“信访型”行政滥诉案件频发的经济分析与规制——基于边际效用理论的视角

洪筱琳 方燕

一、“信访型”行政滥诉案件概念的释义与界定

《辞海》中“滥用”的释义为：胡乱地或过度地使用。顾名思义，滥用诉权即是在法律语境下，胡乱地或过度地使用作为权利救济的最后渠道——司法权，比如滥用起诉权、滥用诉讼程序、滥用上诉权、滥用申诉权等等。

在英美和大陆两大法系中，都有关于滥诉的防范和规制，英美法系将其界定为一种侵权行为类型，大陆法系则明确使用“滥用诉权”这一概念，比如日本通说认为：“滥用诉权属于违反诚实信用原则的范畴，即非公正和非善意的行使诉权或者滥用纠纷解决请求权”。①北京市延庆区人民法院石菲：《两大法系关于滥诉的界定》，载中国法院网http：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/04/id/1846392.shtml，2016年5月25日访问。目前，诚实信用原则已经写入我国《民事诉讼法》中，而作为脱胎于民事诉讼的行政诉讼法有关法律中依然保留“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”②《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条。这样的条文，因此，行政滥诉案件这一说法具备理论和实践支撑。

在被称为“民告官”的行政诉讼研究中，保护当事人诉权、限缩行政机关权力、加大司法救济力度等呼声是现今社会的主流声音。因此，为回应百姓期待，彻底解决立案难、诉讼难等问题，2015年5月1日全面实行立案登记制和新行政诉讼法，在中国司法制度史上可谓是划时代的变革，人民群众的行政诉讼权利得到了最大程度地保护。与此同时，部分当事人滥用诉讼权利的问题也愈加凸显，其中，以信访者选择提起行政诉讼，以此达到信访目的的滥用行政诉权案件较为明显，笔者将这一类型案件称之为——“信访型”行政滥诉案件。

关于滥用诉权这一诉讼失范现象，有很多语义词，比如：“恶意诉讼、滥用诉权、诉讼欺诈、虚假诉讼、拖延诉讼、滥用诉讼程序、滥用诉讼权利等”，③参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编著：《2012民事诉讼法修改决定条文解释》，中国法制出版社2012年版，第153页。其中，滥用诉讼程序是指：“诉讼主体（尤其是）当事人为了不适当的利益而滥用诉讼权利或者歪曲利益常规诉讼程序的行为”。④《瑞典诉讼法典》：刘文军译，中国法制出版社2008年版，第30页。本文以“信访型”行政滥诉案件为研究对象，重点关注信访者过度地使用起诉权利、胡乱地使用诉讼程序的行为。

二、滥诉之殇：行政诉权被异化使用的实然状况

（一）滥诉案件数量激增大量挤占行政司法资源

立案登记制的实施，极大地降低了立案门槛；行政诉讼法的修改，极大地扩大了行政诉讼范围，故各地法院受理行政案件的数量急剧上升。最高人民法院门户网站《司法数据》栏目中显示：“2015年，全国法院新收行政案件299765件，上升55.13%”，⑤《2015年全国法院审判执行情况》，载于最高人民法院官网司法数据栏目中。上升幅度分别是刑事案件和民商事案件6.6倍和2.5倍，大量的“民告官”纠纷采取了司法这一纠纷解决机制。与之相对，2015年全国信访总量下降7.4%，进京上访下降6.5%。信访数量在多年持续走高的情况下，因着出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，且国家信访局取消了信访排名，开始回归信访制度设计初衷的轨道上来，但各类复杂、疑难、新型的信访纠纷在信访渠道走不通时，这些纠纷又分流到了哪里？毋庸置疑，提起行政诉讼是其一个最经济的选择。

为保证分析数据的真实有效，笔者以W市基层法院H法院的司法统计数据（不含非诉执行案件）为依据，客观分析H法院自2013年至2018年5月份受理的信访者提起行政诉讼的案件情况。（见表一）

表一 2013年至2018年5月份H法院受理的“信访型”行政案件情况

表一显示：H法院受理的“信访型”行政案件数量尤其是立案登记制以后上升幅度增加明显，立案登记制实施首月，H法院受理的此类案件占行政案件收案比例的六成，上诉率在70%以上，而提起的上诉案件除二审法院未结案件外，维持率达100%。

就信访当事人大量提起行政诉讼这一问题，笔者向W市6个基层法院的6位主审行政案件的法官进行了访谈。6位法官均表示，行政案件近50%的增长速度确实给法官配置额度较少的现行行政审判工作带来了一些压力。但因绝对数量较小，2017年H法院仅受理70件案件，相对于审理民商事和刑事案件的法官来说，行政法官承办的案件数量相对较少，但令他们头疼的是：越来越多的信访者提起行政诉讼案件，审理一件这样的“信访型”行政案件所耗费的时间、精力堪比办理20件简单的民事案件，此类案件在行政审判实践中占用了大量的司法资源。

（二）信访者滥用诉讼程序严重扰乱了正常审判秩序

为明晰“信访型”行政案件审判中各诉讼程序的适用情况，笔者随机选取了2017年H法院受理的一起治安行政处罚案件。案件原告因房屋拆迁赔偿问题多年来一直上访，近两年来共向法院提起行政诉讼7起，此治安行政处罚案件即是原告在北京中南海周边地区等非信访接待区域上访，被处以行政拘留10日，原告不服处罚决定提起的行政诉讼。（见图一）

图一 H基层法院一起治安行政处罚案件的审理过程

上图清晰地概括了案件在诉讼中整个流转过程及时间，法官自收到案件后就立即进行送达（此类案件多为邮寄送达）、排期开庭、调查证据等工作，司法救济的程序性优势在此得到了充分彰显，一方面诉讼当事人在庭审中充分行使自己的诉权说明他们的法律意识及水平有了显著提高，值得肯定；另一方面，也说明原告程序推进的自主权过大。原告在其提起的7起行政诉讼中，明知H法院行政庭只有一个庭长、一个审判员的情况下，无一例外地启动回避、复议、对复议上诉等拖延诉讼时间的程序，其诉讼具有非正当性，严重扰乱了正常的审判秩序，使行政法官备受困扰。

三、滥诉之由：“信访型”行政案件频发的原因探析

“2015年之前，一审案件败诉率平均大概在10%左右，低的时候为7%到8%；2015年，接近15%”，⑥耿宝建：新《行政诉讼法》实施一周年的回顾与展望，载http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1223/5199.htm，2016年6月13日访问。而H法院审结的24件“滥诉”案件中，除2件原告撤回起诉的外，其他案件均为原告败诉，因此，行政案件的败诉率尽管有了一些上升，但总体来看依然偏低。面对高败诉风险原告为何还执意提起行政诉讼呢？西方经济学中边际效用理论可以很好地解释这一问题。

边际效应是指：“消费者对某种商品的消费量每增加一单位所增加的额外满足程度。一般而言，边际效用均呈现递减规律，即假定其他条件不变，消费量每增加一单位所增加的额外满足程度必然呈现递减的趋势，但总量仍是递增的”。⑦陈云：《传统集体主义语境中的“个体利益”问题辩证》，载《南京大学学报》2014年第1期。假设我们把行政诉讼当成一种产品，当事人即是产品的购买者或消费者，因这种产品的价格对未达到信访目的的当事人来说太过便宜，导致需求旺盛，因此形成大量的“信访型”行政案件（见图二）。

图二 “信访型”行政滥诉案件边际分析曲线

图二表明：随着“信访型”行政滥诉案件的增加，即消费量（MU）的持续攀升，一定时期内司法行政救济的总效用（TU）会随之增加。当消费量达到一定程度后，司法效用就会停止增长甚至降低，司法的公信、权威必将受到严重侵害。

（一）边际成本过度低廉，激励信访者大量选择行政诉讼

1.信访者提起行政诉讼的成本偏低。前面分析到，信访者提起行政诉讼，大部分是基于纠纷的长期未决，利益冲突不断升级造成的。这些矛盾纠纷在进入司法救济渠道之前可能已经经过了民间调解、上访等渠道寻求过相关行政机关的处理，只是未完全满足当事人的期待利益。信访者提起诉讼的边际投入几乎为零，只需要把现成的上访材料稍加整理成诉讼文本即可。

2.信访者缴纳的行政诉讼费用极低。根据2007年4月份实行的《诉讼费用交纳办法》第13条第5款规定，“除商标、专利、海事行政案件每件交纳100元诉讼费外，其他行政案件的诉讼费为每件50元”，⑧参见国务院2006年12月19日颁布的《诉讼费缴纳办法》第13条第5款。原告花费50元即可购买到由法律专业人提供的完善的一套行政诉讼产品，可见这生意是多么划算，相对于年均7%以上的GDP增长速度，50元的费用几乎可以忽略不计。

3.信访者额外支出的边际成本较少。从H法院近五年来信访者提起的33起行政案件来看，原告大多时间充裕、年龄较大，绝大多数会选择自己出庭，不会另行聘请律师。在不断的上访过程中，原告通过自我学习或模仿他人熟练掌握了一些对自己有利的法律知识或政策规定，认为不用律师也完全可以应诉，且不用承担律师被被告或法官“收买”的风险。据了解，H法院所在的W市最大的一家律师事务所五年来仅代理过一起行政诉讼案件。此外，在目前公交极为便利的条件下，原告每一次出庭只需支出2元钱的交通费。

（二）非正当的诉讼目的，致使行政司法效用减弱

1.信访成本的支出促使信访者不放过任一权利救济渠道。当事人之所以成为信访者，其纠纷大多涉及企业改制、劳动及社会保障；“三农”；房屋拆迁安置等权益纠纷，当事人为获得自认为合理的补偿数额或讨要一个“公平”的说法不断进行上访，在上访过程中因不断的投入又加强了必须得到一个结果的心理暗示，这就是“沉没成本谬误”，一种典型的认知偏差。在没有得到想要的赔偿款前，其会通过各种渠道持之以恒地进行“维权”，此时，立案大门的敞开、行政诉讼范围的增加及法官担心成为被上访对象的压力，为信访者增加了情绪发泄或向行政机关施压的“维权途径”。在H法院表一中所列举的33起信访者提起的行政诉讼中，其中4名原告共提起行政诉讼17件。

2.机会主义理念造成行政诉讼成为异化的信访渠道。信访当事人在提起行政诉讼前，通过各部门机关多次的信访答复，其对法律的相关规定必有一个较为清晰的认识。信访者选择进行行政诉讼，其目的不在于一个案件本身的成败，原告不怕败诉，也不会因败诉而阻却其再行提起另外的行政诉讼。其诉讼目的主要是通过诉讼达到向政府及相关部门施加压力、发泄不满、谋求私利的目的。法院的司法审判职能为信访者达到其上述目的提供了可能，原告即使在一审法院中达不到目的，还可以向上级法院提起上诉，这无疑又增加了原告继续滥用诉权获取额外利益的机会，行政诉讼在此被异化成一种新的信访渠道。

3.原告的程序自主权过大严重损害审判正常秩序。信访当事人上访过程中彼此熟悉，一旦一个信访当事人提起行政诉讼，其他当事人随即效仿，争相立案，且彼此出现在其他当事人案件庭审活动中，为其打气、鼓掌，出现哄闹、藐视法庭甚至与行政机关出庭的工作人员或代理人发生激烈争吵的现象。庭审中，一些司法程序像提请回避、复议、提请法院调查某项证据等，原告即使在其他案件中清楚地知道了相关法律规定及处理结果，依然再三地提出，对正常的审判秩序造成干扰，致使审判压力加大。在H法院2013年至2018年5月信访型滥诉行政案件中，其中姜某和周某分别于2015年、2016年以相同案由、相同被告、相同时间提起行政诉讼8件。

4.信访者的特殊身份致使行政诉讼效率低下。新刑诉法从诉讼效率出发规定了简易程序，更是将政府信息公开案件明确列为适用简易程序审理的案件之一，但截止目前，H法院对信访者提起的行政诉讼没有一起案件是适用简易程序的，一方面是因为进入到诉讼程序中的案件大部分是信息公开的异化形态，即以不服复议决定或不作为为由提起的诉讼；另一方面是因诉讼主体的诉讼目的、“上访者”的身份、矛盾冲突激烈等因素使得案件审理周期较长，法官担心短时间内无法结案，进行程序变更时会给原告又一“发难”的机会，因此，新行政诉讼法中为提高诉讼效率、应对行政案件审判压力所设置的简易程序在实践中被虚置。

通过上述分析，我们知道，“信访型”行政滥诉案件频发的现象是符合边际效用价值理论的。当然，上述分析单就法院和原告双方进行了分析，没有从被告方作出详细说明，即使没有详细阐述，大家也可以分析出对于纠纷大量向法院转移这一现象，作为被告的行政机关是很乐意看到的，虽然被动出庭应诉会耗费很多精力，但比起亲自面对情绪激动、性格固执、诉求难以满足的当事人来说，工作压力就轻松多了。

四、滥诉之治：规范“信访型”滥诉案件的路径选择

周强院长在向十二届全国人大常委会第十七次会议作《2010年以来行政审判工作情况的报告》中提到：“由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量行政审判资源”，⑨邢丙银：《最高法：五年行政机关败诉率9%，建议出台制度严惩缠诉闹访》，载http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1391917，2016年5月25日访问。说明“滥诉”案件频发对行政审判工作带来的不利影响引起了广泛关注。最高人民法院在“四五改革纲要”中，也明确将惩治虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等行为列入了强化诉讼诚信保障机制的改革内容中，因此，如何有效遏制“信访型”滥诉行政案件是当前行政审判工作中面临的重要课题之一。在现行法律制度和法律环境下，基于边际成本——效益角度，笔者提出以下几点规制建议。

（一）增加诉讼费用，促进当事人理性维权

以最少的成本投入追求最大的产出效益是每个行为人作出行为选择的根本原因，而“滥诉”案件频发的原因也正基于此。信访者在明知诉讼后果仍然选择诉讼维权时，其必定是经过比较后作出的自认为对其最有利的选择，即使存在当事人法律水平较低、寻找情绪发泄出口等影响因素。因此，合理增加当事人滥用诉权的成本，一定程度上可以促使当事人在选择救济途径时能够理性考量。因此，建议根据现有的经济水平将行政案件的诉讼费予以调整提高，从而与现今经济社会的发展水平、人民群众的富裕程度平衡起来，而且立案登记制的实施彻底解决了立案难的问题，诉讼费的适当提高也不会阻碍诉权的行使，反而能引导当事人能够更审慎地依法维权。

（二）建立律师指定制度，促进行政审判秩序良性运行

通过信访者在行政审判中的纠缠难点，可以发现原告的程序自主权过大，严重影响了正常的审判秩序。在审判过程中，为拖延诉讼给法官和行政机关制造压力，原告不断地启动各样诉讼程序，反复提起回避、复议、申请调查证据等程序，且经常出现原告声称眼睛看不清电脑、笔录，要求书记员为其一一宣读，或不停地打电话以询问案情进展为由向法官不断进行施压的情形。为解决这类问题，笔者建议在行政诉讼中，参照刑事诉讼中为被告指定辩护人的制度，对信访者提起的行政诉讼案件为原告指定诉讼代理人（律师），律师费用可依据司法救助的相关规定执行（由当地司法局给予律师一定的代理费补助金）。在充分发挥律师在建设社会主义法治国家中的积极作用的同时，也可增加庭审的对抗性，对抗行政机关大多由律师代为出庭的现象。尤为重要的是，由“免费”律师代为原告推进庭审进程、向信访人提供咨询帮助、释法答疑等工作，在法院和原告之间搭建沟通渠道，可有利维护庭审秩序，提升审判效率。

（三）凝聚多元解纷力量，促进“滥诉”纠纷得到实质解决

“司法资源的有限存量难以应对社会转型期缓解各种社会矛盾的政治和社会需要”。⑩汪永涛、陈鹏：《涉诉信访的基本类型及其治理研究》，载《社会学评论》2015年第2期。为充分发挥社会所有解纷力量的合力，当前，各地在地方党委、政府的大力支持下，广泛开展了以法院为主导，各基层、行业组织积极参与的社会矛盾纠纷多元化解机制的构建工作，笔者所在法院H法院有幸被确定为“S省多元化纠纷解决机制改革示范法院”。在开展试点工作的过程中，H法院研发了多元解纷信息管理系统平台，建立了覆盖全区的三级调解网络，解纷效果显著。受此启发，建议在信访者提起行政诉讼前，先期开展多元调解工作。具体设想是：各部门将涉及自己部门的信访信息制作成电子台账，方便其他部门各借助多元解纷平台搜索；立案庭立案人员或导诉人员对工作中发现有平台中的当事人前来立案时，即将其引导至多元解纷工作室内，由专业工作人员耐心听取、详细记录纠纷经过、具体诉求、涉及部门等，缓解当事人一部分怨气；通过多元解纷工作机制将纠纷涉及相关部门的有关人员召集在一起，认真查明纠纷的起因、经过及各方的过错责任，共同研究纠纷的可行性解决方案，促进相关部门与当事人达成一次性纠纷解决协议，彻底化解矛盾纠纷。

信访者提起行政诉讼只是寻求救济的一个手段，其主要目的是为了见到“一把手”或向政府机关施压，让其关注他们的案情，最终的目的还是纠纷的实质解决。多元化的大调解机制完全可以实现当事人的上述目的，在多部门参与的调解工作中，既满足了当事人见到领导、尽情诉苦的情感需要，也让当事人看到了各部门认真负责、解决其问题的态度和努力，而且在查明事实、分清责任的情况下，有利于信访者接受处理结果。即使最终达不成调解协议，在调解过程中一些无争议的事实及纠纷的关键争点也得到了确定和梳理，有利于后续行政法官庭审工作的开展。

（四）增强行政复议实效，打破权利救济的单一性

关于行政救济机制，通说认为包括“行政诉讼、行政复议、行政赔偿三大制度”。[11]应松年：《完善我国的行政救济制度》，载《江海学刊》2003年第1期。目前行政诉讼这种方式运用最多，行政赔偿相关理论及制度也相对完善，只有行政复议制度因为其目前定性为行政机关的自我纠错机制，是行政机关的内设机构，不能真正有效地发挥其行政救济的作用。因此，在行政复议法已然修改完善的情况下，建议成立行政复议委员会，将内设的行政复议机关独立出来；根据历年来纠纷的数量变化趋势配置合理数量的复合型人才为工作人员，此处的复合型人才是指既熟悉行政事务、又了解法律规定，且工作能力强、品格正直的人才；根据民事诉讼法第3条和第111条的规定对专业技术性及政策性较强的、与行政行为相关联的部分纠纷行使裁决功能。

（五）打好组合拳，充分彰显司法权威

1.积极适用简易程序。关于简易程序对行政审判的重要作用，山东省高级人民法院的崔勇法官曾做过详细论述。[12]参见崔勇：《困境与出路：构建行政诉讼简易程序的必要性和可行性分析》，载《中国行政法学精粹》，高等教育出版社2005年版，第430—438页。因此，在新行政诉讼法明确设立简易程序后，行政审判法官不应囿于惯性审判思维或基于矛盾分担心理依然只使用普通程序审理案件，实践中要扩大简易程序适用范围，尽快将事实清楚、证据齐全的行政案件审结完毕，减少信访当事人浪费司法资源的可能。

2.实行案例指导制度。近期，在最高人民法院公报2015年第11期刊登的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”一起案例，引起了广泛的关注，原因即在于法院裁定驳回原告起诉的主要理由是滥用诉权，这是法院对当事人“滥用”行为的一次正面回应，以滥用诉权为由驳回了原告的诉讼请求，为其他法院审理类似案件提供了参考。目前，“对于界定与防止滥用行政诉权呈现较为谨慎保守的学理趋势”。[13]梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载《华东政法大学学报》2016年第1期。为有效遏制滥诉行为，指引当事人树立正确的司法诉讼理念，应加强典型案例的收集、编辑和推广工作，以生动的实际案例指导今后的审判工作。

3.实行滥诉罚金制度。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力直到遇到界限的地方才休止。说来也怪，就是品德本身也是需要界限的”。[14]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），北京商务印书馆出版社1993年版，第154页。因此，对诉讼中发现的确属滥用诉权的当事人，要加强惩戒，对其要处以一定数额的罚款，以对其恶意行为作出否定评价，进而维护法律的尊严和社会的安定。

结语

“信访型”行政滥诉案件是伴随行政诉权得以有效保护所衍生的产物。行政诉权的过度使用所带来的行政诉讼压力加大、正常审判秩序受干扰、司法资源被大量浪费、司法权威受到挑战等一系列问题，逼使我们不断反思和正视现有相关行政诉讼制度设计中存在的漏洞和不足。笔者从审判实际出发，以经济理性人的角度，运用一个被广泛应用的边际效用理论，对“信访型”行政滥诉案件频发这一现象进行了深入剖析并提出对策。当然，要解决这一问题，还需要法院不断提升自身工作能力，审判更加专业、严谨和高效；还需要加强社会诚信建设，不断提升人们思想道德水平；还需要进一步完善法律法规，完善制度设计，让诉讼权利在规制的界限下良性运行……这是我们的期待，也是我们继续研究及今后工作的重点。