山东省环境噪声污染防治对策研究

山东法官培训学院课题组

近年来，随着经济社会发展，城市化进程加快，山东省环境噪声污染影响日益突出，噪声扰民投诉居高不下。人民日益增长的美好生活的需要和全省每年数万件的环境噪声扰民投诉形成了极大的反差，环境噪声污染已然成为影响城市居民生活的头号杀手，严重影响了人们正常的学习、工作和生活。为贯彻落实党的十九大精神和习近平生态文明思想，山东法官培训学院在山东省高级人民法院的领导下，成立课题组，积极开展山东省环境噪声污染防治专题研究，以问题为导向，针对《山东省环境噪声污染防治条例》（以下简称《噪声条例》）提出意见或建议，拟通过修改和完善地方立法来解决山东省环境噪声污染防治执法、司法中存在的问题，以保护和改善居民生活环境，保障公众健康，推进生态文明建设。

一、环境噪声污染防治的现状

（一）山东省地级以上城市功能区声环境质量情况

根据《2017山东省环境状况报告》的数据显示，2017年全省17个城市各类功能区共监测1352点次，昼间、夜间均为676点次。按点次达标统计，昼间达标率最高为3类声环境功能区，达标率为95.5%；达标率最低的为0类声环境功能区，达标率为75.0%。夜间达标率最高为3类声环境功能区，达标率为87.1%；达标率最低的为4a类交通干线两侧，达标率为54.5%。总体来看，全省城市区域功能区达标率昼间高于夜间，3类声环境功能区的达标率好于其他类别声环境功能区。

与全国城市各类功能区监测点次达标率相比，山东省昼间达标率最高为3类声环境功能区，达标率为95.5%，比全国3类昼间点次达标率低2个百分点；夜间达标率最高也为3类声环境功能区，达标率为87.1%，比全国夜间点次达标率低1个百分点。总的来看，山东省各类功能区监测点次达标率总体水平低于全国平均水平。

此外，与全国城市各类功能区监测点次达标率相比，直辖市和省会城市除4b类昼间以外，其他各类功能区监测点次达标率均低于全国平均水平。而作为山东省会城市的济南，其城市功能区昼夜间总点次达标率未及全国直辖市及省会城市的平均水平。

（二）噪声扰民投诉的现状及特点

1.近年来山东省噪声扰民投诉总量呈高速增长趋势

从全省来看，山东省环保厅2015年-2017年《山东省年度环境噪声污染防治工作总结》显示，山东省2015年环境执法部门共收到环境噪声污染投诉9734件，2016年上升到13381件，比上年增长37.46%；2017年共收到环境投诉86483件，其中噪声投诉24519件，占环境投诉总量的28.4%，比上年增长45.4%。

图1 2015-2017年山东省环保系统受理噪声投诉趋势分布

另据济南市12345市民服务热线数据平台显示，2016年1月1日-2018年7月17日，该平台共受理噪声扰民投诉21.66万件。其中，2016年为6.72万件，2017年增长到8.92万件，比上年增长32.74%；2018年1月1日至7月17日受理噪声扰民投诉6.83万件，同比增长66.6%。

2.建筑施工噪声、社会生活噪声对居民住宅区噪声污染“贡献量”最大

《山东省2017年度环境噪声污染防治工作总结》显示，2017年全省接到噪声投诉24519件，其中工业噪声投诉5126件，占总量的20.9%；建筑施工噪声投诉7453件，占总量的30.4%；交通噪声投诉819件，占总量的3.3%；社会生活噪声投诉11121件，占总量的45.4%。建筑施工噪声投诉和社会生活噪声投诉在环境噪声污染投诉中的比率高达75.6%。

另据，济南市12345市民服务热线数据平台显示，2017年各类环境噪声投诉共8.92万件，其中社会生活噪声投诉4.59万件，占总量的51.46%，建筑施工噪声投诉3.83万件，占总量的42.94%，交通运输噪声投诉0.50万件，占总量的5.6%。建筑施工噪声投诉和社会生活噪声投诉在环境噪声污染投诉中的比率高达94.4%。

3.社会生活噪声声源繁杂，增长迅猛

社会生活噪声主要指在商业活动、体育竞技活动、公园娱乐项目中发出的吵闹声，以及在住宅区内汽车鸣笛、室内装修、燃放爆竹、家用电器引起的噪声等。近年来，山东省城市社会生活噪声投诉持续大幅度增长。以济南市为例，据济南市公安局110报警服务台数据显示，2015年1月1日至2017年12月31日，共接报噪音扰民警情30077件。其中，2015年为8383件，2016年10842件，2017年为10852件；三年来累计增长29.2%。

图4 2015-2017年济南市公安局受理社会生活噪声投诉趋势分布

另据济南市12345市民服务热线数据平台显示，2017年上半年受理社会生活噪声扰民投诉14455件，2018年上半年受理18408件，同期增长率为27.35%。这些鲜活的数字足以表明社会生活噪声近年来增长迅猛，同时也表明社会生活噪声是环境噪声污染防治工作中的重中之重。

（三）环境噪声污染侵权纠纷案件的现状及特点

为了客观反映环境噪声污染侵权纠纷案件的发展趋势，我们基于中国裁判文书网和北大法宝数据库，设置“环境噪声污染侵权案件”关键词进行检索，结果如下：2014年-2018年，中国裁判文书网公布的环境噪声污染侵权纠纷案件共471件，占全部环境侵权纠纷案件的31%。具体情况为：2014年44件，其中一审22件，二审20件，再审1件，再审审查1件；2015年38件，其中一审25件，二审13件；2016年218件，其中一审136件，二审78件，再审4件；2017年124件，其中一审74件，二审50件；2018年上半年47件，其中一审19件，二审28件。通过对上述数字分析可以看出环境噪声污染侵权纠纷案件呈现出以下特点：

1.环境噪声污染侵权纠纷案件数量呈倍数上升。2016年环境噪声污染侵权纠纷案件数量比2014年增长了395.45%，比2015年增长了473.68%；虽然2017年较之2016年有所下降，但比2014年增长了181.82%，比2015年增长了226.16%。

图5 2014-2017年环境噪声污染侵权纠纷案件增长趋势分布

2.建筑施工噪声、交通噪声及社会生活噪声污染侵权纠纷案件呈逐年稳定增长态势。根据北大法宝数据库检索的结果，近年来，除工业噪声污染侵权纠纷案件呈大幅下降趋势外，其他三类噪声污染侵权纠纷案件逐年稳定增长；除工业噪声以外，其他三类噪声污染侵权纠纷案件占统计总量的89.23%，其中社会生活噪声污染侵权纠纷案件占统计总量的38.46%。

图6 2016-2018年各类环境噪声污染侵权纠纷案件分布

3.环境噪声污染侵权纠纷案件上诉率呈上升趋势。2014年中国裁判文书网公布的环境噪声污染侵权纠纷案件上诉率为35.45%，2015年上诉率降至34.21%，2016年为35.78%，2017年又升至40.32%。总体上呈现出上升趋势，二审改判率总体达到15.38%，说明案件审理质量有待进一步提高。

图7 2014-2017年环境噪声污染侵权纠纷案件上诉趋势分布

二、环境噪声污染防治中存在的问题

（一）环境噪声污染防治执法中存在的问题

近年来，虽然各地人民政府及相关部门多措并举，加大对各类噪声污染的防治力度，但在当前环境下，噪声污染治理工作依然存在着诸多问题，主要是包括以下几个方面：

1.监管部门多，且权力边界不清，存在相互推诿的现象

依据山东省《噪声条例》第5条、第6条规定，现行环境噪声污染防治管理体制模式为“有统有分、条块纵横、分割治理”。加之《噪声条例》并没有明确各监督管理部门的职责范围，导致实践中执法部门权力边界不清，出现推诿、扯皮，甚至慢作为或不作为等不良现象，进而形成管理真空或执法空白。在调研中发现，济南市12345市民服务热线在向各执法部门转办噪声投诉流程中，存在着大量工单被退回的现象。①12345市民服务热线基于各种因素的考虑，认为不便于公布转办工单退回数据。其他执法部门也存在大量投诉被转办之情形。

据不完全统计，每年由环保机关受理后转办给其他机关的噪声扰民投诉数量占环保机关受理噪声扰民投诉总量的比例高达90%左右。以济南市历下区环保局的统计数字为例，2017年济南市历下区环保局共收到噪声扰民投诉2744件，其中转办给公安机关1576件，占总量的57.4%；转办给城管部门955件，占总量34.8%。可见，2017年历下区环保局将其受理的2531件噪声扰民投诉转给其他部门，累计达92.2%。

此外，根据济南市民生警务平台的数据显示，近年来济南市公安局转办给环保等部门的社会生活噪声案件数量逐年增加。2015年市公安局共受理环境噪声投诉8383件，其中转办给环保等部门的有362件，占总量的4.3%；2016年共受理环境噪声投诉10842件，其中转办给环保等部门的有798件，占总量的7.3%；2017年共受理环境噪声投诉10852件，其中转办给环保等部门的有1459件，占总量的13.4%。平均递增速度达34.62%。

图9 2015-2017年济南市公安局转办噪声污染投诉趋势分布

2.噪声扰民投诉数量大、增速快与执法人员数量严重不足的矛盾日益显现

近年来，人民群众对美好生活环境的要求愈来愈高，法律意识、维权意识不断增强，噪声扰民投诉急剧增加。投诉多执法人员少已经成为各地执法部门面临的共同难题，这一局面在一定程度上影响着执法部门治理环境噪声污染的效率。《2017年山东省环境噪声污染防治的工作总结报告》显示，山东省噪声管理机构35个，专职人员仅11人；噪声监测机构51个，专职人员仅48人。报告还显示，2017年全省环保热线共受理噪声投诉24519件，噪声管理机构专职执法人员年平均执法2229人次；噪声监测机构专职执法人员年平均执法511人次。济南市历下区环保局尚没有专门的噪声管理和噪声监测机构，一线执法人员只有2人，2018年上半年除去水、气污染等案件，各种平台受理的噪声污染案件达226件。这种投诉多人员少的弊端是非常明显的，不但严重影响执法人员的身心健康，而且不利于噪声污染投诉的有效处理，有损执法机关的权威与公信力。

3.社会生活噪声声源复杂多样，防治难度非常大

随着人民生活水平的提高和业余生活的丰富，不断有新的噪声源和噪声类型产生，而且影响面广，监管困难。如城区广场舞噪声污染，尤其是老城区，因人口密度大，居民公共健身休闲娱乐场所供不应求。以济南市历下区为例，2010年全国第六次人口普查结果显示，济南市历下区人口密度达7475.96人/平方公里。居民公共健身休闲场所严重不足，甚至出现几个广场舞队伍争抢地盘的现象，而且这有限的场所布局规划也不科学，大都离居民住宅区非常近，广场舞噪声扰民严重。执法部门执法时既要满足人民日益增长的美好健康生活需要，又要保护居民对美好生活环境质量的合法诉求，往往左右为难。

4.建筑施工噪声污染重复投诉、反复投诉现象严重

伴随着房地产市场和基础设施建设的火热，城市建筑施工项目点多面广。建筑施工单位为追求利润最大化，缺乏环境噪声污染防治法律意识、社会责任意识，不按规定时限施工；为了节省成本开支，不按规定采取减振防噪措施。市政、重点工程重速度、轻管理，不重视环境噪声防治资金与设备的投入和降噪措施的制定与落实。另一方面，监管部门基本处于群众不投诉，职能部门不过问的被动状态。即使居民投诉也因处罚措施缺乏震慑性，导致建筑施工噪声扰民屡禁不止，居民苦不堪言，重复投诉、反复投诉现象严重，在各类投诉中所占比重居高不下。济南市12345热线受理的建筑施工噪声扰民投诉中2017年为3.83万件，2018年1月至7月达到9836件。其中重复投诉、反复投诉的案件超过四分之一。

5.城市规划未充分考虑噪声污染问题，增加了治理难度，提高了治理成本

随着城市建设的高速发展，高架桥、绕城高速、地铁、市内干道越建越密，车流量越来越大，产生噪声是必然的。如果科学规划，合理布局，远离居民住宅区，可大大减少对居民的影响。但调研发现，现实情况是交通要道附近因出行方便，成为房地产开发的热点，城市总体规划、土地利用规划、道路建设规划过分注重房地产开发经济利益，忽视交通噪声的环境危害，缺乏前瞻性、系统性、协调性，交通噪声扰民日趋严重。而且一旦形成噪声污染，无法从源头上予以控制，这种未能在源头上预防的末端治理效果是很不理想，极大地提高了治理成本。

（二）环境噪声污染侵权司法认定中存在的问题

为系统分析环境噪声污染侵权案件司法认定中存在的问题，我们基于北大法宝数据库，设置关键词“环境噪声污染侵权案件”进行检索，并对检索所得结果进行逐一阅读分析，共获得较为典型的案例65个，依此梳理了现有裁判观点，并在此基础上，分析环境噪声污染侵权案件审理中存在的疑难问题。

1.是否构成噪声污染的认定

在环境噪声污染侵权案件中，因某些噪声法律法规并没有规定统一的排放标准，导致案件审理过程中对于是否构成噪声污染认定困难，这在社会生活噪声侵权案件中体现得尤为明显。此外，有些音量较小、持续不断的噪声虽然没有超过噪声排放标准，但确实对受害人的身心健康产生很大影响。对此，各地法院在裁判标准问题上并不统一。

2.侵权行为与损害后果之间因果关系的认定

侵权行为是否与损害后果之间具有因果关系往往成为案件审理中的争议焦点，同时也是法院审理此类案件的难点所在。对此，部分法院认定侵权行为和损害后果之间是否具有因果关系过于机械和严苛，认为受害人没有提供证据证明损害后果与噪声污染之间具有关联性，从而驳回当事人要求损害赔偿的诉讼请求；部分法院根据当事人患病以及养殖动物受到损害的事实并依据监测报告运用因果关系推定，认为长期处于噪声环境下的居民和养殖动物的健康势必受到不良影响和一定程度的损害。同时适用举证责任倒置要求污染者证明患病或养殖动物受到损害与噪声排放行为不存在因果关系，污染者未提供有效的证据证明不存在因果关系，理应承担侵权责任。

3.损害赔偿范围及数额的认定

即使法院已经认定侵权行为和损害后果之间具有因果关系，但是因许多环境噪声污染侵权案件的受害人无法提供有力的证据证明其所遭受的损害，故对于此类案件的赔偿范围和数额往往争议较大。损失范围是否包括间接损失，如另行租房的租金等素有争议。有些损害如医疗费，受害人可以提出明确的证据予以证明，这些损害的争议相对比较小，而像精神损害、养殖动物的损失等，受害人往往难以提供有力的证据予以证明，双方当事人之间对于这类损失往往争议较大。

（三）环境噪声污染防治的立法缺陷：以山东省《噪声条例》为样本

毋庸置疑，我国《环境噪声污染防治法》及山东省《噪声条例》对于山东省环境噪声污染防治发挥了十分重要的作用。但在执法、司法过程中暴露出的诸多问题同样不容忽视。鉴于本课题的研究目的，在此，我们重点分析山东省《噪声条例》在环境噪声污染防治过程中存在的问题及缺陷。

山东省《噪声条例》于2003年11月28日经山东省十届人大常委会第五次会议审议通过，于2004年1月1日开始实行，虽经2018年1月23日之修改，但仅仅是对2003年条例的小修小补，其立法滞后性日益突出，甚至出现立法空白。具体而言，山东省《噪声条例》在立法目的、基本原则、政府及监管部门的职责、法律规范、法律责任、纠纷解决机制等方面的不完善，以及公众参与、信息公开、多元共治等法律机制的空白或漏洞，使得现行《噪声条例》远不能有效避免居民受到噪声污染带来的危害。

1.立法目的相对滞后

《噪声条例》第1条规定：“为了防治环境噪声污染，保护和改善环境，保障公民身体健康，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”该条例制定时我国正处于经济高速发展阶段，而环境与生态保护还未引起立法者的高度重视，最终落脚点仍然放在“经济发展上面，沿袭以往的用环境保护来促进经济和社会的发展，重视环境保护的经济价值而忽视了其生态和美学价值。”②龚峋：《我国环境噪声防治法的缺陷及其修订建议——国际与区域比较的视角》，中国社会科学院2011年硕士研究生论文。

2.基本原则不完善

《噪声条例》第3条规定：“环境噪声污染防治工作应当遵循全面规划、合理布局、预防为主、源头控制的原则。”该条存在的主要问题在于没有充分体现公众参与、信息公开、多元共治等基本原则，因而对环境噪声污染防治法律体系缺乏有效的引导，导致法律治理制度或机制不健全。

3.监督管理体制不顺，管理部门职责不清

环境噪声污染具有特殊性，其防治工作是一项庞大的系统工程，涉及执法部门众多。由于噪声来源复杂多变，一起污染事件会涉及多个执法部门，如环保行政机关、公安机关、城管部门、城建部门等。山东省的噪声污染防治采取的是统一监督管理和分部门管理相结合的管理体制，是一种多头监管模式。条例中仅规定了各部门根据自己的职责对噪声污染防治实施监督管理，但各部门的职责权限并未在条例中予以明确。实践中可能会出现发生噪声污染时几个部门同时都有管辖权，但存在职权交叉的情况，或者相互推诿扯皮、推卸责任，使得公众的环境权益得不到维护，从而陷入环境噪声污染防治执法的困境，导致噪声污染问题不能得到顺利解决。因此，厘清各部门的职责定位，是有效推动环境噪声污染防治工作的前提。

4.噪声污染的概念界定不科学

我国《环境噪声污染防治法》第2条规定：“本法所称环境噪声污染，是指产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人的正常生活、工作和学习的现象。”由此可见，构成环境噪声污染必须同时具备两个要件：一是排放的环境噪声必须超过国家规定的排放标准；二是噪声干扰到他人正常生活、工作和学习。这种定义模式与环境法理论以及噪声污染的现实情况并不相符。实践中存在这样两种情况：一是超标排放噪声但不干扰他人生活、工作和学习；二是达标排放噪声，但是干扰了他人生活、工作和学习。对于上述两种情况，执法部门因缺乏法律依据无法对其进行监管。事实上，在现行的环境噪声污染立法的规范下，公然违反《环境噪声污染防治法》和地方噪声污染防治条例，超标排放的数量相对较少。实践中第二种情况产生的纠纷尤为普遍，随着人们对生活的声环境质量要求越来越高，已然产生了大量投诉和民事纠纷，成为各部门受理的噪声投诉纠纷的主要来源。

5.制裁手段单一，处罚力度不充分

如前所述，《噪声条例》对执法部门的执法权限规定得模糊不清，对违法行为的处置方式也过于单调和缺乏强制性。各部门执法主要以罚款为主，实践中较少使用停业和关闭等强制性手段，而且关闭和搬迁要报当地人民政府批准。根据《噪声条例》的规定，在对污染企业执行罚款处罚时，最高金额为三万元。对污染企业而言，整改成本远远高于罚款数额，所以很多企业宁愿选择多次缴纳罚款也不愿进行治理。即使违法者不缴纳罚款，执法部门也只能采取加收滞纳金等处罚措施，而无权采取查封、扣押财产等强制措施，更不能限制当事人的人身自由。处罚力度之轻难以让污染企业感受到法律的威慑力，由此也导致环境噪声污染执法的效率低下。

6.噪声污染纠纷解决机制不健全

按照《噪声条例》第41条的规定，③《山东省环境噪声污染防治条例》第41条规定：“受环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，加害人应当赔偿损失。发生赔偿责任和赔偿金额纠纷的，环境保护行政主管部门或者其他有关部门可以根据当事人的请求调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉；当事人也可以直接向人民法院起诉。因违反本条例规定受到行政处罚的，不免除其消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。”发生噪声污染纠纷后，受害人可以选择自行和解、调解或者诉讼。实践中，受害人一般会先谋求自己解决，多见于个人之间产生的纠纷，实在协商不成会寻求行政机关的介入，如果行政机关介入仍然不能解决问题，最后则会诉诸法院。但《噪声条例》中并没有规定行政机关对纠纷进行行政调解具体的程序，也没有明确行政调解的法律效力，导致受害人可能会对同一纠纷进行多次投诉，行政机关多次介入，既浪费了行政执法资源，又降低了矛盾纠纷化解的实际效果。

三、环境噪声污染侵权的司法规制——基于司法实践的分析与探索

通过对上述65个案例裁判观点的梳理我们认为，当前司法实践中存在不少对环境噪声污染侵权案件审理的有益探索。这些有益的探索尝试，一方面，为司法实践中提供可资借鉴的做法；另一方面，通过这些具体裁判有利于对具体概念和构成要件的理解把握，也有助于对立法的规定进行更加细致的分析。

（一）环境噪声污染侵权司法认定可资借鉴的做法

1.环境噪声污染“违法性”认识灵活

在是否承担环境噪声污染侵权责任这个问题上，首当其冲的是解决噪声污染“违法性”的问题。对于这个问题，《环境噪声污染防治法》规定环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象才属于环境噪声污染。为此，相当数量的裁判在认定是否构成环境噪声污染侵权上一般是依据上述规定，对超过相应排放标准的行为直接认定为侵权行为，对未超过相应排放标准的行为不认定为是侵权行为，也就不存在侵权责任承担的问题。可以说，“超标”排放噪声是构成噪声污染侵权无可置疑的标准和方法。④辽宁省丹东市中级人民法院（2016）辽06民终1030号民事判决书中认为，原告居住的地点存在噪声污染，那必然会对原告的精神和生活造成一定损害。这里，超标会产生损害进而构成侵权已经属于一种不证自明的道理。

与此同时，还有相当数量的裁判对噪声污染“违法性”采取了不同的分析思路。在这些裁判中，噪声污染“超标”不是判定污染侵权的唯一标准，虽然没有达到“超标”的程度，但却明显损害了受侵害方的权益，超越了受侵害方的“忍受限度”，那么也应当构成侵权行为，应当承担相应的民事法律责任。在如湖北省大悟县人民法院（2017）鄂0922民初1123号民事判决中，⑤湖北省大悟县人民法院（2017）鄂0922民初1123号民事判决书中就有这样的分析：“尤其是宋琴及其他的原告的家属分别患有不同程度的疾病，需要一个安静的生活环境，被告大悟县新世纪超市有限责任公司二超发出的噪声24小时不间断，无论声音是否达到了超标的分贝，但足以改变居室内人们白天和夜间休息时通常习惯的安静环境，且超出了一般公众普遍可忍受的范围。”噪声污染即使没有达到“超标”的限度，也可以构成噪声侵权损害。只不过，具体判定时要有较为充分的理由，比如对受侵害者实际情况的分析，对噪声状况的分析以及超出普遍可忍受范围的依据。⑥“忍受限度”理论已经成为判定此类侵害的一般性理论依据，该理论最早由日本的加藤一郎提出。同时，基于法定标准与实践状况之间可能存在的不匹配问题，一些国家在制定环境噪声标准时会保有一定的安全盈余，这样的立法技术对于保证公共卫生和健康是必不可少的。参见龚峋：《我国<环境噪声污染防治法>的缺陷及其修订建议—国际与区际比较的视角》，载2011年中国社会科学院研究生院硕士学位论文，第16页。此外，还有判决分析得更加直接，将遵守噪声污染排放标准限定在不受行政法制裁的范围，而不能作为私法上免除责任的理由。⑦参见陕西省咸阳市中级人民法院（2017）陕04民终1295号民事判决书。

2.环境噪声污染侵权救济的考量因素多元

在对环境噪声侵权救济时，司法实践中会考量多重因素，通过对具体因素的分析体现“比例原则”的要求，也为裁判说理提供尽可能量化的依据。首先，环境噪声排放标准是进行环境噪声侵权救济的首要因素。在这个问题上，应当从两个层次上进行分析，一是超过环境噪声排放标准的构成侵权，应当予以司法救济。二是在判定构成噪声侵权的前提下，超过排放标准的程度以及时间跨越等因素，是判定责任轻重的重要依据。需要注意的是，即使没有构成“超标”的程度，但在判定是否超过忍受限度时也并非完全主观的判断。在襄阳高新技术产业开发区人民法院（2017）鄂0691民初1074号民事判决书中，在小区噪声污染侵权的判定中，《住宅设计规范》和《民用建筑隔声设计规范》是作为判定的辅助标准存在的，这就提示在裁判中应当注重对相关标准的参照，以此更加准确地适用法律规定。其次，污染源与被侵权方存续的先后时间。这个问题也是司法实践中判定救济方式的重要因素。比如同样是构成噪声污染侵权的案件，一个案件中被侵权方先于污染源存在，则污染源的后续存在其主观过错和受责罚性愈强，反之愈弱。再次，救济的可能性与限度。实践中，对环境噪声污染侵权的救济还要考虑到救济是否可行、救济成本的高低以及随之而来的救济限度问题。特别是在司法实践中，对某些环境噪声污染的救济还应考虑到救济的社会效果以及执行可行性的问题。比如，对于住宅电梯超标准排放噪声的问题，简单判决拆除电梯或者加厚电梯墙的问题在执行起来都是不够可行的，并且还会涉及到其他住户乃至整个单元业主的群体性利益均衡的问题。在这类案件中，就要充分考虑到救济的限度以及替代性救济等问题。此外，透过该类“疑难”案件的处理可以发现，对环境噪声污染侵权最好的救济还应当体现预防性的思想，比如在项目规划审批环节就严格贯彻环评要求，就可以避免后续“左右为难”的情况发生，这一点体现在立法上就是要进一步细化夯实环评制度，加强噪声污染防治领域的环评制度建设，加大对失职或者违规建设等行为的惩处力度以及相应的责任设计。

3.环境噪声污染侵权的责任承担体现公平原则

环境噪声污染侵权责任的承担问题至关重要，它直接决定了受害者权益保障的落实和对噪声污染行为的法律规制效果。一般情况下，超过噪声排放标准的行为且造成损害的，应当承担相应的法律责任。在民事司法实践中，这种法律责任主要表现为民事赔偿责任。从司法实践中的一般做法看，如果造成了显著的损害，比如噪声污染导致耳聋等则直接按照健康损害以及残疾赔偿进行认定。如果没有显著的身体上的器质性损害，但根据立法的规定或者司法的判定，会对受害者造成精神上的损害，则一般以精神损害赔偿进行责任的判定，这里的人身损害赔偿实际统一吸收表现为精神损害赔偿，具体数额则根据损害的大小、受害者的情况等进行具体认定。

此外，在我国司法实践中，虽未超过法定的噪声排放标准，但却超过一般的忍受限度的，很多情况下也会判定噪声污染排放者承担相应的民事法律责任，但该民事法律责任的承担一般会受到一定的限缩，避免对噪声污染排放者苛加过重的责任。比如贵州巧义中院判决德宝竹鼠养殖场诉中交安江公司等噪声污染责任纠纷案中认为，在确定环境侵权责任承担不考虑违法性的前提下，对于赔偿责任范围则需进行必要限制，应排除没有高度盖然性证据支持的间接损失，以在保护环境的同时，保障经济社会的正常发展。显然，在这个案件中，法官对赔偿责任的范围进行了必要的限制，以避免双方利益的失衡。

（二）环境噪声污染侵权规制的完善路径

对于环境噪声污染侵权的规制，首要的是进行立法上的完善。为实现这样的目标，有必要结合司法实践中的经验做法以及问题不足，提出完善的路径、措施：一是对环境噪声污染进行相对开放式的界定。为维护法律的严肃性，科学的规范标准应当作为判定环境噪声污染的第一位的依据。同时，因噪声污染受体的差异性和以低频持续噪声为代表的新型噪声的存在，如果固守法定标准这一单一判定依据，难免会产生与实践需求的不匹配状态，因此在法定噪声排放标准之外，还应当构建起以“忍受限度”为特点的判定标准，以扩张法的张力，留足保护受害者的法律空间，也为司法的探索提供制度依据。二是构建更加多元化的噪声污染侵害责任。实践中，噪声污染侵害的形式是多样的，相应的责任承担方式也应当是多元的。除去赔偿责任之外，还应当规定补偿责任⑧德国民法典对此有相关规定，针对不可量物侵害（噪声污染即属于不可量物侵害的一种）规定，当这种侵害造成了重大的损害且该损害不能采取经济上合理的方法阻止时，受害人的容忍义务限于一定程度内，但可以要求金钱补偿。等责任形式，以此更好地平衡当事人之间的利益，推进裁判的有效执行。三是加大环境噪声污染的预防性制度规定。预防为主原则是包括噪声污染防治在内的环境污染防治工作的核心原则。对于环境噪声污染防治而言，就是要加大对城市规划、建设项目的提前规划和审批制度设计，重点是规定详细完备的法律责任以确保该类制度的落实。四是加大诉讼与诉讼外解决机制的衔接配合。鉴于环境噪声污染防治的特点，诉讼方式的解决途径有时并非最优选择，建议在诉讼解决机制的基础上，加大诉讼外（如人民调解、律师调解等）调解机制建设，赋予诉讼外调解机制在事实认定等方面一定的法律效力，实现与诉讼调解机制的衔接，最大限度救济被害者的权益。

四、山东省环境噪声污染防治的立法对策与建议

2018年9月7日，十三届全国人大常委会立法规划公布，其中条件比较成熟、任期内拟提请审议的69个一类立法项目中包括《环境噪声污染防治法》（修改）。而山东省现行《噪声条例》颁布至今已有15年，已有的修改也基本是小修小补，条款设计在整体上已经过时，不适应现在的城市发展与管理。环境保护主管部门应加快对环境噪声污染防治立法的调研论证工作，借鉴其他地方已出台的噪声污染防治地方性法规条例，同时学习参考国外先进的城市管理与噪声污染防治经验，尽快将修改完善现行《噪声条例》提上工作日程，使长期以来困扰公众的噪声污染防治有法可依，依法防治，从根本上解决山东省的噪声污染防治问题。

（一）《噪声条例》修订的宗旨

修订《噪声条例》的目的，在于对山东省立法之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2003年制定《噪声条例》目的在于及时规制日益严重的工业噪声污染、建筑噪声污染、交通噪声污染及社会生活噪声污染，其中很多条款都是直接规制各类噪声污染行为。新时期，山东省环境噪声污染呈现出多污染源共存、多污染源叠加、多过程耦合等复合型特征。有鉴于此，我们认为，此次《噪声条例》的修订宗旨应体现为以下四点：一是坚持将《噪声条例》作为山东省环境噪声污染防治的“基本条例”，不能只是小修小补，而应是对于《噪声条例》法律规范体系的重构。二是立足省情实际，坚持问题导向，突出实践需求。《噪声条例》的修订应以日益严峻的新型环境噪声污染问题为实践导向，紧紧围绕影响和制约山东省环境噪声污染防治工作中突出的问题设计制度、拟定条款，力求通过立法以解决新时期具有多源头、多样态和复合型环境噪声污染问题。三是强化政府环境噪声污染防治责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的环境评价，严格环境准入。四是加强对噪声违法行为的制裁，加大噪声违法行为的违法成本，促进环境噪声污染防治法律法规的遵守和执行。《噪声条例》的修改对于加快生态文明建设、改善人民的生活质量、保障人民群众的合法权益具有重大意义。

（二）修改的主要内容

1.更新立法目的

立法目的虽然不是防治环境噪声污染的行为规范，但它可以弥补法律规范的局限性，填补法律漏洞等。如前所述，《噪声条例》第1条是关于立法目的的规定，该规定的重心在于“促进经济和社会发展”，建议参照2014年修改的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的立法目的予以修改，修改后的立法目的应体现出“保护和改善生活环境”，“推进生态文明建设”，“促进经济社会可持续发展”等理念，进而保障了经济与环境生态保护协调发展。

2.科学界定噪声污染的概念

为维护法律的严肃性，科学的噪声污染概念应当作为判定是否构成环境噪声污染的第一位依据。同时，因噪声污染受体的差异性和以低频持续噪声为代表的新型噪声的存在，如果固守“超标+扰民”这一单一的判定依据，难免会产生与实践需求的不匹配状态，因此对环境噪声污染的概念进行开放式的界定，不仅可以扩张法的张力，留足保护受害者的法律空间，还可以为环境噪声污染防治的实践探索提供制度依据。

3.完善基本原则

环境噪声污染防治的基本原则尽管不是有关环境噪声污染防治的具体实施方案，但却是实施环境噪声污染防治工作的基础，具有一定的准则作用，可指导环境噪声污染防治方法的采用，引导环境噪声污染防治工作的方向，也可以弥补噪声污染防治条例中具体条文的局限性，在执法或者司法过程中如果碰到新情况、新问题，可以根据基本原则的精神予以处理。2014年《环境保护法》明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。在我国环境噪声污染问题日益严重的现实状况下，确立上述原则有其现实的必要性。其中，预防为主原则贯彻噪声污染防治在内的环境污染防治工作的核心。

4.建立健全环境噪声污染防治的法律机制

一是信息公开机制。信息公开是公众参与的前提。由于环境噪声污染具有瞬间性的特征，加之执法资源相对有限，许多情况下环境噪声污染得不到有效的治理，复发率极高，使法律的约束力大打折扣。为维护国家法制的尊严和权威，建议在建立政府执法信息公开机制的基础上，将噪声违法行为信息与违法单位或个人的社会诚信挂钩，并依法向社会公布违法单位及个人的违法信息，届时单位或个人如有噪声违法不诚信记录，将在评优、许可审批、招投标、贷款、保险、纳税、办证等诸多领域碰壁，这不仅可以从源头上预防或遏制噪声违法行为，还可以大大提升执法的效力。

二是公众参与机制。首先，公众参与环境噪声污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。其次，确立宣传教育与鼓励公众参与机制旨在提高公众的环保意识，拓宽公民获悉环境噪声污染防治信息渠道并以此与新《环境保护法》形成衔接。

三是多元共治、社会参与治理机制。伴随着公民社会⑨公民社会，又称市民社会，是指围绕共同利益、目标和价值，进行集体行动的非强制性团体。的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。⑩柯坚：《环境法的生态实践理性基础》，中国社会科学出版社2012年版，第141-143页。新《环境保护法》提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为山东省《噪声条例》的修订提供了指导方向。

四是建立首问受理责任制。为进一步提高环境噪声污染防治工作效率，规范工作程序，杜绝和纠正环境噪声污染防治工作中存在的不负责任、推诿扯皮等现象，切实维护广大人民群众的生活安宁的权益，建议增加首问受理责任制度，明确各级人民政府、环保行政机关、公安机关等负有监督管理职责的部门收到环境噪声污染投诉后，应当按照职责及时予以处理；对不属于其职责范围的，应当告知当事人向有权处理的监督管理部门投诉。对涉及多个监督管理部门职责范围的，由首先收到投诉的单位会同其他单位共同办理。

5.明确人民政府职责，建立目标责任制和考核机制

无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府声环境责任起到了理论上的支撑作用。通过分析《噪声条例》的相关规定，政府关于环境噪声污染防治义务与法律责任的规定，仍然存在明显的缺陷。建议修改过程中应增加人民政府的管理责任，确立目标责任制和考核评价制度。声环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域声环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对声环境保护的法律职责。

6.明确各监督管理部门的职责范围

厘清、整合各职能部门在环境噪声污染防治中的职责，理顺环境噪声的管理体制、合理配置政府与各个部门的职责与分工，可以避免执法中各执法部门相互之间不沟通不协调、权力边界不清、相互推诿的等不良现象的发生。

7.完善法律责任形式，适当加大处罚力度

我国《环境保护法》创造性地提出了“按日计罚”和“责任人员可被追究刑事责任”等规定。“按日计罚”加大了处罚力度，增加了企业违法成本；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以采取“行政拘留，甚至追究刑事责任”的处罚方式，这就起到了很好的震慑作用。2016年1月生效的《大气污染防治法》率先借鉴了新环保法中“按日计罚”的规定，《噪声条例》可以借鉴这两部法律的创新之处。当然，考虑到环境噪声污染的特殊性，立法也不可照搬照抄，搞“一刀切”，可以在条例中规定适用按日计罚的环境噪声污染行为的种类，如在噪声敏感建筑建筑物集中区域发生的噪声污染行为，因其严重居民生活环境，适用较为严厉的处罚措施可以对此类行为进行更好的规制。