我国财政转移支付制度改革40年：回顾与展望*

一、引 言

财政转移支付制度是政府间财政关系的核心内容，是我国财政体制的重要组成部分，它对弥补政府间财政收支不平衡，实现基本公共服务均等化，增强国家宏观调控，促进经济协调发展发挥着重要作用。改革开放40年来，我国财政管理体制改革经历了从“统收统支”转变为财政包干管理体制，到分税制财政体制，再到逐渐明晰政府间财政利益的初始化分配。1980年，与高度集中的计划经济体制相适应的“统收统支”财政体制被“分灶吃饭”所取代，财政体制改革进入了新阶段。1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，1994年进行了财政分权化的改革，建立了分税制财政管理体制。40年来，随着我国财政管理体制的改革的不断深化，财政转移支付制度也随之不断完善。但是，由于受到一些因素影响，财政转移支付制度在执行过程中也出现了一些不容忽视的问题。及时梳理40年来我国转移支付制度改革的历程，总结取得的经验，有利于把握财政转移支付制度的发展规律和未来的改革趋势，为我国新时代转移支付制度的顶层设计及完善提供重要的经验借鉴。

一、转移支付制度改革40年的回顾

1978年十一届三中全会全面掀起了我国经济体制改革的历程，作为经济体制改革的重要组成部分，财政体制改革走在了这场改革的最前端。转移支付制度是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系，40年来，我国转移支付制度的改革大致经历了三个发展阶段：

(一)财政包干阶段的转移支付制度

从改革开放到实行分税制，我国主要实行的是财政包干管理体制，由中央集权逐步向地方分权过渡，建立了以收入分享和定额补助的形式，对包干体制下中央与地方间的财政失衡进行调节。这一阶段，中央与地方政府间的财政关系发生了一系列变化，转移支付形式也从单一化向多样化转变，期间大体经历了三次调整。

第一次调整是在1980～1985年，在“划分收支、分级包干”的财政体制下，中央与地方政府间的纵向财力失衡逐渐显现，中央有时需要向地方借款以保持财政支出的需要，在此背景下，转移支付主要表现为收入分享、专项拨款、定额补助和上解四种形式。其中，收入分享和定额补助两种形式的占比最高，定额补助即用来满足地方本级收入和分享收入所不能覆盖的地方财政支出数额。在这一时期，为调节地方政府间的横向财力失衡，中央财政还设立了援助不发达地区的发展基金，初步建立了纵横结合的转移支付体系。

第二次调整是在1985～1988年，财政体制调整为“划分税种、核定收支、分级包干”，相较于第一次调整，以税种为基础对中央与地方政府间财政收入进行划分的趋势更加明显，而且这种划分趋势是向地方政府倾斜的，地方财政在全国财政收入中的占比不断上升。转移支付实行总额收入分成、定额补助、定额上解、专项拨款和比例上解，其中，富裕省份的定额上解和比例上解是中央财政的重要收入来源。

第三次调整是在1988～1994年，实行多样化的财政包干方式，中央财政收入的占比不断下降，政府间纵向的财政失衡已十分明显，与此同时，转移支付形式更加多样化，出现了总额分成加增长分成、比例分成和递增上解等新形式，收入分享和定额补助仍是占比最高的转移支付形式，来自地方的上解收入仍是中央财政的重要收入来源。其中，最初以援助地方自然灾害和防汛而设置的专项拨款，数额日益增加，占比不断提高。

(二)过渡时期的转移支付制度

第二阶段是在1995～2009年，我国引入了税收返还，并不断调整转移支付的范围和内容。分税制财政管理体制的确立，以分税种的形式，重新梳理了政府间财政关系，中央与地方政府间的财权划分逐渐清晰，事权下放、财权上收的趋势开始显现。因此，在财力再分配领域，转移支付制度也进行了相应的调整。

为了缓解分税制改革带来的体制冲击，我国实行了渐进过渡的办法。1995年出台了《过渡期财政转移支付办法》，沿用原来的专项拨款、体制和结算补助；同时，将1994年以前的财政预算支出项目列为专项转移支付，在此基础上，引入税收返还和“过渡期转移支付”两种形式。其中，税收返还是为了弥补改革后地方利益损失而设置的新转移支付形式，采用基数法进行核算；“过渡期转移支付”则是根据地区人口、经济发展水平等客观因素，按照既定公式确定转移支付数额的形式，带有均衡地区间财力的目的。财政职能的丰富和完善，客观上要求财力分配格局的调整，转移支付形式也相应调整。1999年增加调整工资转移支付；2000年增加民族地区转移支付、农村税费改革转移支付；2002年“过渡期转移支付”正式定名为一般性转移支付，而以财力性转移支付取代之前的一般性转移支付；2005年增加县乡补奖转移支付[注]县乡补奖转移支付包括“三奖一补”、县乡财政奖励资金。；2008年新设置了重点生态功能区转移支付，等等。与此同时，转移支付的规模也在不断扩大，作为一种财力再分配工具，转移支付制度发挥着越来越重要的作用。

总之，此阶段的转移支付形式复杂多样、变动频繁，一方面是出于当时政府间财力配置的需要，切合当时财政体制调整的路径；另一方面也是转移支付体制逐渐步入规范化轨道的体现。例如，2002年对所得税收入分配比例进行调整后，中央政府拿到的部分明显增加。因此，在再分配领域，规定将新增数额作为转移支付给予地方使用，这就为转移支付提供了相对稳定的资金来源。

(三)2009年至今的规范化转移支付制度

第三阶段是从2009年至今，在原有基础上对转移支付形式进行了规范化的调整，形成了一套由一般性转移支付、专项转移支付和税收返还三部分构成、以中央对地方的转移支付为主的具有中国特色的转移支付制度。

随着转移支付需求的增加，转移支付在结构上和管理方面的问题日益突出，中央政府对转移支付制度的规范性越来越重视。2009年，中央对转移支付形式进行了大幅度的调整，将其简化为两大类：

一类是一般性转移支付。具体而言，一般性转移支付采取公式化分配的方式，通过给予财力紧缺地区实际可用资金，来保障地区间公共服务供给的均衡，主要包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付和体制结算补助等7项内容，其中，均衡性转移支付又包括重点生态功能区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金以及城乡义务教育补助经费等6项内容。

另一类是专项转移支付。专项转移支付对资金的使用附加了条件，实际上是对地方政府承担中央委托事务的一种奖励或补助，接受补助的地方政府要按中央的政策意图安排这部分支出。随着拨款数额的增加，专项转移支付的覆盖范围越来越广。为了增强专项转移支付项目的规范性，2016年2月发布的《中央对地方专项转移支付管理办法》，按照事权和支出责任的划分，对专项转移支付进行简化，确定为委托类、共担类、引导类、救济类和应急类共五大类。

此外，2009年还对地方上解收入[注]地方上解收入，主要包括1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。进行了调整，将地方上解收入与中央对地方的税收返还作对冲处理，并将其纳入到转移支付体系中。目前，我国的税收返还主要有三种形式：

第一，两税返还。2015年、2016年分别对消费税、增值税返还进行了改革，取消了原来按增量进行返还的办法，改为定额返还。其中，消费税以2014年消费税返还数为基数，增值税以2015年为基数，实行定额返还。

第一，所得税基数返还。以2001年为基期，按2002年所得税分享改革确定的方案计算出属于地方的所得税收入，对于其中小于地方实际所得税收入的部分，中央将以基数的形式转移给地方。

第三，成品油税费改革税收返还。将地方2007年公路养路费、航道养护费等收入作为基数进行返还，具体额度根据地方实际情况按一定的增长率确定。

综合第三阶段的改革可以看出，从2009年至今，我国财政转移支付制度在规模和结构方面进行了多次调整和完善，这一阶段的财政转移支付制度呈现出以下几个方面的特征：

第一，财政转移支付的规模呈现递增趋势。

首先，从绝对规模来看，2010～2017年，我国转移支付的绝对规模呈现递增趋势，如表1所示。

表12010～2017年我国财政转移支付情况 单位：亿元

资料来源：相关数据由历年财政年鉴和历年财政部统计资料整理而得。

由表1可知，我国财政转移支付的总量持续增长，规模不断扩大。2010年我国财政转移支付的总额为32 349.63亿元，2017年财政转移支付总额为65 650亿元，2017年转移支付的总额大约是2010年总额的2.03倍。

其次，从相对规模来看，即转移支付额占各年财政支付总额比重看，我国2010～2017年财政转移支付的相对规模如表2所示。

表22010-2017年财政转移支付的相对规模 单位：%

资料来源：相关数据由历年财政年鉴和历年财政部统计资料整理而得。

由表2可以看出，转移支付在中央财政预算中的位置越来越突出。2010～2017年，转移支付总额占财政支付的比重基本上保持在30%。由此可见，财政转移支付制度已经成为处理中央政府与地方政府关系的重要工具，在弥补地方政府财政纵向失衡和地区间政府财政横向失衡方面发挥着越来越重要的作用。

第二，转移支付的结构呈现不断优化趋势。转移支付结构是指构成转移支付体系的各个子项目占转移支付总额的百分比。具体来说，2010～2017年，我国转移支付的结构变化情况如表3所示。

表32010～2017年我国财政转移支付的结构

资料来源：相关数据由历年财政年鉴和历年财政部统计资料整理而得。

由表3可以看出，转移支付结构不断优化。首先，一般性转移支付占财政转移支付的比重不断提升。一般转移支付占转移支付总额的比例从2010年的45.21%逐渐增长至2017年的63.36%，超过了转移支付总量的一半。

其次，专项转移支付占转移支付的比重逐年下降。专项转移支付占转移支付总额的比重从较高的2011年的41.51%逐步下降到2017年的35.72%，但仍然占将近四成。

最后，税收返还占转移支付的比重逐年下降。2010年，税收返还占财政转移支付的比重为15.46%，到2017年比重下降至7.92%。从数据上来看，虽然税收返还的比重在逐年下降，但是其降幅不大，税收返还仍然在财政转移支付中占据着一定的比例。

综上可见，经过40年的发展，我国财政转移支付制度在实现基本公共服务均等化，增强国家宏观调控，促进经济协调发展等方面都发挥了十分重要的作用。但由于制度的规范化不够，稳定性不强，法制基础比较薄弱，我国财政转移支付制度仍有诸多不完善的地方。伴随我国的行政体制改革已步入深水区，经济发展也走向了转型的强力推进期，完善这一制度对实现区域经济、城乡经济协调发展，社会主义和谐社会的建设将起到重要的推动作用。

二、转移支付制度改革40年的基本经验

改革开放40年来，转移支付制度经历了不断的调整和完善，在改革过程中我国积累了不少宝贵的经验。及时总结这些改革经验，有利于把握未来财政转移支付制度的发展规律和未来的改革趋势，为我国新时代转移支付制度的顶层设计及完善提供重要的经验借鉴。

(一)新时代转移支付制度改革的顶层设计

分税制财政体制改革实施后，1995年开始实行过渡期转移支付制度。此后，我国政府更加注重顶层设计，增强改革的整体性和系统性，相应地，财税体制改革推动着转移支付体系逐渐向规范化的方向发展。进入21世纪后，我国财政管理水平显著提高，相继出台了一系列改革和完善转移支付制度的政策和意见，尤其是十八届三中全会将财政的地位提高到“国家治理的基础和重要支柱”的地位，以2014年的《深化财税体制改革总体方案》为顶层设计，之后的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出了改革转移支付制度的指导思想，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》则进一步提出了改革的基本思路和具体措施；2015年又出台了更加细化的方案《中央对地方专项转移支付管理办法》；2017年十九大报告明确指出了转移支付省际间分布合理以及省以下收入划分和转移支付相对平衡的区域均衡目标，并将其作为规范政府间财政关系的重要环节。总体来看，经过40年的改革和发展，财政转移支付制度改革逐渐走向深水区，制度性规范也逐渐向法律层面靠拢。

(二)转移支付制度改革必须走渐进式改革道路

40年来转移支付的改革实践证明，走渐进式改革道路是符合我国国情的最佳选择，这一选择在很大程度上减少了改革的阻力和成本，进而推动改革走向成功。作为财税体制改革的重要组成部分，转移支付制度改革从我国国情出发，坚持走渐进式发展道路，在不断地探索中取得了改进和完善。在计划经济向市场经济转轨的过程中，财政管理面临的挑战是，如何处理政府与市场、中央与地方的关系，尤其是中央与地方政府间的财政分配关系，直接影响中央宏观调控职能的履行以及地方政府积极性的发挥。分税制改革初期，为减少财权上移和地方收入缩减带来的不适应，我国正式引入税收返还，并保留了原体制下的体制补助、专项拨款等转移支付形式，在增强中央宏观调控能力的同时，维护了地方的既得利益，为建立规范化的转移支付制度奠定了基础。

(三)改革要注重发挥中央和地方两个积极性

在我国，由于各地的社会经济发展水平不同，区域差异非常显著，因而需要中央从宏观上进行统筹协调。如果中央对地方的管理过于宽泛，就会造成地方能动性降低的后果；但是，如果中央管得过少过散，又不利于其宏观调控功能的发挥，因此，中央在处理与地方的财政利益关系时，一直存在着“收”与“放”的博弈。

为了更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，同时又能保障中央的整体统筹作用，转移支付制度改革应当重视发挥中央和地方两个积极性。由于直接涉及财政资金的配置，为了避免各级政府间出现不必要的利益恶性竞争，保障地方政府的财力来源，在分税制改革之初，我国引入了税收返还制度；在后续的制度调整中，又逐渐增加一般性转移支付所占比重，从严控制专项转移支付的同时，又下放一些专项的审批权，简化审核流程，给地方更多的灵活度和自由度。

(四)改革要准确定位转移支付的制度功能

转移支付改革要有清晰的目标导向，以最大程度地发挥转移支付的制度功能。担负着协调政府收支的责任，转移支付制度改革的导向不外乎收入和支出两个方面的问题。在包干制向分税制转轨后，财权上移的趋势逐渐加强，地方财政收入出现了明显的缩水，为保障地方政府职能的履行，中央在保留体制补助、结算补助等形式的同时，引入了对地方的税收返还，在一定程度上保护了地方原有的利益。分税制推行后，中央与地方间的税权分配格局始终在调整当中，中央越来越频繁地运用转移支付手段调节政府间财力的配置状况。在支出方面，随着事权的下移及事权改革的推进，政府间事权与支出责任的分配越来越清晰，中央通过转移支付介入地方财政支出活动的趋势也在不断加强。转移支付制度是上级政府激励下级政府公共品供给行为的重要机制，其制度功能在于服务分税制财政管理体制，因此，转移支付制度通过影响地方政府的财政收支活动，进而实现确保公共商品和服务有效供给的目的，这是转移支付制度进一步改革的方向和目标。

(五)转移支付制度改革与预算体制改革、事权划分改革协调推进

在财税体制改革复杂的系统内，各项内部改革不是独立进行的，而是相互联系、共同作用的，转移支付制度改革需要与预算体制改革、事权划分改革协调推进。现代预算制度要求转移支付预算规范和科学，处理好预算体系与转移支付的下达期限、进度之间的关系，这有利于提高转移支付资金的利用率并实现转移支付的目标。事权与支出责任的划分，直接影响中央对地方进行转移支付的规模和范围，这是因为，事权的履行体现了不同层级政府的职责范围，为保证相应支出责任的实现，中央会在必要的范围内对地方政府提供资金上的援助。当然，不断完善的转移支付制度也为中央与地方事权归属的调整提供了参照。自2014年开始，我国政府启动了最新一轮的财税改革，转移支付制度与其他各项改革相辅相成、协调推进，在改革中不断完善。

三、财政转移支付制度改革的趋势

科学合理的转移支付制度是确保各级政府合理利用政府职能，增强国家宏观调控，实现公共服务均等化的重要途径。党的十九大报告提出了要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系，科学规范的中央和地方财政关系必须具有清晰的财政事权和支出责任划分、合理的财力配置和明确的目标导向。从过去的改革经验和当前财政领域改革的局势来看，作为财力再分配工具的转移支付制度改革，在未来的改革中，应当围绕政府间财政关系的调整，从转移支付的制度功能出发，在调动“两个积极性”的同时，注意与其他各项改革之间的协调性，逐步建立与现代财政制度相适应的的转移支付制度，在中央和地方政府间达成良好的利益平衡关系。

(一)构建以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付格局

在分税制改革初期，我国的转移支付体系曾经以税收返还为主，这一维护地方既得利益的转移支付形式，有效地确保了当时分税制财政体制的推行，但目前，转移支付结构早已发生了巨大的调整，一般性转移支付占比超过了50%，而税收返还的占比降到了10%，这反映了我国财政管理体制的完善对转移支付体系的要求。2014年8月修订的新《预算法》明确提出，财政转移支付要以一般性转移支付为主体，《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》也对优化转移支付结构做出全面部署。随着财税体制改革的深化，我国应构建以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅的转移支付格局，这是因为：

一方面，转移支付制度作为财力再分配工具，其初衷是化解政府间纵向财力不均的矛盾，通过自上而下的财力转移，满足地方财政支出的需要。在“营改增”全面推行之后，地方财力进一步缩水，相应地，提高一般性转移支付的比重是合理的。

另一方面，事权与支出责任划分改革已经启动，政府间的支出责任划分将逐渐明晰，专项转移支付也应进行相应的调整。《中央对地方专项转移支付管理办法》已做出初步部署，接下来要跟进事权与支出责任划分改革的步伐，考虑取消中央独立事权范围内的专项补助，规范中央委托事权对应的专项补助，更多地体现专款专用的目标。要科学界定各级财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局，在充分考虑地区间支出成本因素的基础上将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，加快推进基本公共服务均等化。

此外，随着税收返还“马太效应”的扩大，可以考虑将其转化为一般性转移支付，按照“因素法”进行分配，避免其在“均等化”上的负效应，更好地体现公平、公正的原则。

(2)建立纵向与横向相结合的转移支付模式

我国现行的转移支付模式是中央——地方的纵向转移，在处理纵向财力失衡问题上发挥了重要作用。但我国目前的现实是：幅员辽阔，各地区间的经济发展水平差距较大，财政能力之间也存在着一定的差距，导致了全国基本公共服务供给水平的失衡。从人均财政收入水平来看，2016年最高的是上海市，达到26 472元，而最低的是甘肃省，为3 015元，上海是甘肃的8.8倍。[注]根据财政部相关数据计算所得。这说明，在财政体制层面，有待建立一套横向的转移支付体系，以便引导财力从富裕地区流向贫困地区。

横向转移支付模式，是指相同级次的地方政府之间的资金转移或财力援助，是在中央对地方的纵向转移支付以外，调整地方间财政能力的重要方式。从我国国情来看，虽然目前规范化的横向转移支付还没有真正建立起来，但长期以来，我国就存在着大量的对口帮扶政策，东部沿海地区支援中西部不发达地区的传统一直延续至今，这本身就隐含着建立横向转移支付的历史优势，为引入横向转移支付模式提供了经验和基础。

构建纵横结合的转移支付模式，首先要在立足国情的基础上，明确改革的思路。在价值导向上，横向转移支付应作为纵向转移支付的有效补充，从长期来看，应致力于通过资源互补，实现地区间基本公共服务均等化目标。一方面，要做好顶层设计，运用市场规则，鼓励地方政府间进行自愿性的转移支付；另一方面，中央要做好监督管理工作，防止各地之间出现不必要的利益争夺。

(三)增强转移支付形式与既定政策目标之间的协调性

财政转移支付要实现多个政策目标，应针对不同的目标，选择恰当的转移支付形式。作为财政体制框架的重要内容，转移支付制度应依照公共服务范围的设定，追求供给的均衡性，以确保政府职能的履行。然而，要达成这一目标，需要突出对地区间财力差距的调节。

由于一般性转移支付不限定使用条件，且根据一些客观性指标确定拨款数额，能够有针对性地调节地区财力差距，保障贫困地区的基本公共服务供给能力。不仅如此，在弥合地方财政缺口，解决纵向财力失衡上，一般性转移支付能够发挥关键作用。对于带有中央政策导向及外部性较强的项目，则可以选择专项转移支付的形式，通过限定拨款的作用范围和方向，将这部分财政资金作为中央宏观调控的工具，引导资源和要素的流向，确保地方有益公共品的提供，实现全国统一的最低服务标准。

上述是协调转移支付形式与既定政策目标的大致方向，在具体实施的过程中，各目标之间会产生一些内在的摩擦，要求在不同利益主体之间进行调解。此时，中央要注意区分各目标的时序性和紧迫性，并匹配以合适的转移支付形式。

(四)规范转移支付资金分配，强化转移支付的正激励

转移支付通过调节各级政府的有效财力，来优化不同主体之间的利益分配结构，这种无偿性的资金转移，体现了中央对地方的管理和调控，因而，不能挫伤地方经济发展和财源建设的主动性，要做到资金分配的公平、公正、公开，在地方政府中形成一种正向激励。

首先，对一般性转移支付的测算工具进行优化。一般性转移支付采用“因素法”进行核算是我国转移支付分配方式的重大进步，随着经济社会的发展，应适时地调整因素的覆盖范围，引入一些新的不可控因素，摒弃那些容易被人为操控的因素，以实现公平分配。

其次，提高资金分配的透明度。专项转移支付的一系列审核审批环节，在一定程度上增加了“暗箱操作”的可能性，使专项资金的分配具有很大的随意性。因此，对于不能适用公式化分配的专项转移支付，应着重提高资金分配的透明度，强化对项目审核和批准环节的管理，做到规范、科学和合理。

最后，重视对转移支付资金的绩效评价。转移支付改变了资金使用的主体，作为政府间利益分配的重要一环，转移支付的设计应能给地方政府的财政行为提供良好的激励，促使地方政府实现公共服务的效率产出，这要求绩效评价重点关注地方政府运用这部分资金提供了什么样的公共服务，以及在多大程度上实现了转移支付的目标。

(5)完善省以下财政转移支付制度

政府间转移支付制度不仅存在于中央与地方政府间，也存在于地方各级政府间，即省对市、县的纵向转移，以及省以下同级政府间的横向转移。在分税制改革的背景下，中央对地方政府的转移支付制度逐渐走向规范化，各省份也纷纷建立了省以下的转移支付制度。通过不断加大对市、县的转移支付规模，弥补了基层财政支出缺口，使基层财政得以正常运转，同时也大大促进了地区经济的发展，保障和改善了地方的民生水平。

但在建立现代财政制度的当前，省以下转移支付体系仍存在不少问题，需要予以规范和完善。

一方面，要调整省以下转移支付结构。与中央对地方政府转移支付制度的调整类似，完善省以下财政转移支付制度，要注重提高一般性转移支付的比重，整顿不合理的专项转移支付，以给予市、县政府更多的财政自主度，激发基层政府的积极性。

另一方面，在合理划分省以下事权与支出责任的基础上，调整转移支付的规模和范围。凡是属于省级政府事权的，省级政府要全额承担支出责任，需要与市、县政府共同承担的，省级政府要将专项转移支付拨付到位，委托市、县政府承担的支出责任，更要严格落实转移支付资金的下达。