偏离与回归：审判中心视野下法院内设机构的职权整合——以内部权力的三元划分为基础

洪泉寿

上世纪80年代以来，各级法院内设机构变得日益膨胀，人员分类管理也出现了条块分割，但即便如此，人案矛盾和法官断层问题在各地依然比较突出。法院内设机构设立得过细过多，缺乏科学管理体系，且审判功能出现弱化，则会严重影响法院审判质效的提升及内部高效的管理。而自党的十八届四中全会召开后，新一轮司法体系改革着力于外部去地方化、内部去行政化。其中，中基层法院人财物省级统管是外部去地方化的关键举措，而内部去地方化“藩篱”依然需要继续探索。因此，法院内设机构如何设置，各类人员怎样进行科学合理配备？已经成为改革深入阶段法院亟待化解的难题。

一、模式比对：法院内设机构改革举措分析

广东作为我国首批司法体制改革的试点省份，其辖区内各级法院围绕中央顶层设计，充分发挥地区优势，稳步推进基层探索。但基于当前司法体制改革仍处于“摸着石头过河”阶段，广东深入探索内设机构重构的法院依然较少，因而很难按照地理位置、法院级别、经济状况等主客观因素进行分门别类或通过随机抽取等统计手段进行系统研析。所以，本文仅择取改革内设机构举措相对完备，且经验可推广、可复制的四家中基层法院进行比对和分析。这四家法院分别为广州知识产权法院、珠海横琴法院、深圳福田法院及前海法院。

（一）内设机构改革的主要类型

通过对四家法院改革情况的考察、比对及概括，上述法院针对内设机构改革存在以下几种类型：

1.综合办公室类型

该类型典型代表为广州知识产权法院。该院自成立之初，即不断压缩精简内设机构，对审判部门实行专业化、精英化管理，仅设立了立案、专利、著作权、商标及不正当竞争四个审判庭，①黄琼：《广州知识产权法院正式成立》，载《新快报》2014年12月17日。且突破传统行政组织结构，将纪检、宣传、人事等司法行政部门及信息技术、后勤服务中心等服务保障部门分设的组织体系，按职权划分为司法行政部门和审判辅助部门，并对内设机构中职权相似、性质相近的部门进行重构，统一设置综合办公室（政治部）和技术调查室，使该院的内设机构数量远远少于广东其他中级法院。（见图一）

图一

2.审判团队类型

该类型典型代表为深圳福田法院。该院参考现代企业管理组织理论中的“结构性变革”理论，②胡鹰、李轶娟：《审判权运行机制改革的路径探索》，载《第十一期法治广东论坛论文集》。借鉴美国、香港等国家或地区设置司法辅助团队让法官脱离繁杂行政事务的做法，改革传统的以业务庭为单元的审判组织体系，组建了59个审判团队，从而形成以主审法官或审判长为核心、团队协助开展工作的新型审判工作机制。③同②。改革后，原有的业务庭室建制取消，与之相应的正副庭长行政层级亦革除，而原先由正副庭长行使的审核签发权及行政事务管理权则回归主审法官或审判长，实现了层级的扁平化管理。（见图二）

图二

3.不设业务庭室类型

该类型典型代表为深圳前海法院。在内设机构设置上，该院通过精简高效的司法行政组织及“1+2+1”的审判团队模式，根治司法权运行中的行政化色彩，仅由审判团队及司法政务处、审判事务处构成。其中，司法政务处主要负责党务监察、行政事务、司法警务等工作；审判事务处负责诉讼服务、审判管理、司法辅助事务等工作。④戴晓晓：《前海法院将给我们带来哪些改变》，载《南方日报》2015年1月29日。（见图三）

图三

珠海横琴法院亦取消业务庭室设置，仅由审判管理办公室、司法政务办公室、人事监察办公室、执行局、司法警察大队“三办一局一队”构成，“法官会议”成为法院的神经中枢。⑤向松阳：《珠海探索司法体制改革》，载《南方日报》2013年12月31日。

（二）四家法院阶段性的改革效果

相较而言，以广州知识产权法院为典型的综合办公室类型主要突出司法行政职权的整合，以深圳福田法院为典型的审判团队类型主要突出审判职权的整合，以深圳前海、珠海横琴法院为典型的不设业务庭室类型则较为全面、综合地对法院内设机构进行了改革。三种类型均对建立精简高效、职权明晰的法院内设机构管理体系作出了积极的基层探索，在一些制度层面实现了初步设想，这体现在：其一，凭借行政层级的缩减、管理职权的重新配置、内设机构的取消或合并等举措使法院由金字塔层级结构转向扁平化管理，法院管理体系更加科学合理，审判质效明显提升；其二，更加凸显出审判职权在法院的核心位置，并进一步划清审判权及司法行政权的界限，有助于推进司法权力运行制度的完善；其三，不设业务庭室，仅通过组建审判团队等模式使审判长或主审法官直接在院长、主管副院长或法官会议、审委会的监督指导下展开工作，有效阻隔了层层汇报、审核签发等行政因素的干扰或介入；其四，充分挖掘了内部潜力，把内设机构改革作为司法责任制改革的重要配套措施，坚持内设机构设置重点向审判部门倾斜、司法资源重点向审判部门配置，形成职责清晰、分析明确、运转高效、协调配合的组织结构。⑥及庆玲：《全区基层法院内设机构改革试点工作座谈会要求坚持扁平化管理和专业化建设相结合》，载《内蒙古日报》2016年11月16日。

（三）四家法院改革中存在的多重阻力及主要问题

应当看到，目前广东法院内设机构改革方面还有诸多困难。其一，根深蒂固的行政化因子通过固有的制度利益在法院内设机构结构中不断强化和承继，仅靠单打独斗的尝试突破现存的刚性制度屏障确实难以实现，因而广东乃至全国各层法院针对内设机构重构的创举着实不易多见，试点改革的内生动力存蓄不足。分析广东法院情况发现，在内设机构改革先行先试的法院，大部分为党的十八大后新设置的法院，其成立过程即严格遵循中央顶层设计对组织管理体系进行大刀阔斧改革，没有历史包袱牵制，亦不需要突破现有权力体系多重阻碍和掣肘。此外，由于对法院传统的内设机构作颠覆性、根本性改革，定然面临领导层级调整及部分人员去向问题，导致部分法院顾虑重重、举步维艰，因而难以齐头并进、全面铺开。其二，《人民法院组织法》系法院内设机构设立的主要法律依循，但该法关涉派出法庭及审判庭设置等规定却较为原则，缺乏灵活性。且这些规定在急速发展的今天日益凸现出其局限性，但即便如此，因虑及法律刚性拘束，大部分法院在规避现行法律限制的改革方面依然显得谨小慎微。其三，法院内设机构改革是一项系统性、综合性的创新改革，既关涉法院内方方面面工作，亦关涉到与各级法院的业务衔接问题。不过，源于当前试点法院大部分为“孤军奋进”，其所在系统中的上下级法院并未对内设机构进行同步改革，因而其改革后与对应层级法院的业务衔接必然会呈现传达难、落实难的状况。

另外，综合分析上述四家法院内设机构改革设计，可从中端倪出部分问题。一为内设机构职权细化及重构缺乏明确依据。尽管各院的改革举措均以高效、扁平化管理为准则，但在内设机构设立依据及组织结构安排上，基本为单兵突进、因院制宜，未有明晰统一的指导准则及设置标准。二为以审判为中心的地位并未真正建立。这即便在细分内部职权的上述四家典型法院，司法行政权与审判权依然属于平行运转的权力，审判权评价、制约或监督司法行政权的制度尚未完全建立，因而未能彰显出司法行政权来源并为审判权服务的特性。三为法官的审判地位尚未充分隆高。从权力属性看，审判权为法院的固有权力，司法行政权系法律赋予的职权，因而行使审判权的法官应处于法院中心位置，法院内设机构的设立亦应以法官为重心，围绕法官履职用权服务于法官。不过，上述四家典型法院中仅有珠海横琴法院对法官自我管理、自我改革进行有益探索，并凸显“法官会议”的中枢地位，而其余法院对此尚未涉足，甚至未能激发法官对法院审判事务自主决策的热情。

二、价值回归：围绕审判职权重构法院内设机构

从历史沿革来看，我国法院组织管理模式脱胎于行政体制，这不论是组织结构的复制、法官层级管理的行政化，还是法院人财物保障方面的地方依赖，乃至审判借用行政式的幕后运筹与场外指挥方法，⑦龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。均与行政组织管理模式有着密切关系。而这一关系，使法院各项工作蒙上了厚重的行政职权色调，让社会公众误将法院视作行政机关一部分。诚然，在相似的组织结构及同质化的管理模式下，法院内设机构设置及职权划分必定模仿参照行政组织管理体系进行搭建和运作，在垂直线上呈现出科层化运作的特点，形成了一套下从上命、权力递增的自书记员、法官至副庭长、庭长、专职审委、副院长、院长的金字塔型行政管理层级。（见图四）其中，院长全面负责法院的人事、行政和审判工作；副院长协助院长分管部分的人事、行政和审判工作；庭长作为主持审判业务庭工作的中层干部，副庭长协助庭长处理庭务；案件裁判往往由各业务庭的审判团队独自完成，审判团队一般由审判辅助人员与审判人员组成，且由审判团队负责人协调处理团队内部的日常事务。⑧成都市中级人民法院课题组：《回归审判独立的理性界址：现行法院内设机构运行的问题与思考——以C市两级法院为样本》，载《中国应用法学》2017年第6期。而在水平条线上，却为综合事务与审判事务并行存在。如在审判层面，分别设置了刑事、民事、行政、审监、执行等内设机构来行使不同的审判职能；在综合审判方面，有研究室、审管办、司法警察、诉讼服务中心、技术中心五大部门；在行政事务上，存在办公室、政治处、宣传处、行政科、监察室等。这样的机构设置，既是法院对同期社会需要的积极回应，呈现出时代性和历史性特点，且在很大程度上有助于确保党的核心领导地位，有助于法院人事管理、行政事务的开展，有助于消化过滤疑难复杂案件和统一裁判尺度。

图四

但行政层级组织结构有几方面突出问题：一为干预或介入审判。在以往案件审核层级中，主审法官往往位于审判权力最底端，未亲历案件庭审的院庭长可借助听取汇报案情、审核或签发裁判文书，甚至是当面或电话明示案件利害关系等方式，直接或间接干预、介入独任法官或合议庭正常审判活动。此外，普通法官在绩效考核、层级晋升、审判资源需求等上亦受到其他内设机构的牵制，很难避免关联部门施加影响，做到依法独立审判；二为挤占拮据的司法资源。繁冗的司法行政化工作衍生出名目众多的后勤行政系统，导致一部分法官长期远离审判业务，屈居于政工、纪检、宣传、机关服务中心等非审判部门。再者，因部分院庭长忙于会务、庭室管理等行政性事务，未能分担具体案件承办，致使人案分配欠缺均衡，加剧了“劳者多劳”的重担。但更为关键的是，院庭长挤占较多时间置身于不合时宜的事务杂务和根深蒂固的行政化藩篱中，在带头办理新类型案件、重大疑难复杂案件方面，未能充分发挥其示范引领作用，也难以凸显其审判经验丰富、业务能力强的标识；三为制约审判效率。扩张性是行政权的自然秉性，而脱胎于行政体系的法院内设机构亦遗留着扩张膨胀的内生动因，机构叠床架屋、人员忙闲不均等问题十分显著，导致职权分散难以协调、管理叠加责任不清。且建立在由主管院长负总责，层层监管、级级担责的层级管理模式下，法院内设机构界限清晰，各部门自扫门前雪，团队意识模糊，管理效能低下，定然对提升审判质效形成约束。此外，由于错综复杂的行政管理事务，各地法院尽管均设置了大而全的内设机构，但依然难以含括全部的管理职能，且部分管理事务并非完全属于单一部门，它可能需要多部门的协助，由此便易于产生管理的交叉地带或真空地带，致使工作上出现推诿扯皮。特别是在司法行政部门与审判综合部门之间，职能交叉化、定位同质化的弊病表现的极为突出。⑨张静、易凌波：《司法改革背景下基层法院内设机构的整合与重构——基于S省C市法院“大部制”改革的实证分析》，载《法律适用》2018年第5期。

鉴于上述因素的客观存在，去司法行政化，让法院回归审判中心工作，一直是我国审判组织管理体制改革的重心。肇始于上世纪90年代的历次法院改革纲要，当中最为核心的要素即强调依审判权自身运行规律重构司法权，且借助对与之相关的配套制度改革，促使法院组织管理体系渐进褪去行政化因子，重新建构起与行政机关有差别、相互独立的审判管理模式。而自党的十八大以来，中央新一轮深化司法体制改革的目标、举措更加明朗，作出了推进以审判为中心的诉讼制度改革、完善司法管理体制和司法权力运行机制等新的顶层设计。⑩详见最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》相关规定。在这一系列改革举措中，针对法院内设机构重构问题，既严格遵循着司法运行规律，又兼顾实践中诸多不尽人意的现实，既立足于全局性视野，又进行细致入微的技术性考察和全面周详的可行性分析，勇于打破现有框架，围绕司法独立的要求，[11]章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整（上）》，载《中国法学》2000年第2期。明确以科学、高效、精简、扁平化为标准，以员额法官为中心，以服务审判工作为重心，按照司法责任制改革要点稳步推进法院内设机构改革。可以说，司法去行政化是回归审判中心工作的必然要求，回归审判中心工作是司法去行政化的最终归宿。同样，在全面推进依法治国和深化司法改革背景下，法院内设机构职权分配亦应亦步同趋，围绕服务审判中心工作进行重新细化、整合和配置，逐渐消除司法权力运行机制中根深蒂固的行政化顽疾，隆高以审判为中心的地位，优化法院职权配置及组织重构。

三、权力划分：法院职权的三元性界定

从本质上看，职能细化和权力区分系内设机构模式的决定性因素。而法院内设机构改革的价值在于为审判权的高效运转、公正行使提供强有力的组织保障，以彰显审判中心地位，因而，法院内设机构改革应当建立在法院职权优化及高效运转基础上，其侧重点或者说“牛鼻子”在于法院职权的整合及配置。笔者认为，法院职权由三部分构成，基于这一特性的职权划分及平衡系法院内设机构重构的根本前提。

（一）法院职权简单分立的问题

在以往，法院往往将自身职权划分为审判权和司法行政权两部分，[12]陈涉云：《法院人员分类管理改革研究》，法律出版社2014年版，第2页。理论界通常也视法院职权由司法行政权和审判权构成，[13]梁平：《社会转型期宪政与法院内部机构改革》，载《第三届河北法治论坛论文集》。而新一轮司法体制改革亦将界分司法行政权和审判权当作法院运行及管理机制改革的基本路径。

但不容忽视的是，司法行政权和审判权的简单分离会出现一些问题：第一，审判权具有裁决属性，其定义较为具体及确定，仅包括法院依法独立行使的审理权及判决权。不过，由于法院的权力体系较为复杂，若简单将审理权和判决权以外的其他职权全部纳入司法行政权范围，容易使司法行政权内涵获得不断膨胀。诚然，当前的司法行政职权有管理人的权限，比如法官的业绩考评、业务培训、职务晋升等；也有管理财物的权限，比如安保工作、案卷图书管理、后勤服务等；还有管理与审判关联事务的权限，比如立案、保全、执行等，以及审判流程管理、案件态势分析、质效评估等，涵括的职权范围异常庞杂。第二，因司法行政职权的内涵除包括人财物的管理权限外，还有管理与审判关联事项的权限，易使司法行政权直接介入审判事务，并对审判权行使产生实质性影响，这才是审理权及判决权呈现出行政色彩的根本因素。

（二）界分审判辅助权的必要性

鉴于以往的法院职权简单分立模式可能影响到审判权的独立行使，因而极有必要严格界定单纯的司法行政职权和审判权的界限，重构法院职权体系。

在域外，即便一些国家在法院管理模式上采用了行政层级方式，但他们对法院职权的界定依然采纳了二元划分法，迥异的是其司法行政职权的涵射范围与我国存在较大差别。如法英德等国，按照法院审判属性实行严格的职权配置标准，将法院人财物的管理权限划出法院，由具有行政性质的司法部承担，但与审判密切关联的辅助性职权则仍属于法院统管范围，由法官秘书或助理行使。[14]梁三利、郭明：《法院管理模式比较考察》，载《长江师范学院学报》2010年第1期。可以说，域外国家在法院职权分离中，司法行政权外延并未获得无限扩张，它始终止步于与审判关联事务的边界。

通过对法院权力的取得方式、属性特点及行使模式的分析，并借鉴国外司法实践及结合当前司法人员分类改革的基本方向，笔者认为，极有必要对当前过于庞大的司法行政权进行细分，使与审判关联的事务性工作解构出来，让司法行政职权回归单纯的司法行政工作范围。对于解构出来的部分事务性工作，由于其并不当然具有裁判权特性，但又与裁判权行使密切关联，且其又兼具权力独有的特性，故其性质应介乎于审判权与司法行政权间，属于一项新的职权类别，也即审判辅助权。可以说，重新界定审判辅助权，有利于明晰审判权与司法行政权的管理权限范围，明确对应的责任，并在它们间构建起缓冲地带，以免司法行政权任意膨胀，干预审判活动。

（三）法院职权细分的应然类别

将审判辅助权从以往的司法行政权解构出来，法院职权的应然类型便得到完整呈现，可划分为三项属性不同的类别：

审判权为重心。该权系法院根据庭审查明的法律事实正确用法、公正裁判的职权，系国家政权体系中不可或缺的职权，亦为法院所独享的职权。该权为我国宪法与相关法律所确认或授予，其用权主体仅为专师审判事务的组织，即独任庭、合议庭及审委会，职权属性为独立性与判断性。具言之，该权涵盖了对法院管辖区域内的民行刑等案件的裁判权。

审判辅助权为协助。该权来源于诉讼法的明确规定，系与审判事务密切关联的外延性职权，系辅助审判权有序运转的当然职权。从特性看，该权为审判事务的程序性职权，在司法改革后，该权履职主体只能为司法辅助人员，主要特性为程序性及协助性。具言之，该权涵盖了诉讼服务、案件执行、书记员工作、委托评估与拍卖等审判事务性工作，以及强制执行、押解犯人等。

司法行政权为保障。该权不介入审判程序性具体事务操作，主要作用系为审判权和审判辅助权高效运行提供保障。该权系法律及相关行政法规所确定，在司法改革后，该权履职主体只能是法院行政人员，附属性与行政层级性系其主要特性。具言之，该权涵盖了宣传调研、人事纪律、设施建设、财会管理、后勤服务、安全保卫等。

上述三种职权既紧密相连、互相牵制，又明晰了自身的独特性及职权界限，它们纵向的层级、关联及横向的牵制、配合关系共同建构起一套法院独有的、交互式的职权运行体系。

四、出路探寻：法院内设机构之重构

法院内设机构职权有序运转，须以职权三元性界定为逻辑起点，划分为司法行政部门、审判辅助部门与审判部门三种类型，并根据各职权特性及运转规律，依照权责职对应统一的准则进行重构。

（一）效率原则：司法行政部门的重构

司法行政部门的主要作用在于为法院有序运行及案件独立办理提供服务保障，确使审判权的地位得以彰显，其侧重点为组织效率，因而必须以优化配置法院资源角度对该部门组织管理方式进行设置。

在管理方式上，行政层级结构使法院工作效率在技术管理层面实现最大化，也即在形式上实现了对人的职权的最理想配置。所以，与司法行政职权特性相对应，法院内设行政部门应实行科层制，建立“首长”负责制，建构起一套上传下达、实施层层管理、领导和职员从属与被从属的管理结构。

在组织设计上，域外国家有两种类型：一为内设型，以美日韩等国为主，这些国家的审判机关在内部实施职权分离方式，也即通过设置行政办公室等内设机构来承担法院的司法行政性工作；[15]黄伟东：《美国的法院管理》，载《山东审判》2011年第6期。二为外设型，主要典型为英国，该国法院职权采用内外分离方式，也即法院的司法行政职权交由独立的政府部门担负。[16]梁三利、郭明：《法院管理模式比较——基于英国、法国、德国的考察》，载《长江师范学院学报》2010年第1期。相较而言，从法院组织法等有关法律制度看，我国事实上推行的模式[17]刘伟超：《论我国法院内设机构的整合与重构》，载《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第95页。是由法院自主承担司法行政工作，同样，当前各级法院对内设机构的创新摸索亦实行了这一方式。在没有确实充分的事实或理论依据证实外设型方式更便利于司法行政职权高效运转和有力协调法院其他职权的前提下，刻意转变沿袭已久的组织结构显然缺乏必要性。而此次变革的关注重心在于按照高效精简的要求重新整合、配置法院内设机构中的类行政性事务，并根据扁平化原则压缩司法行政科层，以求提升保障与协助审判权运行的效率和效益。在具体的组织设计方面，其一，可设置司法行政事务办公室作为统筹司法行政职权的部门，由主任负总责。其二，按照职权属性及要求对以往的司法行政岗位进行精简整合。部门精简必须由各个法院根据审级、院情全面衡量，因院制宜，无需过于强调“一刀切”模式。如研究室定位，基层法院可纳入司法行政部门，而中高级法院则定位为综合审判部门，保持独立设置编制，专职审判指导及理论研析等工作。为防止内设机构改革后形成“大部门”制的弊病，在司法行政事务办公室内部小组上，不宜按照传统的职权设置众多繁杂的小组，建议将当前的人事处、纪检组、办公室、宣传科等职能落实到人，设置人事专员、纪检专员、文秘专员及宣传专员数名；参照政府部门统一向同级服务中心报账的做法，撤并法院财务办公室，设置报账专员，由其直接对接省财政厅服务中心；按照市场优化配置规则，将信息服务、物业管理、保卫等职能外包（购买社会服务），由社会机构进行市场化管理。可以说，撤并后的司法行政职权更加合理科学，有助于建立起自上而下、权责清晰、职权优化的司法行政管理体系，从而为审判权的行使提供有力保障。

（二）规范视角：审判辅助部门的重构

法院审判辅助部门虽然缺乏裁判权，但因与审判事务密切关联，并具有处分关涉两造当事人的程序性权责，因而在组织管理模式设计上应充分考量保障职权运行的规范化及程序化两项主要因素。

就管理方式而言，可将诉讼服务、保全执行等相关的司法辅助职权进行重新整合、优化配置并制定权力清单，在界定职权范围的前提下采用各负其责、分工协调制度。辅助部门内的岗位设计必须防止叠床结构、越位缺位、遗留空角，并应完善各项规章制度及职权运转机制，通过制度管人管事，实现内部管理权责一致，建构起制度化、高效化、有序化的司法辅助体系，为服务审判权提供有力支撑。

在具体组织设计上，其一，可设置审判辅助办公室作为统筹审判辅助职权的部门，由主任负总责；其二，按照立审执严格分离的规定，将诉讼服务中心（或立案庭）及执行局均归进审判辅助办公室，但应保持其职权独立性，分别设置诉讼服务中心及执行小组；其三，在维护审判秩序、押解犯人、协助执行、送达法律文书等事务中，司法警察行使的职权属于审判辅助性工作，因而应将司法警察的全部职权归进审判辅助办公室，设立独立的法警小组；其四，按照机构扁平压缩、职权高效精简的要求重新梳理、重构划分其余的审判辅助职权，并撤并优化与之相应的内设机构。可整合审判管理办公室、办公室司法拍卖小组、委托评估鉴定小组、文印校对小组等部门职权，重新建立新的审判管理办公室，作为担负除却立案、执行、法警职能的综合审判服务部门。[18]谭世贵等：《法院管理模式研究》，法律出版社2010年版，第291页。

（三）平行模式：审判部门的重构

法院审判部门属于平权的独立组织，这包括审委会、合议庭和独任庭（独任审判员）等审判组织，它们的组织结构均显示出平权特性，并有着独享的地位。所以，关涉审判部门内设机构的设计上，应着重化解选定适合审判权平权特性的最优管理方式及确定彰显独立审判的最优组织设计模式两个难题。

就管理方式而言，因法官系审判组织的核心人员及主要事务履行者，全面考量审判部门平权属性及服务法官为重心的改革目的，审判权的最优行使方式系由全体法官自主管理、自主决策，因而审判事务应由法官集体“一锤定音”。可借鉴人大及其常委会的组织管理方式设置法官会议，由其替代审判组织作为法院事务的决策管理部门，其成员一般经法官集体推选的代表构成，其中院长为常任成员；但法官会议并非常年召开，因此未能对审判工作做到面面俱到，在其闭会时，通常由院长接受委托行使部分审判事务决策权及紧急事项处理权；不过，重大审判工作的决策管理权、司法行政及辅助部门年度总结计划的批准权、法院年度计划执行报告的审核权等均应由法官会议集体决定。可以说，通过法官会议行使法院决策权的管理方式既与审判运转规律相符，也为现实所印证。如珠海横琴法院业已实行的由全体法官构成的法官会议集体决定法官合理工作量、审判团队设置等重大审判工作的做法，为该制度的普及提供了新鲜的基层探索。

就组织设计而言，现有的改革样本中既有着传统审判庭的组织方式，亦有着不设置业务庭的方式。从法律渊源看，即便法院组织法明确了业务庭设立的规定，但因业务庭并不是名义上的案件承担主体，因而业务庭建制并不属于审判部门，而应纳入司法行政组织范围，其实质上是介乎于院长和审判部门间的行政科层，亦是审判权被司法行政权干预介入的主要表现方式。[19]张卫：《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2014年第3期。所以，珠海横琴、深圳前海法院不设置业务庭的实践样本，确立了真实的审判组织也即独任庭（独任审判员）、合议庭及审委会的独立价值，呼应了审判运行规律的逻辑要求及此次司法体制改革以服务审判为重心的价值定位，彰显了审判组织的制度走向。然而，我们也必须清楚认识到，深圳前海及珠海横琴法院均为新设立的法院，其体量较小、成立时短、案件量较少，相对于体量大、案件数多的其他法院，由相应的业务庭集中审理类型化案件，确实有助于推进诉讼程序有序高效运行，对破解当前部分法院突出的人案矛盾在某种程度上具有现实意义。因而，对这些法院来说，不宜操之过急，可结合法院实情蹄疾步稳地进行局部的渐进性变革，这方面可参考深圳福田法院改造业务庭为审判团队的探索，暂时保持业务庭的设置，但其相应的行政职权应取消，待机会成熟后再对审判组织进行大刀阔斧的更为全面综合的去司法行政化改革。

（四）整合方向：部门间职权的协调和牵制

法院内设机构的三种类型划分标准主要由法院权力三元属性决定。其中，司法行政部门主要担负统筹管理日常的司法行政性与保障性工作，审判辅助部门需严格遵循法定程序及时安排与协助推进审判辅助性事务，审判部门以国家的名义依法公正裁断纠纷。在三个部门中，审判部门处于“中枢地位”，司法行政部门及审判辅助部门须协同保障与支持审判部门有序运转，它们分别属于服从性与协助性的部门。

另外，为进一步凸显审判部门的“中枢地位”，必须健全职权的协调与制约机制，确保司法行政部门及审判辅助部门具体事务的监控权由审判部门掌握，这一监控制度可借助法官会议制度的健全予以完善。具体来说，法官会议必须定期或不定期听取司法行政部门及审判辅助部门的阶段性工作报告，并当然拥有监督及评议它们工作的职权，并享有对它们的年度考评意见的提出权；拥有制订年度工作计划或决定重大管理性工作的权力，司法行政部门与审判辅助部门必须在职责权限内坚决落实。[20]章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整》，载《中国法学》2013年第2期。在这一相互监督及制约网络中，三类职权可以在法院职能范围内以审判为中心，“众星拱月”，使各类权力实现科学分工协调与高效运行。重构后的法院内设机构如下图：

图五

结语

法院内设机构改革是当前司法体制改革中必须面对的“硬骨头”，也是阶段性改革必须涉过的“险滩”。要稳步推进司法改革顶层设计如期实现，既需要各级法院不忘初心、砥砺前行，亦需要潜心于探析审判运行规律。我们期望在法院内设机构重构的改革中，能够以理论辨争为起点，以基层探索为推进，围绕改革蓝图，确保法院的内设机构及职能重构带来服务审判价值的有效实现。