存在，区域间重复建设恶性竞争依然未能根本解决，区域间政策差异性、城乡一体化统筹发展格局尚未构成等。区域管理模式的转变，最直接的是政府角色的变革，从借鉴国外区域管理先进经验基础上，立足中国新经济环境，应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，兼顾好地方政府间的协同功能。因此，经济转型期的今天，挖掘“区域一体化”发展内涵，更要聚焦改革开放中国区域管理模式的变革历程，引入新的区域治理主张，明确政府的职能定位，推进区域管理模式的创新发展。

一、对国外区域管理模式的借鉴

在区域管理模式实践中，美国等西方国家大多经历三个发展阶段。第一阶段为“大都市政府”。其特点是藉由区域内的各个行政区，通过合并方式来优化行政区域管理界限，实现由大都市中心政府统管多个地方政府的分层治理结构[1]。这一区域管理模式的优势在于可以对区域内各公共设施进行均等性规划与分布，提高大都市政府的管理水平。首先，大都市中心政府可以结合本区域内各个地方政府的实际情况，以统筹方式来减少地方政府间的恶性竞争，特别是围绕区域公共基础设施建设，更能兼顾各个地方政府的总体福利需要，实现公共设施空间布局合理化、均衡化、最大化。同时，大都市区域管理模式可以大大提升政府管理效率。如对于地方性政府以下问题，交由地方政府来解决；对于涉及区域内多个政府间的事务，由大都市政府协同解决。

第二阶段为“公共选择”模式。其特点与“大都市政府”模式具有直接对立性，主张“分而自治”。纵观区域管理模式的实施效果，只有承认相互竞争，最大化地促进竞争，才能更好地提升区域管理成效。因此，“公共选择”模式倡导“碎片化”管理，因为激活了各地方政府的自主性。如该模式下，允许居民根据不同区域的服务设施、税收水平等条件，选择不同的社区居住；各地方政府允许自主调整税收结构及公共服务供给体系，降低由“大都市政府”统一化管理带来的高额成本。所以说，对于“公共选择”管理模式，其优势体现在两方面：一是对地方政府的功能、角色进行重新定位；二是直接挑战“大都市政府”模式，强调对城市服务成本的关注。事实上，在区域间管理实践中，“公共选择”模式依然存在不足，未能兼顾区域间的充分合作与协调，特别是在公共设施或公共服务供给领域，过于强调竞争，忽视了区域间合作。

第三阶段为区域治理模式。该模式强调公共部门与私人部门以“伙伴”关系而存在，强调政府与非政府部门之间的有效合作来解决区域内的公共问题。换句话说，在区域治理模式下，围绕超出区域行政边界的公共问题，需要政府、非营利组织、私人等各方，以合作方式来协商处理。由此，对于区域治理模式，强调“统治”与“治理”的兼顾。前者倡导以政府为主导，对区域内部的公共问题，形成自上而下的处理措施，减少其他主体的参与；对于后者，则围绕区域间的公共问题，由相关各主体共同参与、协商、合作处理。通过对国外区域管理模式的借鉴，区域治理模式强调各参与主体间的联动协调与联合治理，为我国多元化主体区域管理模式提供理论支撑。

二、改革开放四十年中国区域管理模式的变革历程

改革开放这一时间节点，正是我国由计划经济向市场经济转变的窗口期。四十年来，对于区域管理模式也发生了巨大变化，最初的区域管理模式，可以总结为“摸着石头过河”。随着中国特色社会主义市场体系的建设，中国区域经济发展模式连同地方政府的角色也发生了深刻变革。简言之，可以归结为四个阶段：第一阶段为行政区域管理模式；第二阶段为经济区域管理模式；第三阶段为新区域主义管理模式；第四阶段为区域治理模式。

从“五五计划”至“七五计划”期间，可以作为行政区域管理模式的实施期。该模式下，地方政府的各项工作均由中央行政区域进行统一规划，以本地区利益最大化为目标，优化政府管理行为。对于地方政府，拥有对该辖区事务的自主决定权，政府在区域经济建设中也是以获取最大利益为动力。不过，该模式存在不足。如地方政府过多干预企业的跨区域活动，市场经济被行政力量所压制，政府既要发展横向经济，又受到各地方政府的封锁与对抗，由此带来重复建设、价格大战、原料大战等问题，最终导致区域经济合作陷入困境。

经济区域管理模式，强调对区域经济的发展，地方政府为获得区域经济目标，展开区域间的有效合作[2]。如一些地方政府打破行政区划限制，以区域间的公共事务为突破口，来推进企业间的区域合作格局。不过对于经济区域管理模式本身，并未从实质上改变政府对市场的压制事实，尽管在一定程度上体现了市场经济的作用，但仍然受限于地方政府，导致地方政府间的“区域大战”依然未得到根本解决。

从行政区域管理模式到经济区域管理模式，虽然有所进步，但依然未能化解区域间协调发展问题。这一问题的归因，与当时地方政府在区域事务中的管理角色有关。一方面，地方政府是中央政府的代理人；另一方面，地方政府要考虑自身的实际利益，要行使地方事务的自主决策权，这就无法摒弃地方政府趋利性本质。因此，这两种区域管理模式，催生了更多的地方保护主义，也阻碍了区域间经济合作的健康发展。新区域主义管理模式，将区域政府、非政府组织等都作为区域公共管理事务的管理主体，共同参与区域管理，实现区域公共利益合理化[3]。自中国加入WTO后，地方政府在区域管理职能与角色分工上，也发生了变化，非政府组织、企业、居民等主体得到了尊重。如从“十一五”开始，将“五年计划”改为“五年规划”，明确了中央在区域管理中的角色转变，体现了政府在宏观调控中的积极地位，推进了自上而下与自下而上相结合模式的形成。不过在这一模式下，由于体制上的束缚，对各参与主体而言，在区域管理上的积极性并不高，仍以政府为主导。

区域治理模式是当下中国全面推进改革，充分关注地方政府与非政府组织及其他主体的参与性，促进各主体通过协商、交流机制来共同参与处理区域公共问题。该模式下，政府与市场间的博弈处于相对和谐的状态。随着中央全面深化改革总体目标的不断推进，区域管理模式逐渐走向区域治理阶段。与西方国家区域治理阶段相比，中国的经济、社会、文化、制度等方面都存在较大差异性，中国区域治理模式更具有中国特色。

三、区域治理模式下“区域一体化”发展模式的创新与完善

当前中国，区域管理走向了区域治理。在区域治理模式创新实践中，将“区域一体化”发展作为改革的重点，以寻求更大、更广阔的区域发展空间。其创新点有两个方面：第一，实现区域经济发展达到更高水平。区域治理模式的实施，其根本在于对区域经济的协同与发展。当下中国，各区域间因资源禀赋、区位条件、政策环境、风俗文化等差异性，导致区域间经济发展水平存在分化。以政策环境为例，中央政府在推进国家整体战略目标中，对部分地区给予了“利益倾斜”，在政策上做出了调整。如改革开发初期，东部沿海区域，获得了人才、资金、政策、技术以及国际产业转移等优势，经济发展水平较高。“七五”期间，中央划分东部、中部、西部三带，通过制定针对性区域管理策略来化解区域不平衡问题；“九五”“十五”“十一五”期间，提出振兴东北老工业区、中部崛起、区域发展总体规划等战略；“十二五”期间，提出“主体功能区战略”，以京津冀协同发展、“一带一路”建设、长江经济带发展、“粤港澳大湾区”建设为新的开放格局。第二，完善各区域主体间的合作机制。区域管理中，最大的阻碍是合作不畅，特别是地方政府行政壁垒，阻隔了合作空间的全面延伸。如一些地方政府权力过大，导致企业寻租、地方产业结构趋同、资源配置不合理等问题；地方政府过于干预地区事务，导致行政区与经济区间利益冲突。另外，地方政府过于强势，对其他非政府组织、企业、居民的主体性带来抑制，难以激活其他整体的参与积极性。因此，从打造“服务型政府”目标上，必然需要完善“区域一体化”机制，以区域合作为基础，对区域事务开展深入、有效协商与合作，实现对各参与主体的多维互动与耦合。

立足当前，展望未来，中国区域管理模式应该从三方面来完善。第一，强化中央的宏观调控能力，对区域间合作、竞争进行动态化精准施策。区域管理模式的最终结果，在于统筹区域经济的协同发展。中央政府要发挥其统筹功能，加大宏观调控力度。如京津冀协同发展，要从战略合作层面，协同北京、天津、河北三省市间的利益关系。第二，规范和强化地方政府间的横向合作，形成有序竞争格局。区域管理模式说到底是对区域经济的健康、科学发展。在区域管理中，地方政府要摒弃“地方保护主义”理念，主动参与合作。同时，在引入市场竞争中，要减少或避免冲突，处理好企业利益最大化与区域利益最大化关系，发挥地方政府的“调和剂”优势，实现有序竞争。第三，增进区域内非政府主体间的交流、协商与合作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府要明确非政府主体的构成、利益诉求、定位及角色，构建多元主体协商、合作机制，以协商、合作来保障各主体的权益。

推进区域协调发展一直是当前中国经济社会管理的核心问题。面对新的经济发展环境，中国区域管理模式应该由“统治”走向“治理”，围绕“区域一体化”目标，深化政府与非政府主体间的合作，强化中央政府的精准调控能力，促进区域间横向协同发展。