事业单位行政级别的取消动因分析*——制度变迁的视角

□ 丁晶晶

从制度变迁的角度审视制度变迁的动因，包括制度环境变化、理论认知转变、制度结构与功能的变迁、相关行动主体的利益权衡等要素。取消行政级别作为我国事业单位改革的重要政策目标和社会思潮，其形成与发展源于国家政治和经济体制改革的宏观社会背景，也与现代公共组织管理的理论思潮和改革趋势具有一致性。干部人事制度的总体改革、公务员制度改革、事业单位改革等相关制度改革实际使事业单位行政级别失去了存在的合理性和法理、伦理基础。行政级别及其功能异化则使取消事业单位行政级别成为我国行政级别制度整体改革的一部分，符合相关利益群体的改革诉求。

一、制度环境与取消行政级别的外生动力

制度变迁理论认为，制度环境既是特定的制度变迁的外在动力，也是外在（强制性）制度变迁的一部分。关于制度环境，诺斯等从经济制度的角度将其界定为“是一系列用来建立生产、交换与分配的基础的基本的政治、社会和法律基础规则”[1]。制度环境总体上可视为制度变迁的经济、社会、技术等条件，制度环境变化带来制度结构和功能的变化，诱发变迁需求，促进制度变迁。如布罗姆利提出：“当经济和社会条件发生变化时,现存的制度结构就会变得不相适宜。为对新的条件作出反应,社会成员就会尽力修正制度安排(或者是惯例或者是所有权),以至于使它们与新的稀缺性、新的技术性机会、收入或财富的新的再分配和新的爱好与偏好保持一致”。[2]

行政级别制度的变迁在很大程度上与改革开放的制度环境变化密切相关。我国政治和经济体制的改革，以及由此引发的事业单位制度和法律规则的变化，成为事业单位取消行政级别政策发展的外在动因。

（一）政治与行政体制改革

取消行政级别具有鲜明的政治影响和直接的环境动因。行政级别是行政组织体系的组成部分，其改革或取消必然与政治和行政体制改革存在关联，受体制改革的影响并成为体制改革的重要内容。

改革开放以来的政治和行政体制改革包括结构性改革和功能性改革。结构性改革涉及权力运行体系、组织结构、机构改革等方面，而功能性改革则针对政治和行政运行中出现的官僚主义、官本位、行政化等所带来的形式主义、效率低下等问题。行政级别改革与结构性改革和功能性改革都存在密切联系。

1.政治与行政体制改革直接推动行政级别层级精简

在我国，行政级别与政府行政层级有某种约定俗成的对应关系，如省部级、地厅级、县处级等。这意味着行政级别作为行政部门组织内部的层级结构，又与法定的行政区划层级存在关联。而无论是组织层级还是区划层级，在政治与行政体制改革中，其基本的导向都是通过精简提高行政效率、改善公共服务。

20世纪50年代，我国取消了大行政区设置，将地方行政层级简化为省—县—乡三级，期间在省与县之间设置省派出机构，即地级。改革开放后，20世纪80年代，部分地区开始实行市管县体制，实际增加了一个行政层级，但地级机构逐步减少。20世纪90年代以来，市管县体制的合理性及其改革受到关注和讨论，“省直管县”以减少行政层级成为新的改革趋势。2005年10月，中共中央关于制定“十一五”规划的建议提出，要深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。而理论上观点认为，减少行政层级可以提高公共服务的回应性、便利公共服务提高和减低行政成本。[3]

行政层级的精简导向对行政级别设置具有一定的影响。我国正式行政职务层级自20世纪90年代以来保持在10级。在县以下基层，县级部门和乡政府一般属于正副科级，其内设部门管理人员没有正式职务级别。各地一般按惯例设置股长一级，以满足组织层级管理的需要。在《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）起草过程中，对实际存在的股级是否应该予以依法确认，引发了长时间争论。最终，在精简层级的原则下，《公务员法》避免了正式增加职务层级的做法，对股级设置未作法律承认。这种精简行政级别的导向与取消行政级别在理论和实践上具有一致性。

2.行政级别被作为官僚主义的象征

在取消行政级别的有关论述中，行政级别一般被认为是事业单位官僚化、行政化、官本位的重要载体和表现。而反对管理主义、消除官本位始终是国家政治体制改革的重要目标，在这一过程中，行政级别作为官僚主义、行政化的象征受到批判，并成为改革对象。

从改革开放的初期开始，反对官僚主义就成为政治和行政体制改革的重要内容。在改革实践中，官僚主义并非指某种理论，而是指讲求形式、脱离群众、脱离实际的领导作风和不负责任、以上压下的管理行为。官僚化则是指官僚主义作风或行为方式在事业单位等非行政机构的蔓延和发展。

1978年12月，党的十一届三中全会公报就提出“要坚决克服权力过于集中的官僚主义”。邓小平在1980年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，对当时的官僚主义现象进行了描述，认为它的主要表现和危害是：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。”[4]其中，机构臃肿包括组织层次多、庸官多、副职多、闲职多等，既是官僚主义的表现，又是促成官僚主义发展的原因。“层次多”即行政层级、级别多，是机构改革应解决的问题之一。

这篇讲话提到，党政干部的台阶不应在所有组织中都实行，各行各业应有自己的不同的台阶。“干部要顺着台阶上，一般的意义是说，干部要有深入群众、熟悉专业、积累经验和经受考验锻炼的过程。但是我们不能老守着关于台阶的旧观念。干部的提升，不能只限于现行党政干部中区、县、地、省一类台阶，各行各业应当有不同的台阶，不同的职务和职称。”[4]这里所说的台阶，即行政级别，这句话包含了在事业单位等不同组织不应适用党政干部的级别、并建立不同的级别体系的含义。

3.行政级别被视为事业单位行政化的重要根源

进入21世纪以来，消除行政化成为事业单位改革的热点问题之一。行政化从一定意义上说就是官僚化，但在语言层面似更中性化。有关研究认为，事业单位行政化表现为多个方面。

一是在政事关系方面的行政化。事业单位与其主管部门之间形成上下级的行政关系，缺乏自主权和独立性，政府行政行为对事业单位的运行发展施加全面干预和影响。

二是在事业单位与社会关系的行政化。事业单位的隶属关系和行政级别决定了单位的社会地位和影响力。如基层公立医院，有的规模很大、医疗水平很高，但因隶属某一基层政府，其行政级别就很低，导致级别与单位的专业水平相脱节。同样，在高等学校，行政级别决定了学校的地位，成为影响学校排名的重要因素，使学校评价与学校规模、教学科研质量脱节。

三是事业单位内部管理的行政化。如在人事管理方面，事业单位内部各级管理人员套用行政级别，按照党政干部模式进行管理，不符合专业组织的运行需要。如高校“校长领导院(处)长，院(处)长领导系主任，系主任领导教研室主任，教研室主任指挥教师”，实行长官负责制，一级管一级，形成了金字塔式的组织结构[5]。

相关研究的主流观点是：行政级别是事业单位行政化的重要原因，也是行政化的关键特征。如高校的行政级别“强化了大学的行政化倾向和官本位价值”“在实践中已经产生明显的负面后果”[6]。因此，消除事业单位的行政化，就需要取消事业单位的行政级别。

（二）经济体制改革与事业单位功能定位的变化

在从计划经济向市场经济转型的过程中，经济体制的改革对事业单位改革同样产生了深刻的影响。这种影响首先表现在理论和实践领域对事业单位认知的变化。20世纪80年代以来，人们对事业单位的认识经历了从计划经济下的福利性单位，到类经济性组织，再到公益性机构的转变，其与行政组织在功能上的差别被放大，推动事业单位在管理和运行方式上逐步与机关单位脱钩成为改革的重要特征，也是促进取消事业单位行政级别的重要因素。

1.类经济主体运行方式引发行政级别的合理性危机

我国事业单位基本制度形成于计划经济时期，在事业单位改革过程中，事业单位由此被认为是计划经济下的产物、是中国特有的组织形式，而其改革的目标则被确定为促进事业单位的社会化。

所谓社会化“是指事业单位走向社会，进入市场，实行政事分开，成为独立的市场主体。主要是打破部门所有制，调整政府与社会的关系，减少事业单位对国家的依赖程度，积极引入竞争机制，把事业单位推向市场。”[7]

首先，计划经济体制下事业单位的福利性性质受到质疑，其经济性、生产性和经营性受到关注，并不断得到强化。在医疗卫生、高等教育、应用科研、勘察设计等行业，事业单位的经营行为受到鼓励。

其次，计划经济下，事业单位依赖国家举办并由事业费保障的运行机制被打破，事业单位从单纯依靠财政拨款，开始部分或全部通过直接组织收入运行。根据经费来源，事业单位被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支单位，享有不同的管理自主权。

最后，20世纪八九十年代的财政困难，也成为鼓励事业单位开展经营活动的现实原因。如1980年1月，中共中央、国务院《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》提出，一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业的发展，应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上缴利润。1992年，政府机构改革方案提出，事业单位要逐步做到经费自给,或者实行企业化管理。要逐步减少全额拨款或定额补助的单位,扩大自收自支、实行企业化管理的范围。

事业单位被作为经营主体或市场主体，其行政化管理方式势必受到挑战。其中一个显在的冲突就是行政级别与单位的产值规模和经营状态不相一致。

在行政级别制度下，单位的资源拥有程度与行政级别高低相匹配，呈纵向等级分布态势，单位等级规格越高，资源待遇就越高。而作为市场主体，行政级别并非决定其经营状态的唯一因素，在复杂的市场因素作用下，原有的单一以行政级别决定单位地位的状况被改变，行政级别的价值被弱化，存在的合理性受到怀疑。低规格单位要求根据经济收入而非行政级别确定其待遇，取消行政级别的呼声在实践中逐步加强。

2.作为民法主体的平等性与行政级别的等级性间存在互斥

与企业化、市场化的改革导向一致，事业单位在改革过程中，逐步被确定为独立的民事法人主体。1986年4月，全国人民代表大会通过《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》），将事业单位与行政机关、企业、社会团体并列为民法主体之一，事业单位被赋予独立承担民事责任的能力和地位。20世纪90年代末，事业单位法人登记制度开始建立实施，意在促进使事业单位真正成为面向社会服务的独立法人。

《民法通则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。作为民法主体，不同的事业单位之间关系在法律意义上应该是相互独立、地位平等，不应依据行政级别而形成高低上下之分，行政级别存在的合法性也受到质疑。有文章批评：“企事业单位的行政级别，是早该取消了。本来是市场中独立平等的法人，为什么要分局级处级？本来依法经营就行了，为什么要一定同行政级别挂钩？如果不给这些单位以行政级别待遇，不给其负责人和管理者什么级别官衔，是不是科研单位便出不了成果，工厂便生产不出产品，而商场也招不来顾客？和尚如没有行政级别，就念不成经文、撞不成钟？”[8]

显然，民法主体的平等性与行政级别的等级性之间，缺乏相互兼容的空间和法律基础，对事业单位的民法地位的强调是取消行政级别政策的重要原因或依据。

3.作为公益组织的社会性与行政级别的机关化间存在伦理危机

随着经济体制改革的深化，改革开放初期全民皆商特别是事业单位的企业化所带来的问题逐步显现，经济发展与社会发展的协调问题受到重视。人们认识到在政府和企业之外，还应该有第三类组织。进入21世纪，第三部门理论成为研究热点，事业单位则被对号入座，被归入“非政府组织”“非营利组织”。如张雅林认为，事业单位是中国独有的一种社会组织，国外虽有类似的 社会组织，但都没有这一称谓，一般称非政府组织、非营利组织、非营利部门、志愿部门、利他的部门、独立部门、第三域、第三部门等[7]。事业单位的性质在改革后应当成为独立于政府和企业之外的非营利组织，特点是非政府、非企业、非营利，主要从事社会事业和公益事业。

事业单位既然是“非政府”的公益组织，那么，作为政府机构所拥有的行政级别，就与事业单位的功能定位和组织的社会属性不一致。如有文章指出，“区别于政府和企业,大学作为教学和研究机构,是典型的第三部门。高等学校的管理应当遵循自己的逻辑,而非套用行政化的机关模式”。[6]行政级别的官方色彩与社会组织的民间特征存在冲突，在价值原则和组织伦理上，行政级别与事业单位作为公益组织的专业性、服务性、学术性等不相调和。

可见，在经济体制改革的背景下，对事业单位的功能和组织特征的认识、事业单位与行政机关的组织差异，成为取消行政级别的理论基础。其基本的、代表性的观点就是，“事业单位与政府机关职能有很大区别，因此，在管理体制、人事制度、工资制度等方面都要与机关区别开来”[9]。

（三）干部人事制度改革推动取消行政级别的尝试

与取消单位或组织的行政级别相比，干部人事制度改革直接涉及干部本身的行政级别适用问题。干部分类改革、公务员制度改革、职称制度改革、工资制度改革等都直接或间接推动取消行政级别的努力。

1.干部分类改革是取消事业单位行政级别的重要政策依据

有关事业单位取消行政级别的论述，贯穿的一个基本逻辑就是：事业单位的人事制度是在计划经济下形成的，最大的特点是按党政机关管理干部的办法来管理人,最典型的特点在于它的行政级别[10]。

改革开放以来，干部人事制度改革在一定程度上就是建立在对“干部”一词的反思和推进分类管理开始的。党的十三大报告提出，“干部”一词过于笼统，要改变按照党政干部管理的方式管理所有干部的状况。坚持分类管理原则和建立分类管理体制贯穿于改革开放后干部人事制度改革的始终。

党的十四报告提出，加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。干部分类改革是事业单位取消行政级别的重要政策依据和渊源。

2.公务员制度改革致使事业单位行政级别适用失去合法性

公务员制度的实施实际从法理上直接排除了事业单位工作人员适用行政级别的法律基础。公务员管理法规所确定的行政级别或公务员职务层级，按照1993年《国家公务员暂行条例》，只适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，而按照2005年通过的《公务员法》，则只适用于指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。对于事业单位对《公务员法》的适用则有着明确的条件限制和批准程序，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准可以参照《公务员法》进行管理。《公务员法》的规定说明，事业单位适用行政级别缺乏合法性，甚至有越权和违法之嫌。

二、认知挑战：取消行政级别的思想动因

制度变迁理论认为，人们的“世界观”或意识形态变化是将制度变迁的外生动力内化为变迁过程的重要因素，行政级别制度的改革与20世纪80年代以来的新的管理思潮兴起相伴而生，管理理论、组织理论、新公共管理理论等管理思潮为取消行政级别提供了思想理论基础。这些理论包括反科层制理论、组织扁平化理论和政府再造论等。

（一）反科层制理论

科层制或官僚制是现代组织理论的基础。按照马克斯·韦伯的观点，科层制体现了组织的专业性或理性化特征。

科层组织按照职能分工和等级结构进行组织，具有专业化、非人格化、程序化、职业化等特点，具有普适性、稳定性，科层制是现代工业和行政组织的基本模式。科层组织通过分工使每个人在组织中都承担固定的职责，从事各自所熟悉的、专业化的工作，组织内部按照自上而下的层级形成金字塔型的权力结构。

分工和科层制组织的出现在工业社会初期被认为是现代社会的标志。马克斯·韦伯认为，官僚机构超越任何其他形式的组织机构并向前发展的决定性因素，是它所具有的技术上的优越性，如精密性、明确性、专业性、连续性、统一性、可预见性，以及速度和效率等特征[11]。

但科层组织也有其不可避免的弊病。科层组织的正式化使其适应性不强，在公共管理领域，表现为对社会的回应性不足，专业的官僚以其专业而忽略民主的诉求。科层组织运行的程序和规则僵化，使其缺乏创新和灵活性。组织中的员工通常被动地服从上级指令，完成分内工作，重复单调的任务使工作枯燥乏味，而且人们各自为政，通常只关心眼前和局部的利益，忽视组织长远的、根本的利益。在信息传递方面，层级越多，组织内部的信息传递路线就越长，信息的真实性就会递减，传递效率和决策效率就越低。这些导致了反科层制的理论创新，其中包括精简组织层级、改变组织流程等措施，与取消行政级别的价值理念相一致。

（二）扁平化理论

随着信息技术的发展，扁平化组织与网络化组织成为组织创新的热点。其中，包括以网络式沟通的组织结构设计，也包括分散授权、结果管理、通过团队组织进行创新式管理等。扁平化无疑可以减少组织的内部层级、决策环节，提高组织运行效率，减低组织成本。扁平化作为未来组织管理的理想模式，虽然仍难以在所有组织中进行运用，但知识管理和扁平化理念，仍可为取消行政级别提供理论支撑。

（三）新公共管理理论

20世纪80年代以来，在公共管理领域，对官僚制度的批评与企业相比有过之而无不及。1992年，美国两位记者奥斯本和盖布洛出版了《改革政府》一书，成为当代行政改革的宣言和纲领，新公共管理改革反对传统官僚制，提倡建立企业化政府等。

《改革政府》一书直言不讳地认为官僚制度已经过时，并提出了政府改革的新模式，包括：（1）起催化剂作用的政府：政府是掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构转移到社区和公民；（3）竞争性的政府：引入竞争机制，促进服务提供者之间的竞争；（4）有强烈使命感的政府：行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标和使命；（5）讲究效果的政府：衡量各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入；（6）顾客取向的政府：把服务的对象重新界定为顾客，满足顾客而非官僚政治的需要；（7）有预见的政府：防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务；（8）有事业心的政府：引入利润动机，变管理人为企业家；（9）下放权力，变等级制管理为参与协作式管理；（10）市场导向的政府：通过市场力量来进行变革。[12]

三、行政级别制度的设置：结构、功能与机制问题

制度安排或制度设置是制度变迁的内在动因。取消和改革行政级别制度的关键原因是行政级别制度本身在结构、功能和管理机制上存在需要解决的问题。

所谓结构问题是指行政级别层级设置的数量和层级分布不适应行政层级管理的需要；所谓功能问题，是指行政级别作为职务等级存在品位化、待遇化问题；所谓管理机制问题，是指行政级别的升降管理等方式不适应专业化高素质干部队伍建设的需要。

（一）行政级别结构设置不合理

行政级别机构是指级别设置、级别数量、级别在不同行政层级的布局等。与《公务员法》中关于公务员级别的设置不同，我国原有的行政（职务）级别并非来自科学计算和专门设计，其职务级别名称、数量、等级是多年来约定俗成的结果。公务员级别尽管分层设置定义不明确，但其级别数量是根据晋升资格、年限和晋级需求等综合测算的结果，是有目的的测算设计。公务员级别可以充分满足基层公务员晋升的需求，同时，也可适应省级以上公务员的按照多种资格条件晋升的需要。

首先，行政级别总体数量不足。从国家级到乡科级的事业单位,行政级别仅为10级。按照管理层次与管理幅度相适应的原则，无论从全国层面还是地方区域层面，管理的幅度都大于所需要的行政层级。公务员级别多达27级，大大高于事业单位行政级别数量，但如果将来实行延迟退休政策，公务员级别还需增加。而事业单位行政级别数量受制于行政区划层次，很难有较大提高。即使在基层增加正副股级，也难以适应管理要求。

其次，行政级别设置依据不科学。事业单位行政级别是以行政领导职务为依据设置的，职务层级比照行政区划层级设置，将区划层级延伸用于政府部门的组织层级，并异化为干部（人员）层级，职务层级、区划层级、人员层级、组织层级四类层级序列交错混搭，法律性质和管理目的混淆难辨。

最后，行政级别层级配置不合理。行政级别层级分布上多下少，与干部或公务员的层级分布呈相反态势。在县以下，公务员比例占到总量的80%多，但实际仅有两个领导职务层级。在县级部门，除正副科级领导外，不能合法进行组织层级设置，如有的县级正副所属部门人员上百，但内设机构没有合法领导职位。其下属事业单位更是没有正式领导职务。在县级以下公立医院、公立学校，有的规模较大，适用行政级别，但又属于副科级以下单位，其领导人员职务、内部科室设置都勉为其难，导致基层单位管理难以依法规范。如有的基层事业单位领导走专技职务序列，有的则采取违规提高单位规格的方式解决问题，造成管理紊乱。

（二）行政级别的功能异化

行政级别既然是行政领导职务的层级，其性质应该是管理、指挥、协调、控制的工作岗位和领导体系，承担着行政部门的职权分工功能。其功能发挥应体现精简、高效、指挥统一的管理原则。

但1985年建立职务工资制度后，行政级别不仅体现职务权责大小、工作条件和行政资源配置，还与干部待遇直接、紧密地联系起来，尽管存在级别工资，但公务员的薪酬和福利待遇等主要取决于行政职务级别的高低，即行政级别由职务级别演化为待遇级别，导致行政职务的品位化。事业单位管理人员的工资待遇也同样直接与行政级别挂钩。因此，职务晋升决定待遇，而职务职数受机构规格和行政层次的限制不宜过多设置，导致行政机关和事业单位官本位问题突出。

（三）行政级别管理机制紊乱

行政级别作为职务层级，其管理首先受到行政体制的制约，即需要严格最高级别控制、职位职数限制和晋升资格限制。但现行行政级别制度由于具有人员品位性质和功能，造成了行政级别管理机制的紊乱。

首先，在等级制行政体制下，上下级等级秩序应界限分明，以下凌上，必然影响领导、指挥的有效性，这是管理规律的要求。但由于职务决定薪酬待遇，为满足干部提高待遇和职业空间的客观需要，我国在县以下开始正式施行职务职级并行制度，并在领导职务外设置同等非领导职务，即下级职务人员可享受上级职务的待遇，这实际上弱化了行政职务的等级关系和领导关系。

其次，增加了职务职数控制的难度。在职务决定待遇的情况下，增加职数、扩大职务晋升机会，是解决干部激励问题的关键。在压力之下，增加副职、增设岗位和机构成为一些部门和地方安置人员、激励干部的常见手段，导致机关虚职、副职过多，影响管理效率。

最后，行政级别晋升条件单一。作为领导职务，行政级别的晋升应以领导能力为主要资格条件。但在品位化情况下，行政级别的晋升还需顾及资历、贡献等品位因素，导致领导职务晋升的论资排辈问题，可能对行政的领导力造成损害。

行政级别的管理问题不仅引发了在事业单位取消行政级别的政策需求，在行政机关，公务员级别的建立、级别工资的增加和职务职级制度试点、专业技术类和行政执法类职务序列的设置，实际都和行政级别制度存在的局限有关。

四、诱致性变迁：取消行政级别的利益动因

取消行政级别不仅具有法理和管理方面的原因。事业单位行政级别与相关群体的利益密切相关，其中包括社会公众、基层事业单位管理人员和事业单位专业技术人员。作为推动行政级别制度变迁的“初级行动主体”，他们的诉求、认知和推动，促进了取消行政级别政策的发展。

（一）事业单位管理人员的利益诉求

事业单位管理岗位与专业技术岗位在岗位设置、晋升资格、晋升方式和福利待遇上的差异，特别是基层管理人员级别晋升限制，是事业单位管理人员推动取消行政级别的动力来源。

与适用行政级别的管理人员相比，专业技术职务在任何事业单位实际并无明确的最高等级限制。特别是在中小学教师职务、基层卫生专业技术序列等建立正高级职务等级后，基层专业技术人员职业发展的“天花板”被打破，形成了完整的生涯发展空间。

但在行政级别制度下，事业单位管理岗位的最高行政级别或岗位级别仍然受限于单位等级规格的严格限制。在基层公立医院、中小学校等事业单位，其行政级别通常在科级以下，有的只是股级或科员一级，即保持在最低的行政级别，基本没有职务晋升空间。在高校、科研院所的内设部门，如高校的院系，其管理人员一般最高为处级，缺乏职业台阶。

因此，在专业技术职务的参照下，基层事业单位管理人员更愿意走专业技术职务序列，采取双肩挑的方式十分普遍，取消行政级别或建立类似专业技术职务的制度，在基层意愿更加强烈。

事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位，不同岗位在职业发展、晋升空间和难度、工资福利待遇等方面需保持公平的比较关系，并应体现工作性质、责任、难度、贡献、作用等方面的差别。

在晋升机会、工资待遇等方面，总体制度的设计对不同岗位的相互关系始终有所考虑。但受行政级别结构的制约，基层事业单位规格低、职数少、级别低，相应的管理岗位职业发展空间小、待遇低，对取消或改革行政级别制度的利益诉求相对更为强烈。

如在公立医院，“在职称和工资待遇等方面，同等条件下从事技术工作和管理工作的确有差距”，“被选做管理工作的卫生技术人员，担任地、厅和县、处级领导的为数较少，绝大部分是担任一般干部，有很多是大学毕业当科员”，其工资收入低于在临床工作的同级职称的人员[13]。在高等院校，也存在管理人员与同等学历的专业技术人员相比工资偏低等问题，特别是管理岗位职数有限，导致“高校管理队伍中有相当数量的人员感到上无出路,下无退路,前途渺茫,希望尽早跳槽”[14]。这是事业单位管理人员希望改革行政级别制度的重要原因。

（二）初级行动主体之二：事业单位专业技术人员的诉求

与基层管理人员的认知相反，事业单位实行行政级别及由此带来的行政待遇和官本位等，也引起部分专业技术人员对取消行政级别的呼吁。

事业单位管理人员具有单位的管理权，某些领导岗位人员不仅拥有较大的行政权力，同时还享有一定的隐性福利，有的地方和单位官本位现象严重。这些都成为专业技术人员反对事业单位实行行政级别的重要原因。

（三）社会公众的关注和推动

取消行政级别在相当长时间里成为社会关注的热点话题。社会公众是事业单位的初始委托人和事业单位公共服务的受益者，事业单位的官僚化、行政化、官本位等问题的存在，在很大程度上有损公共利益。因此，作为相关利害关系人，社会公众对取消事业单位行政级别表现出高度关注和支持，也是行政级别制度改革的重要推动力量。

五、结论

尽管在理论和实践领域，对取消事业单位行政级别的必要性和可行性仍存在争论，尽管实践中取消行政级别制度的改革仍存在着严重的制度变迁的“路径依赖”。岗位等级在名义上替代行政级别后，岗位等级与行政级别之间的一一对应关系，充分显示了行政级别在事业单位管理中所发挥的潜在的和实质的影响力。但对事业单位取消行政级别政策发展的动因的分析，有助于我们从理论和实践角度厘清取消行政级别的制度环境和价值追求，探求政策变迁的内在利益动机，反思传统行政级别制度本身的制度安排及其结构和功能的变迁。这为推动未来事业单位制度的改革、完善事业单位的组织设计等，提供了一个有价值的分析工具和制度变迁路径。