大学章程视野下公办高职院校理事会的创新追求——基于江苏省49所高职院校章程文本的现实考察

沈世江 阚国坤

近期，引领高职教育改革和创新实践的《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》实施3年进行了收官，高职教育领域的“双高计划”开始建设，我国的高职教育迈上高质量发展新时代。在这个大背景下，更需要提升高职院校的治理能力。江苏省教育厅按照教育部“所有高校应于2015年前完成章程制定”的要求，对按要求报送的49所公办高职院校章程予以审核后，曾于2015年4月24日、11月26日及2016年3月4日在江苏教育网站三批次公布全文，促成公办高职院校形成了“一校一章程”格局，为“十三五”期间及以后现代大学治理体系及治理能力现代化实践探索提供了制度保障。笔者依据公布的49所高职院校章程全文设定的理事会内容，并结合实施情况进行分析，探讨公办高职院校理事会制度建设应然状态与创新追求。

一、江苏公办高职院校章程中设立理事会的动因

江苏公办高校在章程建设（修订）过程中，十分重视理事会建设，大致有以下动因。

（一）政府及教育行政部门的要求

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第一次提出高职院校应设立理事会制度。2014年9月1日，教育部根据《国务院办公厅关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，颁发了我国第一部高校理事会制度规范性文件《普通高等学校理事会规程（试行）》（教育部令第37号）。《规程》既在宏观政策上明确了我国高校理事会建设基本方向，也为江苏公办高职院校设立理事会制度提供了参照执行依据。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发[2017]95号）要求“建立健全职业学校和高等学校理事会制度，鼓励引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与。”为职业学校和高校理事会建设提供了根本遵循。

江苏省教育厅为推进大学章程制定（修订）工作，印发了《省教育厅关于加快高校章程建设的通知》（苏教法[2014]8号），明确要求高校章程应载明：发挥学校理事会（董事会）等组织在决策中的作用，职业学校要建立有行业企业人员参加的学校理事会或董事会，形成校企合作决策机制。为江苏公办高职院校在制定（修订）章程时，将理事会制度建设列入其中提供了政策依据和目标要求。

（二）学校发展需求

我国的高职院校大部分是1999年9月全国第三次教育工作会议后，自中等专业学校升格而来。相当一部分行业、企业办学的中等专业学校、职工中专、技校升格高职后将管辖权划归了教育部门，也将行业、企业办职教的天然联系与优势割断了，因而出现了培养的人才与经济社会发展需求不相适应的状况。作为人才供给侧的高职院校，在专业设置上，需要根据政府以及行业企业的需求侧要求，及时调整专业，培养经济社会发展急需的有用人才；在人才培养过程中，也需要得到行业企业的支持，为此，探索了开门办学与企业联合培养人才的委托培养、订单班、冠名班等形式，主动采取专业（专业群）、学科建设参与产业转型升级、“师徒制”等措施以求突破。保障这些工作顺利开展需要建立一个与行业企业对话对接的机制。

（三）行业企业诉求

（四）教育现代化追求

教育现代化支撑国家现代化。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》明确提出“深化职业教育产教融合”“健全产教融合的办学体制机制，坚持面向市场、服务发展、促进就业的办学方向”“建立国务院职业教育工作联席会议制度”等规定与举措。教育现代化的核心是人的现代化，为社会输送合格的高素质技术技能型人才是高职院校的职责与使命。高职院校的根本制度在于“党委领导下的校长负责制”，党委领导是通过“党委会”具体实现的，校长负责制是通过“校长办公会”贯彻实施的，除此之外，还有“教职工代表大会”“工会”“学术委员会”等制度、机制辅助管理。因此，高职院校实施理事会制度，有利于高职院校与政府、行业、企业、社区的沟通与交流，有利于高职院校立德树人根本任务的完成，有利于高职院校的内部管理科学化，有助于教育现代化的实现。

二、江苏公办高职院校章程中理事会的规划与设计简析

（一）高职院校章程中设置理事会的总体情况

1.章程中设置理事会的院校数量

通过对江苏省49所公办高职院校章程内容的检索统计，发现共有46所高职院校章程中设置了理事会（其中设置董事会的院校2所），有3所院校未设置理事会。

2.章程中理事会的摆放位置

章程内容中理事会摆放位置显示高职院校认识与理解的不同。在46所设置理事会的高职院校中，有30所高职院校将理事会单独列出或与校友会等并列安排，有11所放在“学校与社会”中，还有5所放在开放办学、校企合作中。客观而论，单独设置是比较重视的；放在“学校与社会”中考虑的是注重外部联系；放在开放办学中，强调的是推进校企合作，多渠道、多形式探索“共赢”校企合作模式。这反映了对管理体制与组织机构、产教融合校企合作、开放办学中认识的不同。见表1。

表1 章程内容中理事会摆放位置

3.章程中关于理事会的字数

从字数上看，教育部发布的《规程》全文1906字。而江苏46所高职院校章程中对理事会制度内容设定的字数由88字到956字不等，皆是对《规程》内容进行了选取。选取内容在400～600字之间的有17所。见表2。

青樱缓缓驻足，换了口气，才隐隐觉得脚下酸痛。一回头却见绿筠鬓发微蓬，娇喘吁吁，才知自己情急之下走得太快，连绿筠跟在身后也没发觉。

表2 章程中关于理事会的字数情况

（二）高职院校理事会名称、分类与定位

尽管《规程》中没有对公办高职院校必须使用“理事会”名称做出硬性要求，而是规定“高等学校使用董事会、校务委员会等名称建立的相关机构，适用本规程”，也即使用“理事会”命名这一设定组织名称是基本的规范。江苏公办46所高职院校在章程中设定名为“理事会”的情况见表3。

表3 章程中理事会名称归类情况

就其名称及内容设计的总体上看，江苏公办高职院校理事会可以归纳为两种类型：一是综合性理事会（董事会）有34所，注重综合性统筹和管理机构。二是凸显校企合作等专门职能作用的12所，注重为校企合作协同育人联系沟通的机构。这是通过顶层设计来规划理事会制度，实践上能够在未来完善质量保障机制等方向发挥作用，成为实现决策民主、民主监督、社会参与的治理主体和组织形式，实现推进大学法人治理结构完善。基本体现了《规程》对公办高校理事会定位是“高等学校根据面向社会自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持和监督学校发展的咨询、协商、议事与监督机构”，是“高等学校实现决策民主、民主监督、社会参与的重要治理主体和组织形式”。我们期待高职院校理事会成为内部治理结构中重要主体之一，成为具有高职特质的社会参与办学、产教融合育人制度平台[1]。

（三）高职院校章程中理事会的规划情况

章程中涉及理事会内容的字数。由表4可见，章程中涉及理事会内容文字在88～200字之间的为11所，其中，有10所重点突出理事会机构（平台）和职能，有6所列出了按章程组织活动规定。因此，章程涉及理事会内容文字在214～985字的35所高职院校中，涵盖机构（职能）与按章程活动这两项内容的有31所，在这两项内容的基础上，有些院校又增加了诸多内容：对理事会“成员代表”给予详细规定的有31所，基本上是依据《规程》而设定的。

表4 章程中理事会内容情况

31所高职院校规定了成员代表。对理事会成员人数做出具体规定的有4所，其中2所规定组成人员一般不少于21人，还有2所分别列出40人、48人。理事会成员人数21人是最低要求。从江苏已建理事会实际情况看，普遍多于21人，甚至规模达百人以上。这些成员多是学院及社会知名人士参与，体现了“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人，这些人既有参与组织管理的权利，也具有承担某些风险的义务”[2]。

27所高职院校列出了理事会主要职责的详细条文，通常在3～7条不等。有10所高职院校按《规程》详细列出理事会机构详细架构，包括理事长、副理事长等。还有10所高职院校对二级理事会机构作了较为详细的规定，由专门委员会作为理事会决策的智囊机构，让专业的人员做专业化的事情。

12所高职院校按照《规程》拟定理事会每届任期一般为5年。但仍有3所规定任期为3年，这明显与《规程》要求不符。

10所高职院校规定“理事会遵循民主协商的原则，保障各方面代表能够就会议议题充分讨论、自主发表意见，并以协商或者表决等方式形成共识”。有1所高职院校对理事会成员享有权利作出了界定，有1所对理事会议事规则作出了规定。

综上所见，46所高职院校在大学章程中对理事会（董事会）设置依据是以教育部发布的《规程》为主要参考蓝本。另外，高职院校对理事会制度的设置不是照抄《规程》原文，而是据实加以选用。事实上，江苏高职院校已经运行的理事会设计是相对独立于职教集团等机构，且成为能够遵循自身章程运行的校企合作平台。

三、江苏公办高职院校理事会建设的现实考察

（一）学校层面宏观建构型理事会

由于学校领导与管理层对理事会职责理解上的差异，有的学校采用“学校名称+理事会”命名模式，如苏州工业职业技术学院理事会、苏州经贸职业技术学院理事会、镇江高等专科学校理事会等；有的学校采用“学校名称+（）+理事会”命名模式，如江苏海事职业技术学院政行企校四方合作发展理事会、江苏财经职业技术学院校企合作理事会、常州信息职业技术学院办学理事会、苏州卫生职业技术学院校企合作理事会、江苏经贸职业技术学院合作办学联盟理事会等。其主要是为政府、行业、企业、社区、学校打造一个沟通对话的平台，解决供给侧与需求侧不对称的问题，其中为以相同专业群和共同服务的行业企业为主体形成的，由高职院校和行业企业共同组成的职教集团模式居多。例如，江苏经贸职业技术学院依托江苏现代服务业职教集团，成立江苏经贸职业技术学院合作办学联盟理事会，构建了“一体两翼”校企合作运行机制。江苏现代服务业职教集团和江苏商务职教联盟依托合作办学联盟理事会，协调运转形成强大合力，推进行业企业参与人才培养，密切了职业教育与区域经济发展衔接配套[3]。

（二）二级学院层面合作办学型理事会

在高职院校，校企合作、产教融合的显性表现主要在二级学院，以企业名称命名二级学院楼宇、二级学院居多，必然产生二级学院与合作企业的责、权、利的明晰问题，成立理事会是解决上述问题的较好制度设计方式。理事会成员在专业调研、人才培养、课程建设、教材开发、实践教学、课题申报、社会服务等方面发挥各自优势，实现互利多赢。

南通科技职业学院校积极探索办学体制改革创新，采取多种形式，与行业企业联姻，成立校企合作联盟理事会，促进校企深度合作办学，积极探索“产学研合作，校企岗直通”的人才培养模式改革。园艺技术专业与南通景瑞现代农业园区、上海星辉种苗有限公司等合作，实行“前校后园、学岗直通”园校融合人才培养模式；物流与商贸专业群对接现代服务业，实行“双主体、三阶段、多方向”订单式育人模式；电梯工程专业群对接现代制造业，实行“企业学院、现代学徒”混合所有制办学模式；环保专业群对接现代环保产业，实行“3-3-3”分段式工学交替人才培养模式，产教融合促进人才培养[4]。

（三）专业层面协同人才培养型理事会

二级学院校企合作、产教融合的切入点在专业合作。江苏公办高职院校经过近20年的快速发展，规模已经达到校均1万人左右，开设专业在35～55个之间，基本涵盖了经济社会发展的各个方面。其二级院系的建构模式一般为：1～2个与学校名称相关联的特色专业院系，外加经贸学院、艺术学院、外国语学院、马克思主义学院、基础部、体育部等，具有“综合”性质。而行业、企业专业性很强，因此，与高职院校合作主要是在行业、企业需要的专业展开。对学校而言，具有一对多个企业的特点；对企业而言，也有一对多个学校的特点。另外，高职院校以立德树人、提高人才培养质量、服务经济社会发展为诉求，企业以获得适用人才、提高效益、赢利为诉求，因此，必然产生利益上的博弈，这就需要有契约来进行约束、有机构来协调、有人员来管理。

南通职业大学利用理事会共建校企合作平台，与相关企业先后共建5个二级学院，建设多个校企合作示范基地，开设20多个订单培养冠名班，完成横向合作课题研究近百项，为企业创造直接经济效益近4亿元。同时，推进校企合作由“关系型”“契约型”向“相互依存、相互融合、共享资源、共同发展”互需互信融合型发展。通过以“多元驱动——营造核心生态合作圈”和“文化融合——培育合作发展生态土壤”为两条主线创新实践，构建了校企深度合作的生态圈，协同培育高质量发展需要的人才[5]。

（四）园区合作型理事会

江苏地方人民政府根据地方经济发展的特点，聚合行业企业优势，形成了具有显著产业特点的工业园区、高新园区、科技园区，属地高校利用城区老校区打造国家级、省级大学科技园，成为政校企行合作的重要平台。对平台的管理与利用多采用董事会、理事会模式。

泰州职业技术学院与泰州医药高新区成立“园区-企业-学院”合作办学理事会，与同盟制药、泽成生物、华冠生物、可胜科技、纬创资通、泰州中西医结合医院等24家常务理事单位和34家理事单位通过《“园区—企业—学院”合作办学理事会章程》，形成了“校企合作理事会—分理事会—专业（群）共建共管委员会”三级合作平台。积极探索实践公办高职院校在理事会指导下多方参与的校企合作新思路、新途径、新举措和新的运行机制。

四、江苏公办高职院校理事会的改革创新建议

目前，高职院校根据各自的理解和学校的实际情况设立理事会，但与《普通高等学校理事会规程》的要求还有距离，理事会功能还没有得到充分发挥；主管部门对各校理事会建立健全、功能发挥指导不够到位；各校在校企合作、产教融合方面都在进行探索创新，呈现碎片化、分布式的特点，理事会统合管理相对缺失。基于以上问题，提出如下建议。

（一）加强宣传引领，形成尊崇《章程》的氛围

各校在《章程》通过审核后，应秉持立德树人根本任务，提高人才培养水平，切合经济社会发展需要，在办学实践中加以运用。《章程》的尊崇和健全是个长期的过程，要形成补充和修订机制，根据现实需要进行修订完善。只有高校以及全社会形成尊崇高校《章程》的氛围，才能有效形成建立健全理事会制度的自觉行动，才能充分发挥理事会的作用。

（二）注重学习借鉴，充分发挥理事会作用

《国家职业教育改革实施方案》提出“经过5～10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。思想是行动的先导，高职院校要认真学习领悟国家的战略决策所蕴含的重大意义，要在深化产教融合、校企合作，育训结合，健全多元化办学格局，推动企业深度参与协同育人等方面同向发力，形成合力。建立健全理事会制度是形成这一格局的必由之路。从世界大学发展来看，董事会（理事会）在现代大学治理里边扮演着极为重要的角色[6]。国外大学的董事会、理事会制度是国外大学生存与发展的根本制度，已经相当成熟，因此，要学习借鉴国外大学的经验，结合中国的实际，形成具有中国特色的理事会制度。

（三）以产教融合为切入点，加大对理事会的统筹管理力度

建议省级高职院校主管部门明确管理理事会的职能部门，出台《规程》的落实细则，既对已经设立并运行的理事会加强指导，也要对未建立理事会的高职院校提出组织架构要求。既要严格依据章程，根据产教融合发展需要发挥理事会在筹资及为学校发展提供咨询参谋的作用，又要防止将理事会办成事实上的各方联谊会。在理事会成员的遴选上，要体现学校面向社会自主办学所要求的广泛代表性，同时要避免一人同时在多个高职院校担任理事的情况发生。要提升江苏公办高职院校的内部治理能力，完善治理结构，落实高职院校办学自主权，早日实现江苏高等职业教育治理能力现代化。

（四）加强对理事会工作的研究，实现示范引领

要充分认识校企合作、产教融合是高等职业院校提高人才培养质量、提升办学品位、凸显类型教育特色的必由之路。真正把校企合作做好，才是体现高水平办学治校的战略之举。充分发挥政府的政策引领力作用、提升高职院校主体行动力、充分用好行业企业协同力，聚焦立德树人、培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人这个根本任务，是设立理事会制度的“初心”和“使命”。

高职院校经过长期的办学实践，积累了很多政校企行合作培养人才的经验，要善于发现典型，互学互鉴，形成可复制推广的经验。高职院校要将理事会工作落实到具体的管理部门，成为日常工作的一部分，形成学校理事会统领学校二级学院、专业建设、项目建设的态势。理事会与高校党委领导下的校长负责制、教职工代表大会制、学术委员会制同向发力，共同形成办好“为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务”[7]的高等职业教育的强大合力。