甘肃省生态文明建设的制度保障

高国富，罗 艺

(甘肃政法大学，甘肃 兰州 730070)

生态文明是社会发展的新阶段，也是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、循环发展为基本宗旨的新的社会形态。习近平总书记提出：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”从党的十八大提出的“生态文明建设理念”到党的十九大“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的要求，我国生态文明理论研究不断向纵深方向发展，生态文明制度体系正在建立，生态文明建设持续推进。

一、甘肃省生态文明建设的制度现状

（一）甘肃省生态文明制度建设工作稳步推进

加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的要求，是积极应对气候变化、维护生态安全的重大举措。基于此，甘肃省出台一系列的生态文明建设相关政策，为甘肃省生态文明建设提供政策指导和标准。其中，制定《甘肃省环境保护条例》（2019年修订）《甘肃省自然保护区管理条例》《甘肃省循环经济促进条例》等，分别从环境保护、资源保护和绿色发展三个方面促进本地的生态文明建设发展。2015年印发的《甘肃省环境保护厅环评审批改革试点工作方案》[1]；2016年甘肃省环境保护厅（现为“生态环境厅”）发布《甘肃省环境保护厅关于做好建设项目环评受理“三个规范”工作的通知》，进一步推动了甘肃省环境影响评价相关市场健康有序发展；2017年发布的《关于进一步加快推进生态文明制度建设的意见》，对生态文明的制度建设提出了明确的指导性意见。

（二）甘肃省生态文明建设的相关制度梳理

从国家层面而言，目前尚没有专门的生态文明法律，现行的法律一般都是关于环境保护和污染治理的基本法或者单行法。如《中华人民共和国宪法》在序言中提及生态文明，宪法的第九条、二十六条是关于自然资源的保护；第十条规定了组织或者个人对土地的合理利用；第二十二条、二十六条则是关于环境保护的相关规定。同时，国家还制定了若干与生态文明建设相关的法律，如针对环境污染防治类的《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》等；针对自然资源保护类的《土地管理法》《野生动物保护法》《水法》等；另外，国家为了配合全国人大和全国人大常委会制定的法律的实施，制定的各种法规政策，也主要集中在环境保护、资源开发、污染防治等几个方面，对其他的涉及较少。

从地方层面而言，甘肃省没有专门的生态文明立法，政府制定的规章政策则主要集中在环境保护和资源节约这两个方面。在环境保护方面，目前已有《甘肃省环境保护条例》《甘肃省地质环境保护条例》《甘肃省农业生态环境保护条例》等地方性法规。在资源保护方面，制定有《甘肃省自然保护区管理条例》《甘肃省湿地保护条例》《甘肃省水土保持条例》等，涉及到自然保护区、湿地、水土、能源、森林、矿产等多个方面。除此之外，《甘肃省循环经济促进条例》对该省绿色经济的发展进行指导。

甘肃省制定的政府规章同样集中在环境保护、资源保护两个方面，污染防治和绿色发展方面关注较少。如在环境保护方面：《甘肃省重点工业污染源环境管理办法》《甘肃省排污许可证管理办法》《甘肃省废弃电器电子产品回收处理管理办法》等。资源保护方面则是对国家出台的资源保护法的具体实施细则，如《甘肃省实施<中华人民共和国水法>办法》《甘肃省实施<中华人民共和国森林法>办法》等。这些办法促进了国家的资源保护法在甘肃省的实施，为当地水资源、森林资源、矿产资源等自然资源的保护提供了指引和依据。但这些办法的部分条文直接套用国家相关法律，与当地实际情况有所出入，法规的适应性不足。

二、甘肃省生态文明建设中存在的问题

自1994年制定《甘肃省环境保护条例》以来，甘肃省已制定接近20部与生态文明建设相关的地方法规[2]，但在生态环境保护和生态文明建设方面仍然存在比较突出的问题。

（一）立法层面：地方性法规不健全

1.缺乏统领性的生态文明建设条例

最新修订的《甘肃省环境保护条例》包括监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和公众参与及法律责任等共七章68条，将于2020年1月1日起实施。但该《条例》的调整范围有限，不能替代生态文明建设条例。以《贵州省生态文明建设促进条例》为例，其制定目标是生态文明建设，推进经济社会绿色发展、循环发展、低碳发展，保障人与自然和谐共存。两者相比，可以发现现行的《甘肃省环境保护条例》在发展绿色循环经济、调整人与自然关系上存在欠缺，且缺乏与新时代生态文明建设新要求相适应的立法原则和立法技术，这就导致甘肃省的生态文明建设缺乏直接有效的权威法规的引导[3]，社会参与生态文明建设无门可入，生态文明建设工作难以统筹高效推进。

2.缺乏符合实际的环境治理专项条例

甘肃省现行的生态环境保护方面的立法，仅有《甘肃省大气污染防治条例》《甘肃省辐射污染防治条例》是防治污染的专项条例，而其他污染问题诸如水污染、土壤污染，则只有零散的政府规章。这就致使无论在处理祁连山环境污染事件还是兰州自来水污染事件时，都无法可依。如果说，统领性的生态文明建设条例是生态文明建设这辆马车的“车头”，那么专项条例作为地方法规体系中重要一环，是加强生态文明建设的“车轮”，只有“车头”和“车轮”相互配合，才能使生态文明建设这辆“马车”平稳运行。

3.缺少引导公众生态教育的地方性法规

生态文明建设不是政府一方的责任，而是全社会共同努力的目标。因此，加强对公众的生态教育，培养公众的生态意识，是生态文明建设的重要内容。在立法上，应当及时推动生态教育条例的制定工作，为社会各领域科学有效地开展生态教育宣传活动提供有效指导。

（二）执法层面：环境执法亟待强化

以祁连山环境污染事件为例，祁连山保护区设置的多宗探矿权、采矿权中，有相当一部分是在2014年国务院明确祁连山自然保护区划界之后违法违规审批或延期的，甚至还涉及到祁连山自然保护区核心区和缓冲区。除此之外，保护区内的部分水电设施，也存在违规审批、未批先建等问题。不经环境影响评价，随意搭建水电设施、随意挖掘、开采矿产资源对周边生态环境造成不可逆的永久损害[4]。而相关政府部门的“不作为”“不担当”“不得罪”“无远见”的执法才是问题的根源所在。积极发展经济，改善当地民众的生活水平无可厚非，但不能以无限制的牺牲和破坏生态环境为代价。祁连山的一系列违规违法行为，除了政府个别官员本身思想认识上的偏差外，也有执法监管制度缺失方面的原因。

（三）教育层面：生态教育宣传未制度化

在生态文明建设中，要想使公众形成正确的生态意识，养成自觉保护生态环境的良好习惯，不能仅靠公众的自觉，要依靠生态教育对公众思想意识的培育[5]。对公众生态教育的宣传应当进行制度化和规范化。要加大对身边的环境事件的监督检查、合理劝阻、教育，甚至诉讼，使违法违规行为难逃其咎。

三、甘肃省生态文明建设制度保障的完善

（一）健全生态文明建设的地方性法规

1.制定本省的《生态文明建设促进条例》

《甘肃省生态文明建设促进条例》（以下简称《条例》）是构建甘肃省生态文明建设制度的关键环节，应当在本省生态文明建设及生态文明建设法律保障体系中占据统领性、纲领性与指导性地位[5]。因此，《条例》的总则应当包含立法原则、指导思想、调整范围、调整主体等。在具体的条例内容上，则应当包括生态文明实验区、环境保护区等生态区域的规划与建设。《条例》的调整主体应为政府、公民、企业和其他社会组织。除此之外，还应对新的环保技术进行规定，比如：构建联合的空气质量监测体系、水质检测体系等。

2.制定《甘肃省环境教育条例》

“环境教育是认识价值和澄清观念的过程，其目标旨在发展相关的技能和态度，督促人们对环境存在的问题做出决策、对本身的行为做出约束”[6]。甘肃省目前处于生态教育初级阶段，存在环境教育投资不足、民众环境意识薄弱、环境教育体制不健全等问题。在此方面，可以参考《宁夏回族自治区环境教育条例》中的成功制度经验，要考虑从明确专门环境教育机构的职责、设立环境教育基金制度、开展学校教育和社会教育、培养专门的环境教育人才以及确立环境教育监督保障机制等方面来制定《甘肃省环境教育条例》，确保甘肃省环境教育工作的顺利开展，从而推动生态文明建设向前推进。

（二）创新生态文明建设的执法方式

生态文明建设工作的推进应当依靠一支可靠的执法队伍，明确责任主体，强化责任担当。要合理配置宏观管理政府职能，要完善执法监督系统，建立奖惩制度，要提高行政效率，科学配置权力，要健全责任追究机制，还要创新现行的执法模式，摸索、寻找更具有本地特色的执法方式。

1.积极推动环境监测技术的发展

首先在政府层面，可以建立专款专项帐户，用于置办新型移动监测设备。在人口较为密集的地区安装LED屏幕，显示实时的环境监测结果。对于自然保护区诸如野生动物保护区，可以对珍稀濒危动物安装随身监控摄像头，对湿地保护区等自然地貌保护区安装全覆盖监控摄像，并定时派出无人机进行实时拍摄。

2.创新省内跨区县执法协调机制

大型的环境污染事件有时会影响到几个区县，基于环境污染和防治工作的整体性考虑，应积极尝试建立跨区县执法协调机制。

3.综合执法，运用多种方式对违法者进行教育警示

综合执法要求的是运用行政、法律、教育等多种手段，且在执法过程中要求较强的执法力度，必要时可以运用行政强制、行政处罚等行政方式，维护环境法律法规的权威和秩序[7]。

（三）培养公民的生态文明意识

1.加强宣传，努力塑造各阶层的生态文明理念

习近平同志多次强调生态文明宣传教育的重要性，甘肃省面对新时代和新要求，应当加强对公众的环境教育，树立坚定的生态文明宣传理念，注重学生尤其是中小学生的环境教育；应当创新环境保护的宣传方式，利用便捷的社交平台如微博、微信公众号等创立官方账号，定期进行知识普及；应当倡导公众树立生态文明观念，转变传统的消费模式，倡导绿色消费、可持续消费；应当将生态文明建设的理念贯穿到经济发展产业升级中，打造绿色产业；应当将生态文明理念融入到政府工作的方方面面。

2.鼓励民间环保宣传组织的建立

民间环保宣传组织主要指的是由普通群众发起、组织，以宣传保护环境的重要性为宗旨，自愿参加，符合法律法规规定的人的集合体。鼓励民间环保宣传组织建立可以从以下几点入手：一是政府放宽环保宣传组织的成立审批要求，从程序上简化审批手续；二是支持高校联动，鼓励高校青年志愿者协会进行宣讲，为民间环保宣传组织积累实践经验；三是加大对民间环保宣传组织在人员、场地、经费、政策等方面的支持力度。

生态文明建设是一项艰难、复杂的长期任务。甘肃省作为我国重要的生态屏障，要促进本省生态文明建设的发展，就要依靠法律的保障作用，在遵守国家制定的法律法规的同时，促进本省生态文明建设法律保障制度的不断完善，要对已经制定但已经不适应生态文明建设实际的地方法律法规进行修改，要不断创新环境执法模式以及构建多元化的环境教育制度。只有这样，才能使生态文明建设的法律保障作用得到充分发挥，全力打造生态安全大屏障，加快生态文明建设，推进绿色富省、绿色惠民。