日本国家公务员工资调查制度

□ 王 梅

日本《国家公务员法》规定，“工资表在考虑生活费、民间单位工资和人事院决定的适当情况的基础上作成，并按每个等级或职级规定具体工资额”。“公务员的工资、工作时间、工作条件等基本事项，应该适应社会一般形势的变化，随时由国会予以变更。在此方面，人事院必须履行建议职责，每年至少一次就工资表是否适当问题，同时向国会及内阁提出报告。当人事院根据决定工资的诸条件发生变化，认为有必要将公务员的工资增减5%时，必须连同该报告向国会和内阁提出适当的建议。”为体现上述原则，日本人事院制定了一系列具体的工资法律和条例，对公务员工资调整作了细致的规范，每年在对公务员工资水平、民间企业各类人员的工资水平、国民标准生活费用等进行调查的基础上，分析比较后拟定国家公务员工资的调整方案。历年来，人事院的建议基本上得到国会和内阁的认可，有的被完全采纳，有的被部分采纳[1]。这项制度对保证公务员同民间企业职员在二项水平上的平衡起了积极而有效的作用。

一、调查范围

人事院每年同时实施《国家公务员工资实态调查》和《职种类别民间工资实态调查》，对国家公务员和民间企业从业人员进行工资调查，作为国家公务员工资调整的基础。

（一）公务员调查范围

国家公务员调查范围为，适用《一般职职员工资法》的一般职国家公务员中，除去检察官（参照人事院劝告调整和确定工资水平）、行政执行法人职员（通过集体谈判方式缔结协约调整和确定工资水平）之外的人员。

根据日本人事院2018年8月公布的最新数据[2]，日本公务员总数约为333.3万人，其中，国家公务员约为58.3万，占公务员总数的17.5%。从2018年工资调查情况来看，适用人事院工资劝告对象的国家公务员约27.5万人，占国家公务员总人数的47.2%，占公务员总数的8.3%。

（二）企业调查范围

调查对象是规模在50人以上的企业、规模50人以上的事业所，调查对象涉及“符合日本标准产业分类的所有大分类（公务除外）”的76个职种，覆盖人数达约1400万人。调查时，先采取层化随机抽样法进行事业所抽样，确定所要调查的事业所，然后对调查范围内符合条件的企业从业人员，用随机抽样的方法确定从业人员调查样本。2018年，在不同的省级区划都道府县，实际调查的事业所约为10896个，调查人员数量约为53万人。[3]实际调查涉及的产业、企业规模情况如表1所示。

表1 日本民间企业工资调查对象统计[3]

二、调查维度

对于纳入调查范围的公务员和民间企业从业人员，为便于二者之间的比较，主要从职务级别、工作地区、学历、年龄四个维度进行调查统计（见图1）。

图1 日本公务员工资调查比较四维度分析

职务级别上，日本政府机构和企业中职务级别的划分大体一致，共有10级分为8组，分别为1级（系员），2级（主任），3级（系长），4级（课长代理、系长），5级（课长、课长代理），6级（部长等、课长、课长代理），7级、8级（部长等、课长），9级、10级（部长等）。根据所在单位的层级不同，同一职务可能被划分到不同的级别，单位层级越高，同一职务划分的级别就越高。如本府省的课长代理是第5级和第6级，府县单位机关的课长代理是4级。

工作地区上，全国划分为8个地区，即地区津贴一级至七级地区和地区津贴非支付地区。学历上，划分为4组：大学毕业、大专毕业、高中毕业和初中毕业。年龄上，大体每2岁划为一组，不同学历的初始年龄组有所差异，初中毕业的初始年龄组为16岁、17岁，高中毕业的初始年龄组为18岁、19岁，大专毕业的初始年龄组为20岁、21岁，大学毕业的初始年龄组为22岁、23岁。

在对公务员和企业从业人员进行工资比较时，首先将纳入调查范围的所有公务员根据职务级别、工作地区、学历、年龄分为若干组，使每组公务员具有相同的职务级别、工作地区、学历和年龄，考虑到每个学历层级的起始年龄不同、日本的退休年龄正在逐年推迟且男女退休年龄不同。为便于统计，以公务员16岁入职到60岁退休作为年龄范围计算，把四个比较维度的组别数进行排列组合运算，公务员的组别总数就会达到5632个，比较对象的划分非常细致。用同样的方法将调查的企业人员按照职务层次、工作地区、学历和年龄分为同样的组别数。然后选择具有相同职务层次、工作地区、学历、年龄的公务员组和企业从业人员组，把每一组的平均工资收入进行比较分析。如民间企业的系长组，如果在东京工作、大学毕业、年龄34～35岁，要与国家机构的省厅（相当于中国国务院所属部委机构）在东京工作、大学毕业、年龄34～35岁、担任系长职务的公务员组进行比较，分别计算出民间企业组和公务员组的平均工资收入水平。在调查得出每一组公务员和企业人员的平均工资水平后，用公务员的人员结构加权平均，也就是根据拉斯佩尔方法计算得出公务员和企业人员的总体工资收入差距。

其中，D为公务员和企业人员的总体工资收入差距，P为公务员平均工资，E为企业相当人员平均工资，Pi为第i组公务员平均工资，Ei为第i组企业人员平均工资，Ni为第i组公务员人数，N为公务员总人数，n为所有被调查的公务员按照职务级别、工作地区、学历、年龄划分的组别总数。

三、调查口径

为全面掌握公务员和企业人员的工资收入差距，人事院每年组织调查的内容包括公务员和企业人员的单位基本信息、个人基本信息和工资支付状况等。

（一）公务员工资调查口径

日本公务员的工资由俸给、津补贴和奖金构成，工资的调查口径是月工资（包括俸给、津补贴）和特别工资（奖金）。

日本公务员月工资调查项目有15项。其中，俸给月额1项，津补贴14项。津补贴包括抚养补贴、地域津贴、俸给特别调整额、初任工资调整补贴、居住补贴、单身赴任补贴（基础额）、特地勤务津贴、寒冷地区津贴、通勤补贴、特殊勤务津贴、单身赴任补贴（加算额）、值班津贴、超勤津贴和管理职员特别勤务津贴。在所有调查的工资项目中，纳入比较的工资项目有9项，包括俸给月额和8项津补贴（见表2），此类津补贴大都属于普惠性质、大多数人享有的工资项目；未纳入比较的工资项目有6项（见表2），此类津补贴基本是根据个人的实际工作和生活情况，只发放给符合条件的公务员。

在特别工资（奖金）调查上，日本国家公务员的期末津贴和勤勉津贴类似于我国的奖金性收入，纳入调查口径统计。日本公务员工资调查采集4月份工资信息，调查4月份工资的原因是日本企业与工会的就劳动者工资等劳资谈判（“春斗”）基本在4月份结束，因而，4月份大部分企业将结束人员工资调整，调查4月份工资能够反映企业从业人员当年工资水平。

表2 日本国家公务员工资调查比较口径[4]

（二）企业人员工资调查口径

企业从业人员的工资调查口径是月工资（包括俸给、津补贴）和特别工资（奖金）。在月工资调查上，主要是企业人员4月份的基本工资和时间外津补贴、通勤补贴、家属补贴、单身赴任津贴、寒冷地区津贴等各类津补贴。在特别工资（奖金）调查上，调查企业各事业所上一年冬季和调查当年夏季的企业员工特别工资（奖金）情况。

四、数据统计

（一）公务员统计数据

在对公务员进行工资调查时，统计的信息和数据如表3所示。主要包括公务员的个人基本信息、适用的俸给表、各类津补贴的分类标准和支付金额等。

表3 日本公务员工资调查统计数据

（二）企业人员统计数据

在对企业人员进行工资调查时，统计的信息和数据如表4所示。主要包括企业初任人员的职种分类、地域分类、规模分类、学历分类、平均初任工资额等初任工资相关统计，企业人员的职种分类、产业分类、规模分类、学历分类、年龄层次分类平均支付额以及企业人员各类津补贴和奖金的支付状况。

五、调查流程

（一）调查主体

日本的公务员工资调查由人事院组织实施，人事院和地方政府的人事委员会联合开展调查。人事院和地方人事委员会在调查中有比较明确的分工。

表4 日本企业人员工资调查统计数据

（二）调查比较流程

日本国家公务员工资调查的基本步骤如下：

一是全国公务员和民间企业工资水平调查。每年5月1日开始，对全国纳入调查范围的一般职国家公务员和民间企业从业人员的4月份工资支付状况进行调查。

二是比较公务员工资和企业相当人员工资。以工资调查的统计数据为基础，对职务级别、工作地区、学历、年龄相同的公务员和企业从业人员工资水平进行分析比较。

表5 日本人事院和地方人事委员会在工资调查中的任务分工

三是提出公务员工资调整的初步方案。人事院根据公务员和企业从业人员工资调查的统计分析结果，参考当年物价指数和家庭消费支出情况，初步提出调整公务员工资标准的方案。

四是听取各方意见修改公务员工资调整方案。人事院吸收中央机构公务员团体、企业界、专家和各阶层国民的多方面意见，对公务员工资调整的各项内容进行研究、讨论，修改工资调整的具体方案。

五是人事院向内阁提出公务员工资调整劝告，内阁讨论通过后提交国会审议。人事院就公务员工资调整的具体内容向内阁提出劝告；内阁接到工资劝告后，召开国家公务员“工资相关阁僚会议”；内阁就劝告内容进行讨论研究，决定应对方针；内阁制定工资法修正案；内阁会议决定工资修正法案，提交国会讨论。

六是国会审议后实施。国会就内阁提出的工资法修订案进行审议，法案经国会审议通过后，正式组织实施。

六、比较结果应用

（一）公务员工资调整参考因素

日本公务员工资调查比较结果是公务员工资调整的主要依据。除此以外，还考虑与公务员生活密切相关的要素，主要是标准生活费和生活物价指数。

1.标准生活费

日本政府为了了解公务员的实际生活状况，依家计调查和厚生省关于国民营养调查的规定，根据公务员的赡养人口，计算出标准生活费用，以供制定公务员工资标准表时参考。

标准生活费主要通过以下五大类产品的消费情况调查计算而得：与食品相关的消费；与居住相关的消费，包括住房费用、电暖费用、水费、家居费和家居用品费；服装鞋帽费用；杂费1，包括保健医疗、交通、通信、教育、娱乐等；杂费2，包括其他消费支出，如交际费、杂费、汇款等。

2.生活物价指数

根据日本总理府统计局每年统计的物价指数和家庭消费支出的情况，作为修订公务员工资标准的依据。

（二）公务员工资调整情况

1985年以后，日本基本上按照人事院劝告内容实施了国家公务员的工资调整，人事院的建议在公务员工资调整中起着关键作用。在调整的人员类别上，公务员的工资调查结果广泛用于所有适用《国家公务员法》的相关人员，对各类公务员的工资进行调整，以平衡公务员系统内部的工资差距；在调整的内容上，根据工资调查结果对俸给表、各类津补贴、奖金都会进行调整。

从2000—2018年国家公务员工资水平调整情况（见表6）来看，为了保持国家公务员收入和民间收入一致，人事院每年都会参照调查结果对国家公务员工资水平进行调整。自2000年以来的19年间，日本国家公务员工资水平有升有降，各年调整方向不同、调整幅度不一。其中，5年工资水平未调，8年工资水平上调，6年工资水平下调。2004年、2006年、2008年、2012年和2013年由于二者收入差距较小，均未调整公务员工资水平；2000年、2001年、2007年、2014年、2015年、2016年、2017年、2018年工资水平上调幅度为0.12%、0.08%、0.35%、0.27%、0.36%、0.17%、0.15%、0.16%；2002年、2003年、2005年、2009年、2010年、2011年工资水平下调幅度为2.03%、 1.07%、0.36%、0.22%、0.29%、0.23%。

表6 日本国家公务员与企业人员月平均工资相差幅度及调整比率

综上所述，日本主要采用工资调查比较的方法，在对企业工资进行调查的基础上，兼顾经济发展水平、物价水平等因素调整国家公务员工资水平。我国应当借鉴日本公务员工资调整机制的做法，把企业相当人员工资水平作为调整工资的重要参考指标，综合考虑物价指数和当地经济发展水平，尽快建立公务员工资水平调查制度，使公务员工资水平调整有据可依，能充分反映经济发展水平、物价水平和当地劳动力市场价格，分享国家经济发展成果。