校院合作设立劳动人事争议仲裁派出庭的探索——基于浙江温州瓯海高教园区派出庭的经验

□ 周湖勇 陈光海

为了创建和谐劳动关系，创新劳动关系调整机制，便于温州市瓯海区南部地区用人单位和劳动者就近解决劳动人事争议，为温州市高教园区师生教学实践提供便利条件和机会，温州大学和瓯海区劳动人事争议仲裁委员会（以下简称区仲裁委）实行校院全面合作，以温州大学法政学院为基础，在法政学院设立瓯海区劳动人事争议仲裁委员会高教园区派出庭（以下简称派出庭），这是引导高校参与社会事务管理的重要一步，也是服务地方、方便劳动者的一项利民举措。以温州大学法政学院为基础，集合高教园区其他高校优秀师资，服务区域劳动人事仲裁，推行学城联合的办案机制，可以推动劳动人事争议仲裁的专业化和社会化。

一、高教园区派出庭的具体概况与运行状况

（一）派出庭概况

派出庭于2016年9月28日正式挂牌，并排期，2016年10月28日第一个案件开庭。2018年5月28日，派出庭整体搬迁至新地址，温州大学北校区瓯8一楼原模拟法庭，2018年上半年对其进行了改造，现派出庭现设有立案接待室、调解室、法援工作室、候审区，并配备了800多平方的标准仲裁庭和 30多平方米的圆桌仲裁庭。派出庭以智能仲裁为标准配置先进的全程录音录像设备，实现“一案一光盘”，设置了网络调解仲裁室，可实现案件在线申请、在线调解和在线仲裁。派出庭同时入驻了瓯海区总工会职工服务中心高教园区分中心、高教园区校园纠纷人民调解委员会等机构，可以为职工和用人单位提供法律咨询、法律援助、调解、仲裁等一站式服务，为高校师生提供零距离的教学实践服务。

派出庭以方便劳动者就近解决劳动人事争议，创新劳动人事争议处理机制，构建和谐劳动关系为宗旨，以公平、公正、为民、共享、创新、和谐为价值取向，以建成具有全省乃至全国影响力的教学实践基地、职工维权基地、仲裁理论研究基地为目标，推行劳动争议人事案件的法律咨询、法律援助、调解、仲裁、诉讼、执行等一站式服务，坚持教学、科研、人才培养、社会服务一体化建设。

（二）派出庭管理和服务方式

1.案件管辖范围

派出庭管辖范围为茶山街道、南白象街道、丽岙街道、仙岩街道、梧田街道、三垟街道等瓯海区南部地区6个街道的劳动人事争议案件以及区仲裁委指派的其他案件。

2.人员的聘任和管理及经费保障

（1）人员的推选和聘任。温州大学法政学院根据《劳动争议调解仲裁法》仲裁员任职条件的规定，从温州大学、温州医科大学、温州职业技术学院、温州商学院、温州大学瓯江学院等高教园区的大学教师中推荐符合条件的仲裁员，经过区仲裁委培训考核合格后，由区仲裁委统一聘任。书记员也由温州大学法政学院推荐，区仲裁委予以聘任。目前共聘请19名仲裁员，其中温州大学12名，温州医科大学2名，温州职业技术学院1名，瓯江学院4名，仲裁员都具有研究生以上学历，博士（包括在读）12名，高级职称10名。

（2）经费保障。仲裁员的补贴，按照省市有关规定以及区仲裁委有关规定执行。区仲裁委将补贴及有关费用统一打包给温州大学法政学院，由温州大学法政学院统一发放。区仲裁委每年提供书记员补贴5万元，办案经费按照温州市标准计算，独任每件500元，合议的案件首席仲裁员500元，其他每人300元，办公经费以及派出庭的设备购置由法政学院负责，桌椅、录音录像、监控设备、计算机、打印机等共17万元，由法政学院从办公经费中列支。

（3）人员管理。派出庭设置庭长一职，为了协调关系，有效管理仲裁庭，派出庭庭长由区仲裁委从仲裁员中聘任。同时，仲裁员和书记员由温州大学法政学院进行日常管理，目前共有2名研究生担任书记员，共有17名同学担任仲裁庭辅助工作。同时，温州大学法政学院侧重于人员管理，区仲裁委侧重于业务管理，实行事务性与业务性相分离的管理模式。除此之外，区仲裁委的管理还可以根据区仲裁委和挂靠单位签订的协议进行管理，将双方的权利义务落到实处。

3.办案程序及有关事项的协调

在办案前期由区仲裁委代为受理案件，处理送达等庭前相关程序性事务（仲裁员、开庭日期由派出庭庭前确定）之后，及时移交派出庭，由派出庭负责组织庭审活动，独立完成案件的审理，并依法独立作出裁判文书，区仲裁委对办案进行必要的审查。待派出庭自身建设的不断完善，也可以由派出庭统一受理案件、安排排期。区仲裁委前期派员参与庭审指导或参与开庭，直至派出庭正常运行。派出庭按照有关装订案卷，并定期交区仲裁委存档。2018年整个案件的流程都由派出庭独立操作完成。

4.推行劳动争议人事案件的法律援助、调解和仲裁一站式服务

2016年12月12日，温州大学和瓯海区总工会签订合作协议，在高教园区设立瓯海区总工会法律援助工作站和职工维权中心，直接受理符合法律援助条件的劳动者的申请，并指派符合条件的律师或法学老师指导学生完成案件的代理工作，为劳动者提供法律援助，也使得学生能够得到“真刀实枪”的训练，提升执业技能；成立茶山街道人民调解委员会高教园区工作室，推行庭前调解，以柔性解决劳动人事争议，做到社会效果和法律效果的统一。

5.教学、科研、人才培养、社会服务一体化推进

派出庭的主要工作由兼任仲裁员的教师担任，在教师的带领和指导下，学生可以充分参与到调解仲裁中，学生可以参与庭审、撰写法律文书的初稿、和教师探讨裁判以及双方代理的得失，很多课程可以直接放到派出庭进行，不是模拟，而是真实的案件，仲裁庭的书记员由研究生承担，这种场景式教学模式能够发挥传统教学模式所无法具有的功能。

高教园区设立的瓯海区总工会法律援助工作站和职工维权中心直接受理符合法律援助条件的劳动者的申请，并指派符合条件的律师或法学老师指导学生完成案件的代理、咨询工作，为劳动者提供法律援助。在此基础上，教师进行思考和总结，形成调研报告，为当地党和政府决策服务，并从实务中发现新的学术增长点，由此教学、科研、人才培养、社会服务一体化得以有序推进，它们之间不再是相互脱节的几张皮，而是相互促进，相得益彰。

（三）派出庭运行状况

2016年10月24日— 2018年11月5日，派出庭共受理案件近500多件，调撤率84.4%，其中，2016年一个半月办理31件，调撤率83.9%；2017年办理近200件，调撤率78.6%。2018年1月1日至11月2日办理270多件，调撤率90%以上。从目前情况来看，运行状况良好，在环境优美的大学校园中享受专家型的仲裁服务，当事人满意度较高。

派出庭还同时办案辅助教学，有1000名学生参加了公开庭审，先后有6名在读研究生兼职书记员工作，为温州大学培养专业法务人才起到了积极作用，真正实现了优势互补的双赢效果。

二、高教园区派出庭设立的缘由

（一）前提条件

温州市高教园区、温州中学分别坐落于瓯海区茶山街道和梧田街道，温州大学、温州医科大学、温州肯恩大学、温州商学院、温州职业技术学院等高校都聚集瓯海区，尤其是温州地区四所本科院校都坐落在瓯海区，其中三所坐落在高教园区。全区人才总量2.66万人，其中专业技术人员8000余人，具有得天独厚的人才优势，从而为派出庭的设置提供了前提条件和可能性。

温州大学具有从事劳动争议处理的理论支撑和人才优势。温州大学法学学科在省内外具有一定的影响力，曾在全国法学类排名第69位，温州大学“十二五”将法学列为B类重中之重学科，投入近1000万元，“十三五”继续将法学学科列入优先发展的重点学科之一。法学为浙江省“十二五”“十三五”特色专业、温州市重点专业、校十二五优势专业和校级重点扶持专业，拥有省级优秀教学团队、省级精品课程和市级精品课程，2015年被列入浙江省一流学科（B类）行列，2017年3月，法学专业以企业法务为特色被列入浙江省法学特色专业，也是浙江省唯一的法学特色专业。

（二）设立的原因

1.推动劳动人事争议处理机制创新，方便劳动者就近解决劳动人事争议，解决“案多人少”的难题

设置高教园区派出庭的初衷有三：一是创新劳动人事争议处理机制，构建和谐劳动关系。二是方便劳动者和用人单位就近解决劳动人事争议。三是通过借力借智，打造专家型劳动人事争议仲裁品牌，推动劳动人事争议仲裁的专业化和社会化。瓯海区是温州市主城区之一，经济发达，外来务工人员众多，劳资矛盾多发、频发，区仲裁委每年受理的劳动人事争议案件600多件，但只有3个专职仲裁员，2名工作人员，“案多人少”的矛盾比较突出，在当前编制比较紧张的情况下，只有通过“借力”的方式予以解决。“虽然仲裁院建院实体化建设从数量上有大幅度提高，但由于整体上受编制、身份约束，仲裁员和办案辅助人员质量从整体上不高且不稳定。”[1]区仲裁委在温州市率先聘请律师作为兼职仲裁员，2015年仲裁委聘请20多名律师作为兼职仲裁员，但由于律师工作比较繁忙，很多律师无法按照仲裁的节奏处理劳动人事争议案件，加上很多律师对劳动争议仲裁业务不熟练，办案质量难以保障。于是，仲裁委只好另寻出路，基于地缘优势，通过在高教园区设立派出庭，借助高教园区的人才优势来解决该问题。

2.做实实践教学环节，培养应用型高级法学人才

温州大学作为一所地方性院校，致力于培养“重实践、强创新、能创业、懂管理、敢担当”的高素质应用型人才。建立以素质教育为主线、通识教育与专业教育有机结合的人才培养机制，积极融合地方元素，不断创新人才培养模式。学院建立了良好的人才培养机制，探索培养为温商服务的具有企业法务知识背景和技能的特色人才培养新型模式和机制，探索实践基地和实务导师制度相结合的新型人才培养模式。以法政学院为基础建立派出庭作为其实践的突破，以带动人才培养、科学研究和社会服务全面创新，将具有区域优势和特色的法学学科融入温州经济社会发展协同中，把教学科研和人才培养、教学科研和社会服务、理论创新与法治发展紧密联系在一起，并通过法学学科的发展带动其他学科的发展。

派出庭的设立正当其时，符合双方的需求，可以作到双方优势互补。

三、在高校设派出庭的优势与示范价值

在高校设立派出庭，对高校和劳动人事争议仲裁而言都具有创新意义，尤其有助于推进劳动人事争议仲裁的社会化。“妥善化解社会矛盾纠纷，除加强和改进司法机关、行政机关等官方主导的化解手段外，还必须充分调动各种范畴、各种层次、各种形式的社会力量参与矛盾纠纷的化解。”[2]每一省、市都具有丰富的高校资源，每一个地级市至少有两所大学，在经济发达且劳动人事争议案件比较多的地区，这是不可多得的资源，高校人才集中，具有理论和人才优势。利用高校教师队伍的人才优势设置派出庭，打造专家型劳动人事仲裁队伍，对于提高办案质量，缓解仲裁的压力，构建和谐劳动关系具有重要的意义。派出庭共聘请19名仲裁员，这些仲裁员都具有研究生以上学历，其人数相当于几个县（区）以上的仲裁员规模，虽然这些教师都是兼职仲裁员，但相对于律师等其他可以聘为仲裁员的社会力量而言，其不仅具有较高的专业技能，而且高校教师的工作较为自由，自己支配的时间也更多，因此可以比较从容地处理案件，派出庭的实践充分证明了这一点。因此，该模式具有进一步推广的价值和可能性。

同时，这种形式的派出庭是劳动人事争议仲裁社会化的重要探索，中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》（中发〔2015〕10号）构建和谐劳动关系要加强调整劳动关系的法律、体制、制度、机制和能力建设，加快健全党委领导、政府负责、社会协同、企业和职工参与、法治保障的工作体制，鼓励支持社会力量参与调解。2017年3月，人力资源社会保障部等中央部门颁布《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》提出要通过政府购买服务等方式，鼓励和支持法学专家、律师以及退休的法官、检察官、劳动人事争议调解员仲裁员等社会力量参与劳动人事争议调解工作，有条件的可设立调解室。通过政府购买服务、调剂事业编制等方式，拓展调解员来源渠道。仲裁机构要及时充实专职仲裁员队伍，并配备相应的仲裁办案辅助人员，注重从工会、企业代表组织以及其他社会组织中聘用兼职仲裁员，积极吸纳律师、专家学者等担任兼职仲裁员。可见，将高校力量引入劳动人事争议调解、仲裁中，发挥其优势，是劳动人事争议仲裁利用社会力量发挥其作用的重要体现和要求，也是劳动人事争议专业化和社会化的要求，仲裁员队伍的职业化、专业化、社会化是未来劳动仲裁机构社会化的关键。[1]对于利用的模式，各地还在探索，很多地方只是聘请几位高校的教师担任兼职仲裁员，高校的力量还没有充分地发挥出来。因此，通过总结派出庭的做法，不断总结提炼浙江劳动人事争议仲裁的经验，以进一步发挥高校的理论和人才优势，可以为我国劳动人事争议仲裁的改革提供地方经验。

对于高校而言，派出庭的设置不仅是其履行服务社会职能的体现，更是人才培养模式的创新，通过发挥派出庭“以点带面”的功能，可以深化教学改革，推动法学人才培养模式的创新。提高法律人才培养质量成为我国高等法学教育改革发展最核心最紧迫的任务。我国法学人才培养存在专业和职业分离、理论和实践分离问题，培养模式相对单一，培养体系还不够完善，学生实践能力总体不强，应用型、复合型法律职业人才培养不足。很多学生“理论有余而实践不足，动口有余而动手不足、考试有余而办事能力不足”。[3]很多学者提出法学人才培养要从“对口型”“专才型”“单一型”转向“复合型”“应用性”。[4]为此，相应的人才培养目标和模式需要转变，构建适应社会经济发展的法学应用型人才培养模式是目前我国高校法学教育所需解决的首要问题。[5]中央政法委员会、教育部联合实施“卓越法律人才教育培养计划”国家战略计划。该计划将目标定位在：以提升法律人才的培养质量为核心，以提高法律人才的实践能力为重点，加大应用型、复合型法律人才的培养力度，培养、造就一批适应社会主义法治国家建设需要的卓越法律职业人才。加强与实际工作部门的密切联系，是卓越法律人才计划的着力点和突破口。该计划提出要与有关部委行业加强沟通，厘清思路，找准人才培养和行业需求的结合点，明确专业教育和职业资格的关联性，改革法律人才培养模式，提高学生的实践能力，实现培养与使用的结合，教育与行业的双赢。习近平总书记在中国政法大学考察时提出要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校。“法学教育应与实践对接，明确职业能力导向，培养适合法律职业要求的法律思维、法律方法、法律技能和法律伦理。”[6]法学人才培养模式的变革势在必行，其中最主要是实践教学环节的创新。温州大学构建专家型的劳动人事争议仲裁队伍是高校服务社会、服务地方的体现和要求，不仅对于构建和谐劳动关系具有重要意义，而且有助于深化大学实践教学的改革。毫无疑问，派出庭的建立和运行能够带动和推进应用型高级法律人才培养，“做实”实践，实现人才培养模式的创新。

四、派出庭制度的进一步完善

在高校设置派出庭时间不长，很多做法还在推进，要边总结边改革创新，尤其需要相应的配套制度跟进。

（一）加大政府购买服务力度，完善双重管理及评估制度

目前，受经费、渠道等多方面因素的影响，社会力量参与劳动争议审理工作受限。审理劳动争议主要是专职仲裁员，兼职仲裁员参与案件的审理工作较少，[7]同时，参与的方式也单一，主要吸收兼职仲裁员参与案件的审理，实际上很难发挥社会力量的作用。据此，应当利用政府购买服务，吸纳社会力量参与到劳动人事争议仲裁，由此推进劳动人事争议处理的专业化、社会化。

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）提出，“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有重要意义。政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。……教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”。作为公共法律服务的劳动人事争议仲裁需要进一步加大政府购买力度，通过政府购买服务等方式吸收社会力量参与劳动人事争议仲裁，由此不仅有助于缓解劳动人事争议仲裁“案多人少”的压力，也有助于推进劳动人事争议仲裁专业化，更有助于引导社会主体参与劳动关系的协调，促进劳动关系的和谐和稳定，这也符合建设劳动争议处理三方机制的基本要求。我国劳动争议调解和仲裁也是遵循三方机制这一原则的指导，但实施的效果不佳。[8]有观点认为，三方机制在劳动争议处理上是无为和无效的，三方会议在国家层级没有发挥过作用。[9]就劳动关系三方主体参与劳动争议仲裁来讲，这些制度始终没能在劳动争议仲裁实践中得到落实，同级工会或企业代表组织在仲裁委员会和仲裁办案中难以实质性参与。[10]在当前大力推行三方机制的背景下，尚无合适仲裁员或尚未建立三方办案规则的，可以探索变通三方性原则。[11]通过政府购买服务推进社会化建设，可以认为是劳动人事争议仲裁三方机制的一种探索、选择和变通。因为当前真正劳动人事争议仲裁中实行三方机制尚存在很大难度。

具体而言，政府可以根据派出庭办案的数量和质量，加大政府购买服务的力度，解决派出庭的经费问题。同时，应实行管理模式的创新，挂靠单位侧重于人员管理，区仲裁委侧重于业务管理，实现事务性与业务性相分离的管理模式。挂靠单位可以设立实践或实训中心，和系一级单位平级，具体管理派出庭等实践环节，以突出实践在学院教学中的作用。派出庭作为区仲裁委的一个派出机构，要服从仲裁委的统一管理和监督。除此之外，区仲裁委的管理还可以根据区仲裁委和挂靠单位签订的协议进行管理，将双方的权利义务落到实处。

（二）加强对仲裁员的考核和管理，调动仲裁员的积极性和主动性

制度建设是社会力量承接公共服务项目，保质保量提供公共服务的前提和保障。[12]除了建立健全诸如案件审理工作制度、申请接待和受理制度、首问责任制、岗位职责及工作规则、案卷管理制度、保密制度等劳动人事争议仲裁常规性制度以外，派出庭应建立健全仲裁员年度和聘期考核制度，尤其是要建立案件评价制度。一般而言，项目评估存在两种绩效评估的模式：第一种是结果导向的绩效评估模式，主要考察政府购买的效果。第二种是过程导向的绩效评估模式，主要包括监测日常活动和评估项目活动。[13]这两种模式各有优劣，如果不加强过程考核，难保政府购买的效果，但如果对过程监控过严，不利于发挥社会力量的作用和优势，势必增加成本，有违政府购买服务的初衷。对于劳动人事争议仲裁而言，应当建立结果导向的绩效评估模式为主、过程导向的绩效评估模式为辅的评估制度。具体而言，要通过信息化系统对劳动人事争议仲裁的重要节点进行监控，更主要的是要对劳动人事争议仲裁的社会效果进行评估，除了建立当事人投诉和意见反馈制度以外，更要建立一套客观评估指标体系，具体包括调解率、一裁终局率、起诉率、中级人民法院的撤销率等。尤其要对当事人起诉至中级人民法院申请撤销（一裁终局案件）和起诉至法院裁决不一致进行评析，明确仲裁员的办案质量及责任。随着购买服务的加大，仲裁委还可以引入第三方评估，将评估意见作为向社会组织提供经费的依据。政府应当优化评估，由此能够提升政府购买的效率，从而提升公共服务、国家治理的水平和能力。[14]

评价结果除了与补贴挂钩，还应将仲裁员的表现通报所在单位。同时，建议仲裁员所在单位将仲裁员的业绩列入实践教学环节，和其所在单位考核直接挂钩；实行和仲裁员年度考核制度相应的奖励和惩罚制度，规定仲裁员的办案数量，对没有达到办案数量以及违反仲裁员纪律和规章制度的仲裁员予以解聘。

（三） 推进教学方式改革

针对目前实践教学大多流于形式，学生难以体验完整的法律实践流程，从而难以培养法治思维和法治精神，难以树立司法伦理，很多高校正在探索教学改革，“做实”实践教学环节。在高校设置劳动人事争议派出机构、推进实践教学改革就是在我国高校推进人才培养模式改革的背景下产生的，也是法学人才培养模式改革创新的一种探索。派出庭挂靠单位应当以此为突破口，推动教学、科研、人才培养、社会服务的一体化建设，尤其是要走出一条实践教学模式的新路，将实务部门真正融入法学教学中去，以培养学生的动手能力，培养学生的法治精神和法治思维。

具体而言，要真正发挥派出庭在实践教学中的作用，挂靠单位应以派出庭为突破口，带动人才培养模式的创新，课程设置、实践模式和课程评价都将要进行相应的变化，可以将派出庭实践纳入学生实践环节，法学实践课程等都可以纳入派出庭办案过程，让学生真切感受法律是如何作用社会，发挥其作用的。可以将教师指导学生代理案件、参加旁听、志愿者作为实践环节，完成一定的学分，即算修完实践课程。同时，实行课堂教学、实践、毕业论文、竞赛一体化，以调动学生的积极性、主动性和创造性。