《国家职业教育改革实施方案》十大概念解读

袁 旗

2019年1月，国务院颁布了《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）（以下简称《方案》），这份文件被誉为我国“新时代职业教育深化改革的顶层设计与施工蓝图”[1]。为全面理解和深入贯彻文件精神，本文对文件中的一些重要概念进行了梳理和解读，特别是通过对这些概念间逻辑关系和蕴涵价值的分析，深刻认识和理解这份文件对职业教育改革的世界观及其方法论意义。归纳起来有十大概念，即“教育类型”“职业教育国家标准”“国家资历框架”“1+X证书制度”“职业技能等级证书”“学分银行”“职业教育培训评价组织”“国家职业教育指导咨询委员会”“双随机、一公开”“国务院职业教育工作部际联席会议”[2]。

一、《方案》十大概念的基本内涵

（一）教育类型

《方案》开篇指出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”[3]《方案》将职业教育定性为与普通教育是两种不同的教育类型，表现在对象上，职业教育更加广泛，特别是从2019年开始高职扩招百万的范围，即“高职扩招对象为应、历届高中毕业生（含中职应、历届毕业生）、退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等群体”[4]，就表现得非常明显，普通教育基本是按照小学、中学、大学逐级招考，招生对象总体比较单一；表现在任务上，职业教育侧重培养人的社会职业性，关注更多的是人的劳动技能的获得和面向工作岗位的就业，普通教育侧重培养人的基础研究能力，关注更多的是自然和社会的运动之“理”，以及人与自然界的关系问题，相比职业教育，它是以一种更加间接的方式来实现人的全面自由发展；由此决定了两者在内容和形式上的显著差别，普通教育侧重原理教学，理论研究是其主要形式，而职业教育要按照工作岗位的标准要求，侧重以校企合作、工学结合等为主要形式的实践教学和动手能力培养。这次改革的整个思路和路径都是在遵循教育的共性和职业教育的类特性来构建和设计的。

（二）职业教育国家标准

《方案》提出要“构建职业教育国家标准”[5]。所谓标准是指衡量事物的准则。因此，职业教育国家标准，就是由国家制定用以指导引领职业教育发展并衡量其成效的一系列准则。国家标准一般分为强制性国家标准和推荐性国家标准，从两者的内涵看，职业教育国家标准应属于推荐性国家标准，重在通过标准体系的建立，对职业教育起指导和引领作用。从标准化对象上看，职业教育国家标准主要围绕职业教育的责任、权利、范围、质量、程序、效果、检查方法、考核办法等来构建标准体系。建立健全学校设置、师资队伍、教材、信息化、安全设施等办学标准；完善教育教学相关标准。《方案》提出要推进资历框架建设，本质上也是要构建受教育者通过学习获得的资历或资格的等级标准。从内容上看，这三大层面的标准体系是自上而下逐级引领的。可见，从标准化角度讲，这次改革的制度框架，主要就表现在一系列的标准体系的制定。有了反映自身本质特征的一系列标准，才能实现职业教育由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。

（三）国家资历框架

《方案》两处提到要推进国家资历框架建设。国家资历框架也被称为国家资格框架，是国家根据一定的标准和定义，将公民个人在任何时间和地点，通过规范的任何方式获得的知识、技能按层级分类描述并依法确定的一整套标准和措施。其核心要素是“以学习成果为本”“学分累积与转换系统的构建”，以及“对先前学习经历的认可”；建立意义在于融通各级各类教育，构建彼此衔接、整体统一的育人标准和质量保障体系，建设现代化国民教育体系，为学习者就业成才搭建绿色通道，切实推进学习型社会建设，实现与别国资历互认，提高教育的国际交流水平。在具体标准指标体系上，一般通过知识、技能和能力3个要素，构建一个连续的资历阶梯，形成各种学习成果(学历文凭、技能等级证书等等)的统一评价标准，由此作为兑换工具，实现不同资历以及资历的不同级别之间的可比性，进而实现学分的认证、积累和互换。因此，国家资历框架本质上就是建构反映一个人通过学习取得资格等级的一套标准体系。“国家资历框架”于20世纪90年代由英国和新西兰发起，至今已有150多个国家已经建立或正在建设。我国是在2016年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，首次正式提出这一概念。2016年9月，教育部印发《关于推进高等教育学分认定和转换的意见》，探索推进相关工作。目前，除香港特别行政区的资历框架已经以法律形式正式实施外，广东省也已制定了地方性终身教育资历框架。“职业教育在建立国家资历框架这一重大制度创新中具有的重要地位，已逐步从理念和研究层面转向全面研制和落实阶段。”[6]

（四）1+X证书制度

《方案》提出要“启动1+X证书制度试点工作”[7]。“1”指学历证书，“X”指若干职业技能等级证书。学历证书全面反映学校教育的人才培养质量，在国家人力资源开发中起着不可或缺的基础性作用。职业技能等级证书是反映一个人职业技能水平的凭证。“1”反映了职业教育与普通教育作为“学校教育”的共性特征，“X”反映了职业教育自身所具有的本质特征，也是职业教育作为一类教育的本质规定性，从一定程度上讲，职业教育如果不能在这个“X”上作出一篇大文章，最终只能成为普通教育的“影子”。为了把这项制度落到实处，2019年，教育部等四部门联合印发了《〈关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案〉的通知》（教职成[2019]6号），对试点工作的总体要求、目标任务、职责分工、试点范围、方法步骤、时间进度、组织保障等均作了明确安排。

（五）职业技能等级证书

《方案》多处提到职业技能等级证书概念。职业技能等级证书是以社会需求、企业岗位（群）需求和职业技能等级标准为依据，对学习者职业技能进行综合评价，如实反映学习者职业技能水平的一种凭证。开发职业技能等级证书目的在于夯实学习者可持续发展基础，拓展创业就业本领，缓解结构性就业矛盾。院校外（包括技工院校）由国家人社部门负责管理监督考核。院校内由国家教育部门负责实施，院校主要按照相关标准进行培训，证书分为初级、中级、高级。职业技能等级标准、课程和教材开发、考核、评价和证书发放主要由培训评价组织按照有关规定负责实施。

（六）学分银行

《方案》提出，“要加快推进职业教育国家‘学分银行’建设”[8]。学分银行是一种借鉴银行储存和汇兑的功能特点，使学习者能够自由选择学习内容、时间和地点的管理模式。它是一个形象的比喻，即将学习者通过各种学习累积学分，按照资历框架标准换取一定资格的过程，比喻成银行业的零存整取。从教育的角度讲，设计这项制度的意义在于，它突破传统的专业和学习时段限制，将完成学业的时间从固定学制变为弹性学制，将技能培训与学历教育有机结合起来，修完一门课程、参加技能培训并考证，就相应计一定学分，然后进行学分累积，再根据资历框架的等级标准，兑换一定学历文凭或技能证书等，这样就极大提高了学习者的积极性和自由度，真正打通各类各层教育培训的“立交桥”，充分彰显职业教育和培训的应有价值。上海市于2010年率先设立学分银行。一些高校（包括高职院校）探索实施了学分制，但由于国家资历框架等上位制度尚未建立，这种尝试所取得的成果还非常有限。

（七）职业教育培训评价组织

《方案》提出要“做优职业教育培训评价组织”[9]。就是由国家制定并按照一定条件，以社会化机制公开招募并择优遴选，负责按照有关规定开发职业技能等级标准，并实施职业技能考核、评价和证书发放工作的相对独立的组织机构，其工作着力点在于对职业技能等级标准的开发与实施评价。它是职业技能等级证书及标准的建设主体，对证书质量、声誉负责，主要职责包括标准开发、教材和学习资源开发、考核站点建设、考核颁证等，并协助试点院校实施证书培训。《方案》提出要按照“三个一批”，即按照“在已成熟的品牌中遴选一批、在成长中的品牌中培育一批、在有需要但还没有建立项目的领域中规划一批”的原则，做优职业教育培训评价组织。

（八）双随机、一公开

《方案》提出要定期对职业技能等级证书有关工作进行“双随机、一公开”的抽查和监督。所谓“双随机、一公开”，是按照国务院有关文件精神[10]，在全国推行的一种监管模式。“双随机”，即随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员。建立“双随机”机制，目的在于严格限制监管部门自由裁量权。“一公开”，是指抽查情况及查处结果，要及时向社会公布，接受社会监督。建立“一公开”机制，目的在于对抽查发现的违法违规行为，加大曝光和惩处力度，形成震慑，增强市场主体守法自觉性。可见，“双随机、一公开”是国家强力推行的一种全新监管模式，是提高监管效率和水平的统一整体，“双随机”主要针对监管主体而言，“一公开”主要针对市场主体即监管对象而言。

（九）国家职业教育指导咨询委员会

国家职业教育指导咨询委员会是指在政府指导下组建并就国家职业教育改革发展方向、发展模式等重大政策开展调研、提供咨询的第三方组织机构。其成员主要为政府人员、职业教育、行业企业和管理方面的专家、中华职业教育社以及社会各方面热心人士。受政府委托，对全国职业院校、普通高校、校企合作企业、培训评价组织的教育管理、教学质量、办学方式模式、师资培养、学生职业技能提升等情况，进行指导、考核、评估等职权。

（十）国务院职业教育工作部际联席会议

国务院职业教育部际联席会议，由国务院分管教育工作的副总理担任召集人。与过去职业教育部际联席会议相比，规格明显提高了，相应地议事协调效率也必然大大提高[11]。它的主要职责是统筹协调全国职教工作，听取国家职业教育指导咨询委员会等方面的意见建议，研究协调解决职教重大问题，部署职教改革创新重大事项。联席会议每年召开两次，听取各成员单位就有关工作情况报告。完善此项制度，充分反映了国家对职业教育的高度重视。

二、《方案》十大概念的内在逻辑

以上十大概念不是孤立的，而是有着一定内在逻辑关系的统一整体。《方案》开篇定性职业教育是与普通教育不同的“教育类型”，这是对职业教育性质认识的全新升华。姜大源撰文指出，“《职教20条》（也就是《方案》，作者注）的关键词是转型，即职业教育的办学模式，要从普通教育转向类型教育。”[12]可以说，它是统领《方案》全篇思想的最上位概念，其他概念都是围绕这一概念引入和展开的，旨在阐述职业教育作为一种独立的教育类型，其自身应具备怎样的制度体系、标准体系以及怎样的个性特征，学校等各方应该怎么办、政府又该怎么管等。

“职业教育国家标准”“国家资历框架”等概念是反映职业教育作为类型教育本质属性的标准体系，对“1+X证书制度”起着引领和指导作用，“职业技能等级证书”是“X证书”的基本内涵，直接反映职业教育与普通教育不同的类特征，“学分银行”不仅实现了学习者在各种学习成果上的“零存整取”，更是从根本上确证了职业教育属于一种教育类型，“职业教育培训评价组织”和“国家职业教育指导咨询委员会”的建立，充分坚持和遵循了职业教育管办分离原则，有力保障职业教育作为类型教育的同等“独立性”，“双随机、一公开”“国务院职业教育工作部际联席会议”体现了政府要加大对职业教育改革发展的监管、统筹和协调力度。

理解十大概念内在关系的意义，有利于加深对《方案》的全面认识和有力落实。

三、《方案》十大概念蕴涵的价值意义

（一）职业教育地位有了质的飞跃

《方案》开篇定性职业教育是与普通教育不同的“教育类型”，之后又重申职业教育要“由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。这就从根本上将职业教育从长期被矮化的“低层次”教育，上升到与普通教育并肩而立且同等重要的“不同类型”教育，这既是对职业教育规律性、重要性、必要性等认识的升华和质的飞跃，更使得职业教育的地位因此得到极大提升。

（二）职业教育走上更加科学的路径

多年来，职业教育不被社会广泛认可，一个很重要的原因就是职业教育质量不高，职业教育质量不高的一个重要原因就是一直追随普通教育，没有形成自身的制度体系和标准体系，归纳起来，就是没能按照职业教育自身的规律改革发展。而《方案》中职业教育国家标准、国家资历框架和学分银行等一系列反映职业教育本质属性的制度设计和标准的开发制订，本质上就是要遵循职业教育规律来设计制度和制定标准。

（三）有力调动了职教双元主体的积极性

调动职教双元主体的积极性突出表现在“1+X证书制度”设计上。《方案》明确规定了职业院校与其他社会组织或机构在这项工作上的同等重要地位和同等权利构架。从企业主体方面看，《方案》提出：“在开展国家产教融合建设试点基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予‘金融+财政+土地+信用’的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。”[13]“这意味着多年来我国职业院校‘投亲靠友’寻找合作企业的时代将逐步终结，‘校热企冷’的局面将逐渐被打破，多年困扰职业院校的“非制度性”校企合作状态将逐渐破冰。”[14]

（四）职业教育改革发展的政策保障得到有力加强

从专业维度看，职业教育培训评价组织和国家职业教育指导咨询委员会的遴选产生、成员构成及其职责划定，都非常明确指向要加强职业教育规律性研究与实践；从监管维度看，“双随机、一公开”写进《方案》，这就从制度层面明确将职业教育改革发展情况纳入政府监管的重点范围；从统筹协调维度看，国务院职业教育工作部际联席会议的升格，无疑大幅加强了职业教育的统筹和协调力度。