国家治理现代化视域下的“林长制”研究

陶国根

（1.中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330108； 2.江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

森林是陆地生态系统的主体和重要资源，具有防沙固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、消除污染和维护生物多样性等重要生态功能，是生态文明建设的关键领域，是建设美丽中国的核心元素[1]。近年来，为解决林业发展改革过程中长期存在的“小马拉大车”和“九龙治水”问题，借鉴河长制的改革经验，江西、安徽两省在全国率先提出实施“林长制”改革，着力构建森林资源管理新机制。推行“林长制”是贯彻落实习近平生态文明思想的重大实践，是加强森林资源保护管理的重大制度创新，对推进生态环境治理体系和治理能力现代化具有重大理论和现实意义。

一、“林长制”的内涵阐释

所谓“林长制”，就是指由各级党委政府主要领导担任（总）林长和副（总）林长，负责管辖区域内森林资源保护、森林资源管理和森林资源开发利用，以实现森林资源总量增长、森林质量显著提升、林业产业高质量发展，促进经济社会与生态环境协调发展的一项创新型制度，是结合了生态环境保护各级党委和政府主要领导是第一责任人和生态环境损害责任终身追究制度而形成的新型森林资源管理模式。“林长制”的核心就是全省统一领导、地方分级负责、部门协同共治，从根本上化解传统森林资源管理面临的“小马拉大车”和“九龙治水”困境，不断开创森林资源管理新局面。

“林长制”源于“河长制”，从国家治理的视角进行诠释，主要涉及谁来治理、治理什么和怎么治理三个维度的问题。因此，全面准确把握“林长制”的内涵，可以从“林长制”的治理主体、治理内容和治理方式三个维度进行解析，即治理内容“林”是主题，治理主体“长”是关键，治理方式“制”是依托。

首先，治理内容“林”是主题。“林长制”以加强森林资源管理为目标，森林资源毫无疑问是其永恒的主题，具体来讲主要涉及“护绿”“增绿”“用绿”三个方面的内容。“护绿”即实施护绿工程，加强森林资源保护，主要涉及土地资源保护管理、森林防火管理、野生动植物保护、有害生物防治和打击森林资源违法犯罪等工作；“增绿”即实施“增绿工程”，推进国土绿化，主要涉及封山育林管理、拓展森林覆盖面积和提升森林质量等工作；“用绿”即实施“用绿工程”，提高农民收入，主要涉及发展森林旅游、发展林业产业和盘活林业产权等工作。

其次，治理主体“长”是关键。推行“林长制”以落实党政领导人负责制为核心，通过构建省市县乡村五级林长体系，层层压实工作责任，实现森林资源的有效保护与合理利用。以江西省为例，省、市、县（市、区）设立总林长、副总林长、林长，总林长和副总林长分别由同级党委政府的主要负责人担任，省、市林长由同级党委、政府、人大和政协分管负责人担任，县（市、区）由同级党委、政府负责人担任。乡镇（街道）、村（社区）设立林长和副林长，林长由同级党委（党组织）主要负责人担任，乡镇（街道）副林长由政府主要负责人（第一副林长）和其他负责人担任，村（社区）副林长由其他村（社区）干部担任。

最后，治理方式“制”是依托。习近平指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。由此可见，推进“林长制”要以制度建设为本，通过建立健全相关配套制度，突破跨层级、跨部门协调的“九龙治水”难题和摆脱林业资源管理“小马拉大车”困境。江西和安徽两省在推进“林长制”实践的过程中就高度重视制度建设的重要性，把完善相关配套制度作为推进“林长制”的重中之重。安徽省2018年就专门开展了“林长制制度建设年”活动，制定了《安徽省省级林长会议制度》《安徽省林长制信息公开制度（试行）》《安徽省林长制省级考核办法（试行）》《全省森林资源动态监测定期公布制度》等11 项制度。江西省也在2018年10月发布了《江西省林长制省级会议制度》《江西省林长制省级督办制度》《江西省林长制信息通报制度》《江西省林长制工作考核办法（试行）》四项制度。

二、国家治理现代化视域下的“林长制”优势分析

“林长制”改革启动以来，在一定程度上化解了理念淡化、职责虚化、权能碎化和功能弱化等长期存在于森林资源管理领域的难题。“林长制”改革之所以能取得明显的初步成效，就在于它突破了传统森林资源管理体制的藩篱，有着与国家治理现代化基本要求相一致的独到价值。

（一）“林长制”具有灵活性与高效性优势

生态环境治理体系与治理能力若低效或僵化，那么，生态环境治理现代化将无从谈起。多年以来，我国森林资源保护管理一直采用的是以林业部门为主，其他部门为辅，部门与地方条块分割的矩阵式管理模式。在这种管理模式之下，森林资源的保护管理主要由林业部门负责，但林业部门在具体环境执法中由于受到行政权限、技术手段、人员配给等问题限制，导致其往往很难达到预期的目标。而在“林长制”的制度设计与具体实践中，“林长”作为当地的党政主要领导人能有效突破部门间利益之争的藩篱，最大程度地整合相关职能部门的有利资源与执行力，进行集中管理，从而有力有效地规避了森林资源保护管理体制上的“条块分割”、职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”等不利局面的产生，进而在一定程度上实现了森林资源保护管理的高效率与高效益。同时，针对不同森林的破坏原因、破坏症状及所在行政辖区的经济社会发展状况不尽相同的现状，“林长制”还因地制宜地采用“一林一策”的办法，更趋针对性地确立森林资源保护管理对策，使得森林资源保护管理工作更加灵活变通。此外，河长制管的是一条线，“林长制”面临的却是一个网格面，其中存在大量的复杂生态和利益因素，需要“林长”这个岗位具备一定的自由处置权，在权限范围内灵活操作，从而实现森林资源保护管理工作的灵活和高效。

（二）“林长制”具有责任性与可问责性优势

“林长制”作为继“河长制”之后的又一重大生态文明建设举措，通过五级联动，构建“省级统筹、市级组织、县级责任、乡镇运行、村所实管”的森林资源管理机制，形成了责任到人，级级划分、层层落实的森林资源管理新格局。在“林长制”模式下，森林资源保护管理的主要责任发生了转移，由过去林业行政主管部门转移到了各级党委政府的主要负责人身上，这有利于强化各级党委和政府的生态环境保护意识和立场，有利于调动更多的相关资源推动森林资源的保护管理，使各类不利于森林资源可持续发展的违法行为和所有破坏森林资源的违法企业得到跨层级、跨部门的及时处置，从而达到保护森林资源的目标。可问责性是现代国家治理体系的外在表征[2]。“林长制”将保护森林资源的责任落实到具体的责任人身上，解决了以往责任模糊不清难以追责的问题。通过建立配套的考核机制，各级（总）林长、副（总）林长的考核有制度可依，对于森林资源保护管理措施未落实或落实未到位，造成森林资源破坏的，可以及时启动问责机制，给予相关责任人党纪政纪处分。特别是分解到年、季、月、周的细化指标更是解决了任期内换人的责任推诿问题。安徽省长丰县就将林长制纳入干部目标考核，对森林资源出现负增长、发生重大破坏森林资源的，实行一票否决制。“林长制”的可问责性，能更好地推动“林长制”的落地生根和森林资源的有效保护及管理。

（三）“林长制”具有创新性与本土性优势

推进国家治理体系与治理能力现代化是一项艰巨而复杂的任务，改革与创新体制机制是最关键的路径[3]。长期以来，受传统森林资源管理体制的影响，我国森林资源管理面临着“九龙治水”“小马拉大车”等困境，造成实践中胡乱开垦占用林地，砍伐林木等破坏森林资源的行为屡屡出现，“林长制”的诞生对于我国森林资源保护管理而言无疑是一次务实且大胆的创新。“林长制”源于“河长制”，“河长制”则源于上世纪90年代以来推行的“环境保护目标责任制”和“一票否决”等规定，“林长制”就是把“河长制”的规定与森林资源保护管理相结合而衍生出来的一种制度创新。“林长制”的创新在于它突破了传统森林资源管理体制的藩篱，由作为（总）林长和副（总）林长的地方党政一把手亲自抓森林资源管理保护工作，这种方式传达了党委政府加强生态环境保护的决心，也大大增强了地方党委政府环境执法的执行力，实现了森林资源管理保护的高效有力。国家治理现代化绝不是简单的西方化，还应注重本土导向[4]。“林长制”也是我国特色的“行政发包制”“行政包干制”与森林资源保护管理相结合的产物。在我国政府治理实践中，很多地方为了推动某项重要而棘手的工作，往往会组建以当地党政主要领导为组长的工作小组。正所谓“老大难，老大出手就不难”。尽管这种方式也有其弊端，但是在执行中却往往可以取得其他制度无法比拟的“奇效”。“林长制”集创新性和本土性于一身，不失为当下解决森林资源管理难题的一种正确选择。

三、国家治理现代化视域下的“林长制”困境解析

“林长制”经过短时间的实践探索，已经取得了明显的初步成效。但“林长制”毕竟是政府在应对森林资源保护现实困境与森林资源保护法律供给不足时的一种务实态度和现实智慧，我们在看到它的优势及其取得的成效的同时，也要注意它在治理方式、治理理念和治理主体层面与国家治理现代化基本要求相矛盾而带来的现实困境。

（一）治理方式层面：“人治”还是“法治”

从治理方式上来看，国家治理现代化的特征是法治化的治理。目前从“林长制”的实施来看，很多地方都面临着相同的问题，即地方森林资源的保护管理多数都是依靠各级党政部门主要负责人的权威。尽管地方政府出台了相关的制度，如江西出台了《关于全面推行林长制的意见》，安徽出台了《关于建立林长制的意见》，把人治逐渐推向法治，但更多的还是打上了人治的烙印，需要依靠各级（总）林长、副（总）林长去推动，多数还停留在各级党政主要领导的重视，并未真正形成一套管理闭环、形成合力，更遑论对社会、企业和个人的触动；当规章制度只是在部分范围内实施有效，而不是作为全范围的管理办法，不能对企业、个人同时进行约束，自然难以实现从人治到法治的过渡。同时在具体执行过程中，林长负责制、责任清单制、问题销号制、考核评价制、离任审计制、责任追究制等几个方面的工作也没能完全到位，制度的执行人、监督人存在着多人兼岗的现象。由于领导干部本身任务繁多，这容易在森林资源管理保护中，造成部分干部不能做到专注对待。在基层工作中，一些乡镇办事员更是有时巡查都难以完成，结果只能草草应付了事，治理效果自然也难以达标。总结“河长制”的经验，在“林长制”全面实施后，要逐渐完善“林长制”实施的法律制度，慢慢淡化抽调人员兼任“工作小组”成员的模式，通过明确的管理制度和法律法规，推进森林资源管理和保护，摆脱对党政主要领导管理权威的依赖。

（二）治理理念层面：“利益”还是“人本”

推行“林长制”，大力实施“护绿”和“增绿”工程，可以有效提高森林覆盖率和蓄积量，使森林资源保护管理产生成效，但短时间内也会对一些地方的经济发展，特别是以林木业为主要经济来源的地方发展带来负面影响，这必然会对各级领导干部的执政和发展理念提出考验。在我国改革开放的前30年里，地方政府在发展中往往只重视经济建设，而忽略生态文明建设，这种“唯GDP 论英雄”的发展理念无疑在社会主义现代化建设过程中对可持续发展带来了巨大冲击。政府部门在选择招商引资的企业时，往往更多考虑企业在解决本地就业、增加本地税收和拉动本地经济增长上的作用，而选择性地忽略企业所带来的生态成本和环境污染。推行“林长制”，其实就是要将政府的执政理念从经济建设为重转到经济发展与环境保护并重之上，这是对执政理念的价值重构。无论是经济建设，还是生态文明建设，最终都要回归到民生福祉的本质上，凡是能促进社会公平公正、改善民生的，都是值得倡导和坚持的。“林长制”的出台传递了国家意志，对党政领导的生态文明理念进行了重塑。因为关系到干部业绩考核，一些部门单位才会调动相关资源推动“林长制”在本行政区域内得到有效落实，这不仅是一种社会大众环保意识的觉醒，也可以视作为保护自身利益与权力的被动应对。通过利益驱动来推动“林长制”的有效落实，也恰恰说明了执政者的以人为本、执政为民理念还不够深入。与此同时，在一些推行“林长制”不到位的地方，依然会有为了出政绩而弄虚作假的领导干部，这也再次说明其原动力始终是自己利益的最大化。由此可见，“林长制”如果没有各级党政主要领导“绿色”“人本”理念的真正树立，森林资源保护管理的功效在实践中必然会大打折扣。

（三）治理主体层面：“一元”还是“多元”

“林长制”一诞生就受到了各方青睐，并在实践中得到了大力推广，主要原因在于其打破了传统森林资源管理体制下形成的“九龙治水”和“小马拉大车”格局。“林长制”通过让各级党政主要领导担任（总）林长和副（总）林长，把森林资源保护管理由以前的林业部门单打独斗转变成了现在的多层级、多部门抱团打组合拳。在“林长制”的框架下，各地党政主要领导亲自挂帅上阵，纵向是省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级党委政府的党委书记和行政首长，还包括行政村的村支部书记、村委会主任；横向是组织、宣传、统计、财政、消防、城管、环保、林业等多个部门，纵向责任明确，横向分工合作，可以在最大范围和限度上调度各级党委政府部门的相关资源，确保森林资源保护管理的高效率和高效益。虽然在政府主导之下，客观上也能激发起企业、普通民众等主体参与森林资源保护管理的热情与活力，从而将全社会资源投入到生态治理中去[5]。但是，在实际操作中，“林长制”却变成了政府部门的独角戏，企业和普通民众并没有参与其中，社会资源也没有得到有效利用。生态文明建设需要以生态环境为客观基础，依赖多元主体共同参与以达成建设目标[6]。但是，“林长制”在制度设计和实际运行中，只是实现了对各级党政机关及其工作人员的动员，无法调动企业和公民参与森林资源保护管理的热情与活力。如何形成党政领导、社会协同、公众参与的良好局面，就对顶层制度设计和实践运作提出了要求。森林资源保护管理复杂而又繁琐，仅靠政府部门调动内部力量能够发挥的作用是有限的。企业和公民既是森林资源的破坏者，也应该是森林资源的保护者，如何提高企业和公民参与森林资源保护管理的积极性和主动性是下一步继续完善“林长制”的努力方向。

四、国家治理现代化视域下的“林长制”完善路径

作为森林资源保护管理的一种新探索，目前“林长制”还很不成熟，无论是在制度设计还是在实践运行中都面临着一系列现实困境。但是，就加强森林资源管理，化解森林资源危机而言，“林长制”在现阶段可以说是利大于弊的，有其存在的意义和价值。因此，必须按照国家治理现代化的要求，对当前的“林长制”进行改革创新，使其不断趋于成熟，为下一步“林长制”在全国的推广实施奠定坚实基础。

（一）坚持立法保障，加强“林长制”的法律制度建设

法治是治国理政的基本方式，也是衡量国家治理现代化水平的重要标准。加强法治建设是国家治理能力现代化得以实现的基本保障，规范法治秩序是我国国家治理现代化的必经之路[7]。对“林长制”而言，法治在保障其权威性和可持续性方面发挥着极其重要的作用。一方面，它将“林长制”运行的全过程纳入了法治化轨道，可以有效避免和预防林长们行政行为的随意性和权力滥用的可能性；另一方面，它以国家强制力为后盾确保了“林长制”的稳定性和实施的可持续性。自“林长制”在一些地方推广实施以来，其体现出的长官意志、人治烙印、短期效应和应急措施等方面经常为社会所诟病，究其原因就在于“林长制”目前无法可依，缺乏可靠的法律支撑。目前，全国已有17 个省份在全省或者部分市县开展了“林长制”改革试点。但是“林长制”的实施全部都是停留在政策层面，仅由地方政府以政府规章《意见》的形式予以了规定，没有能够上升到法律的层面。目前，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水土保持法》等法律都没有直接关于“林长制”的规定。换言之，各级（总）林长、副（总）林长的职权没有明确的法律依据。没有法律明确授权的“林长”权力行使，本质上是人治而非法治。因此，现阶段完善“林长制”首当其冲的是要推进立法，以法治保障“林长制”的顺利实施。鉴于“林长制”目前还处于一些地方探索试点阶段，从国家层面予以立法来明确“林长制”的法律地位有点不切实际。但是，开展试点的地方，可以根据本地的实际情况先行制定地方性法规，将林长制、林长职责权限、林长制的组织构架、林长制考核监督等内容写入具体的法律条文中。通过地方人大立法将“林长制”由政策层面上升至法律层面，使“林长制”在地方的推广实施变得有法可依。待“林长制”走向成熟并在全国推广之后，可以借鉴地方的经验做法，在全国性的法律中增加“林长制”的内容，通过立法为“林长制”正名。

（二）坚持理念先行，夯实“林长制”的思想道德基础

在国家治理现代化过程中，法治与德治是两个相辅相成、相得益彰的重要方面，国家治理现代化需要二者共同发挥作用[8]。推行“林长制”也要注意德法并重，不仅要通过完善立法为其提供法治保障，也要通过普及生态文明理念夯实其思想道德基础。首先，破除“GDP 崇拜”，提升“林长”生态文明意识。作为“林长”的各级党政主要领导是影响林长制实践成效的关键主体，如果他们的保林护林行为不是建立在生态文明理念基础上的内心道德自觉，而是建立在规避生态环保问责基础上的外在被动应对，那么“林长制”的可持续发展必将大打折扣。“林长”是各级党政主官，肩负着“为官一任，造福一方”的重任。但是，在“GDP 崇拜”的影响下，很多“林长”会认为实现地方经济快速发展比森林资源保护管理更加重要，这会使他们在实施护林之策时陷入一种暧昧矛盾的状态。可见，完善“林长制”的关键之举在于破除林长们对GDP 的盲目崇拜，不断增强他们的生态文明意识。这就要求党和国家加强对各级“林长”的生态文明教育，使他们深刻地认识到生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，从而牢固树立生态文明意识，切实增强保护森林资源的责任感和使命感。其次，加强社会宣传引导，提高全民的森林资源保护意识。推进“林长制”不仅要把法律的刚性约束和“林长”道德自律的柔性规范结合起来，还要通过多样化的社会宣传来引导全社会形成良好的生态环保氛围。如果全社会的森林资源保护意识薄弱，“林长制”就很难获得基本的社会认同，它在实践中的运行就必将变得举步维艰。唯有深入开展社会宣传引导，在全社会营造“节约资源、保护环境、人人有责”的良好氛围，才能为“林长制”的可持续发展奠定精神基石。为此，政府部门要高度重视“林长制”的宣传工作，要深入山林周边的村庄和社区，用老百姓喜闻乐见的形式大力开展以森林资源保护为主题的宣传，不断提高公民的森林资源保护意识和丰富公民的森林资源保护知识。

（三）坚持多元共治，提高“林长制”的社会参与程度

政府、企业和社会组织在环境治理中，既相互作用、密切合作但又保持其独立性，既各自发挥作用又共同发挥作用[9]。森林资源保护管理作为环境治理的重要内容，是一项牵涉面非常广的复杂社会系统工程，既要发挥政府在其中的主导作用，也要激发企业、社会组织和公民参与的积极性和主动性。但是，在目前的“林长制”实践中，政府主导作用的发挥非常凸显，企业、社会组织和公民作用的发挥却被忽略了。完善“林长制”必须充分调动包括民间林长、环保非政府组织、企业和公众在内的各方力量形成网络治理，构建多元主体合作共治的森林资源保护管理新格局。首先，运用互联网+，推进“林长制”信息公开。确保政府信息公开透明是实现公民有序参与的基本前提。当前，“林长制”已有部分的信息公开，包括各山林的责任牌、各林长的职责、任务要求和举报电话等。但总体而言，目前的信息公开还处于选择性公开阶段，企业、环保非政府组织和公众最想了解的资金投入、具体实施、绩效考核等方面的内容还没有做到完全公开透明。可以借鉴河长制信息公开互联网＋手段，在政府门户网站开设“林长制”信息公开专栏，甚至可以发布一款“林长制”APP，对“林长制”的相关信息进行实时公开，保障其它参与主体的知情权，并提高其参与积极性。其次，放宽参与主体，丰富参与方式。现阶段的“林长制”参与主体主要是党政机关，其它社会主体的参与程度不高，而且参与的方式也非常有限，很难为推行“林长制”构筑坚实的民意基础，更无法实现对“林长”治林行为的有效监督。所以，必须放宽“林长制”的参与主体，丰富“林长制”的参与方式。可以仿效安徽省池州市贵池区的做法，聘请社会各界人士担任民间林长，并赋予其全面深入参与“林长制”的职责。民间林长与官方林长并驾齐驱，可以覆盖责任监管的死角和真空地带，辅助和监督官方林长履职。最后，将其它社会参与主体纳入“林长制”考核体系中，并提高其所占比重。2016年国家发布的《生态文明建设目标评价考核办法》明确规定，“公众获得感是党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据”。简言之环境好不好，老百姓说了算。因此，“林长制”考核不能停留于各级林长上报的政绩数据，还必须把公众满意度纳入其中，并增加其所占比重，作为“林长”绩效考核的关键指标。惟其如此，才能对各级党委政府形成压力，便其更好地推动“林长制”的社会参与。