PPP项目全生命周期税务风险识别及其防控探讨*

一、引言与文献评述

当前，PPP模式被地方政府在缓解债务压力、破解公共支出约束、满足公共服务需求等方面寄予厚望，如何发挥社会资本的创新性与执行力优势，进一步释放社会资本投资公共服务的潜力是解决上述问题的关键。税收政策作为激励社会资本参与PPP投资的重要因素，直接影响社会资本的税收成本、现金流状况和投资收益率，成熟的税收政策能够防范和化解社会资本的投资风险，充分发挥平衡风险配置和激励投资的双重功效。PPP模式虽已在我国实践数年，但相关的法律和政策仍不完善，尤其缺乏针对PPP项目的专项税收政策，税收政策在促进社会资本投资上仍有较大的激励空间。目前，涉及PPP项目的税收政策总体呈现碎片化和弱激励性的特点，加之PPP项目组织结构复杂，风险分担机制涉及多方利益主体，项目生命周期较长，因税收政策碎片化而引致的利益调整及风险变化也随之而来，致使PPP项目生命周期各个阶段存在诸多的税收不确定性，增加了PPP模式参与方(政府平台公司、社会资本、项目公司)的税务风险与税收成本，降低了项目预期投资收益率，对民间资本参与PPP项目的积极性有一定影响，不利于现有投融资机制的转型和升级。

目前，国内外研究主要集中在PPP模式税收政策的梳理、对比、作用、局限和优化建议领域，具体围绕以下两个方面展开：

(一)PPP模式的税收政策梳理与国际经验借鉴的研究

Robert Waruiru(2015)、Michael Curran(2013)总结了各国PPP模式常见的税收优惠措施，诸如降低所得税率、定期免税优惠、允许亏损结转、扣除合理费用等。温来成等(2016)对当前我国PPP模式涉及的企业所得税、增值税、耕地占用税税收政策予以梳理，并对美国、德国、菲律宾PPP模式实践中的一揽子税收政策予以介绍。马蔡琛等(2016)从PPP的税收优惠政策、PPP税收法规体系、PPP税收优惠的作用及局限三个层次对PPP税收政策的相关文献予以梳理，并以企业所得税优惠政策为主视角总结国外常见的PPP税收优惠政策与制度安排。黄晓珊(2017)从投资补贴、会计核算与所得的政策三个维度，对新加坡PPP模式的涉税政策体系予以分析，认为构建稳定清晰的税收政策体系才真正对社会资本具有吸引力。

(二)PPP模式税收政策作用、局限与优化的研究

当前，税收政策对各国PPP项目发展有较大的激励作用。短期而言，PPP模式税收优惠政策会减少政府收入，但缓解了地方政府债务压力，破解了公共支出约束，从长期看更促进了经济增长和社会福利的进步(Michael Curran，2013)。郭建华(2016)认为PPP模式的发展会倒逼税制改革，增进“公共福利”，降低“税收扭曲效应”。马蔡琛等(2016)认为现有PPP模式税收管理面临三大挑战，即流转税为主体的税制结构与PPP模式发展的挑战，PPP模式长周期性与税制安排变动性的挑战，地方税收激励政策与税权划分的矛盾，并以此导向提出了应对策略。陈刚(2016)、唐祥来等(2016)、武彦民等(2016)以PPP项目全生命周期为视角，分析了PPP项目税收政策状况，并提出了相关激励政策。陈新平(2016)认为涉及我国PPP模式的税收政策存在特殊涉税问题考虑不周、税收优惠覆盖面窄、税收减免与税制改革不适应等诸多不足，并提出完善税收法规促进PPP发展的建议。戴慧(2017)从税收政策系统性、政策覆盖面、政策匹配性等方面分析了PPP项目税收政策所存在的问题，并提出相应改进建议，以期更好的发挥税收政策的对PPP投资的激励效应。吕敏、廖振中(2017)基于税收中性的原则，以PPP税务实践为依据，比较了将PPP融入现有税法体系与单独制定税收制度这两种PPP税收制度嵌入路径，并基于此提出了完善建议。

综上可知，国内外文献主要集中于PPP项目的国际经验借鉴以及国内税收政策梳理、作用、局限与优化的研究，其核心主要以税收政策对民间资本投资的激励效应为目标导向，政策建议的落脚点多以优化税收优惠政策而终。由于现有文献目标导向在于如何完善税收优惠政策以促进投资，对PPP项目现有税收政策设计缺陷的分析浅尝辄止，未全面的规整税务争议问题，未能深度识别与防控PPP项目各利益主体的税务风险。此外，现有研究采用政府方视角，缺乏企业层面的论述，这对于进一步激励与规范民间资本投资PPP项目较为不宜。因此笔者在现有研究成果的基础上，以PPP项目税务争议所引致的税务风险识别及防控为目标导向，可能的贡献主要有三方面：一是梳理了PPP项目全周期内因税收政策不完善引致的税务争议问题；二是以规范分析的范式探究引致PPP项目税务风险的原因；三是以项目公司视角为主，兼顾政府平台公司、社会资本，全方位对PPP项目各利益方的税收不确定性予以明确，对税务风险的类型与程度予以识别，并基于此提出改进建议。

本文结构安排如下：第二部分为PPP项目税收政策现状与影响；第三部分为PPP项目全生命周期风险识别；第四部分为PPP项目税务风险的防控策略。

二、PPP项目税收政策现状与影响

(一)PPP项目税收政策现状

目前，我国PPP项目缺乏统一的税收政策，现有税收政策散布于多个税种的法规文件中，主要涵盖增值税政策、企业所得税政策、契税政策、城镇土地使用税政策等。

1.增值税政策。PPP项目的增值税政策，主要包括热力、教育、医疗类减免税政策，电力生产、销售再生水、污水与垃圾处理即征即退政策，以及其他增值税优惠政策，具体如表1所示。

表1PPP项目增值税政策

注：①《关于供热企业增值税 房产税 城镇土地使用税优惠政策的通知》(财税[2016]94号)。

②《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税[2016]36号)。

③《关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》(财税[2015]78号)以及《关于风力发电增值税政策的通知》(财税[2015]74号)。

④《营业税改征增值税试点实施办法》(财税[2016]36号附件一)第二十七条第六款。

⑤《营业税改征增值税试点有关事项的规定》(财税[2016]36号附件二)第一条第三款。

2.企业所得税政策。PPP项目的企业所得税政策，主要包括公共基础设施优惠、投资抵免、股利分配减免、地区性减免以及其他优惠政策，具体如表2所示。

表2PPP项目企业所得税政策

续表

注：①《关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》(财税[2008]46号)。

国家税务总局《关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》(国税发[2009]80号)以及《国家发展改革委关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)(财税[2009]166号)。

②《企业所得税法》第26条。

③《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》(财税[2011]58号)与《西部地区鼓励类产业目录(2014)》(国家发展和改革委员会第15号令)以及《关于广东横琴新区福建平潭综合实验区深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知》(财税[2014]26号)。

④《于新疆喀什霍尔果斯两个特殊经济开发区企业所得税优惠政策的通知》(财税[2011]112号)。

⑤《企业所得税实施条例》第100条。

⑥《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》(财税[2011]70号)。

3.契税政策。项目公司以无偿划拨的方式从政府取得的土地免征契税[注]《关于进一步支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》(财税[2015]37号)。；项目公司以作价出资方式取得土地，以合同约定的出资价为计税依据缴纳契税；[注]《中华人民共和国契税暂行条例》第2、4条以及《中华人民共和国契税暂行条例实施细则》第9、11条。项目公司以招拍挂和协议出让方式取得土地，以土地成交价为计税依据缴纳契税。[注]《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》(财税[2004]134号)第1条。

4.城镇土地使用税政策。国家产业政策扶持发展的能源、交通、水利设施类等新征用土地PPP项目，如在建期间没有经营收入、建设周期较长存在纳税困难，经批准后可免征或减征城镇土地使用税。

(二)PPP项目税收政策对社会资本投资的影响

税收政策涉及社会资本的税收减免、税收负担、重复征税等诸多问题，直接关乎税务成本，继而影响PPP项目的现金流与投资收益率，已成为社会资本投资决策的重要考量因素。当前，税收政策对社会资本投资的影响亦是积极层面与消极层面并存，具体情况如下：

投资激励效应初显。税收政策对社会资本投资激励作用较为显著，全国PPP项目成交规模、中标社会资本项目金额、项目公司新立量和项目金额屡创新高；公共服务供给效率提升。现行税收政策对社会资本投资收益具有调解作用，一定程度上平衡了社会资本收益性与项目公益性的关系，为公共服务供给的质量和效率提供了保障。虽然税收政策在引领社会资本投资上屡建新功，但也暴露了诸多问题，产生了消极影响。

税收政策的碎片化致使社会资本参与PPP项目存在制度上的“先天缺陷”。碎片化的税收政策是导致社会资本产生税务风险的外部客观因素。具体而言，现行PPP项目的税收政策散布各个税种，涉及问题复杂，存在税务争议，呈现碎片化和模糊化的特点，未充分考虑PPP模式的复杂性和风险性，在利益补偿与风险分担的平衡上仍显不足。特别是缺乏统一的PPP项目税务指引，造成社会资本的税收政策运用的不确定性。此外，现行税收政策与PPP实践的协调性与匹配度存在一定差距。从政策设计背景而言，当前具有投资激励作用的税收政策大多基于2008年金融危机后促进传统基建投资而设计，政策初衷与鼓励社会资本的PPP投资存在差异；上述两点致使现行税收政策未能与PPP实践较好的融合，产生了诸多政策空白，使各方缺乏一个权威、统一的解读，这也是诸如可行性缺口补助、超额分红等涉税争议产生的根源。由于各地税务机关对上述涉税问题处理尚未统一，致使社会资本政策运用便有了“先天缺陷”，存在潜在的税务风险，一旦社会资本对政策解读有误或涉税争议处理不当，极易发生税收政策性风险。

社会资本内控制度的“后天不足”加剧了税务风险程度。社会资本内控制度薄弱是产生税务风险的内部主观因素，加大了因政策不完善而发生税务风险的概率。现阶段，我国社会资本内控管理能力整体偏弱，税控的内部环境急需优化，存在着PPP业务流程的复杂性与相关业务人员综合能力不相匹配，致使业务人员运用税收政策易出现偏差；此外，社会资本的税务内控流程管控体系建设滞后，风险的事前、事中、事后防控脱节，导致风险追踪、类别分析、成因分析能力偏弱。同时，社会资本的税务风险预警建设也极不完善，未能及时有效的预测税务风险点并设计防控方案，继而丧失了税务风险识别与防控的最后一道屏障。因此，社会资本风险防控的“后天不足”加剧了由政策“先天缺陷”引发的风险程度，税务风险的识别与防控刻不容缓。

三、PPP项目全生命周期的税务风险识别

PPP项目的税务风险，是指PPP项目参与方(政府平台公司、社会资本、项目公司)在遵从税法过程中的实际行为与应达到的标准存在差异，而导致企业未来利益流失的不确定性。这种差异的产生，除去传统意义上企业税务风险内控制度不健全的内部因素，PPP项目税务风险的外部影响因素更加突出，即由于涉及PPP项目的税收政策和法规体系的不完善而致使政府平台公司、社会资本、项目公司偏用误用税收政策而导致的风险。由于PPP模式较复杂的业务流程与碎片化的税收政策，如何在PPP项目全周期中识别参与各方的税务风险并降低税收不确定性，已成为税收政策发挥其激励效应的前提。

PPP项目全生命周期税务风险，主要涉及项目筹建期的税务风险、项目建设运营期的税务风险以及项目移交期的税务风险，具体分析如下：

(一)PPP项目筹建期的税务风险

PPP项目具有投资金额大、周期性长、交易结构复杂的特点，项目内外部环境存在诸多不确定性，尤其涉及参与各方差异化的设立方式、出资方式、社会资本取得的投资收益，极易产生税务风险。因此，筹建期合同的拟定是PPP项目稳定运行的保障。

1. PPP项目差异化的设立方式及出资方式导致的税务风险。PPP项目公司采用新设模式，政府出资方(政府平台公司)以实物出资，社会资本以货币出资，共同创建项目公司。以政府出资方(政府平台公司)的视角而言，其实物资产或无形资产出资需按资产作价的出资金额缴纳增值税；当实物资产或无形资产的作价高于新购资产的成本，政府出资方(政府平台公司)应以资产作价超额部分计入企业所得税应纳税所得额。在此税务处理过程中，政府出资方(政府平台公司)应详细解读《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税[2009]59号)[注]《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》规定：“资产收购，受让企业收购的资产不低于转让企业全部资产的50%，且受让企业在该资产收购发生时股权支付金额不低于其交易支付总额的85%”。与《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税[2014]109号)[注]《关于促进企业重组有关企业所得税问题处理通知》。对财产转让等企业重组行为适用的特殊税务处理的规定，准确把控相关限额标准。由于财产转让等企业重组行为的税务处理具有特殊性与复杂性，政府出资方(政府平台公司)因政策解读不透而导致的税务风险及经济损失的概率也较高；对社会资本而言，以货币出资的涉税业务简单，相应的税务风险较小。对PPP项目公司而言，涉税业务也较为简单，仅需就受让的实物资产和货币资产就其实收资本和资本公积的增加额缴纳万分之五的印花税，税务风险较低。

PPP项目公司为股权收购模式，社会资本购买政府平台公司出让的项目公司股权，成立新的项目公司。以政府出资方(政府平台公司)的视角而言，政府平台公司出让项目公司股权价格高于其投资成本的超额部分计入企业所得税应纳税所得额，缴纳企业所得税；以社会资本的视角而言，其业务人员应做好合同管控和税收筹划，准确把控购买股权的规定比例，不满足股权收购支付比例的不能享受所得税递延[注]《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税[2009]59号)规定：“股权收购，收购企业购买的股权不低于被收购企业全部股权的50%，且收购企业在该股权收购发生时的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%”。。社会资本以股权交易方式收购政府平台公司持有的原项目公司股权，由于原项目公司未必从事PPP领域的经营活动，新项目公司若立即改变重组资产原来实质性经营活动[注]《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税[2009]59号)企业重组同时符合下列条件适用特殊性税务处理规定：“企业重组后的连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动。”，则会被税务机关认定为特殊性税务处理有误，不得享受相关的税收优惠政策。

2.社会资本按合同约定的投资回报率取得分红收益的增值税缴纳争议。根据《财政部 国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税[2016]36号)附件1注释[注]财税[2016]36号文附件一《营业税改征增值税试点实施办法》所附《销售服务、无形资产、不动产注释》。对金融服务部分的规定，以货币资金投资收取的固定利润，应按贷款服务缴纳增值税。目前，政府出资人(政府平台公司)、社会投资人通常会在PPP合同体系中约定5%～10%不等的“预期投资回报率”，产生的投资回报是否具有固定利润的属性？而政府平台公司和社会投资人按预期投资回报率收取分红的行为是否被认定为以货币资金投资收取固定利润而缴纳增值税，对于政府平台公司和社会投资人而言都是极大的税务风险。

3.社会投资人未按合同约定出资比例而取得股权投资收益的免税认定争议。社会资本未按约定出资比例分回的投资收益是否享受居民企业之间权益性投资收益的免税政策。即由于项目公司中政府股东让渡股利或其他因素，致使社会资本(股份有限公司或有限责任公司形式)获得超出按约定出资比例分配的股息、红利是否享受《企业所得税法》第26条第2项“符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益免征企业所得税”的税收优惠。详析《企业所得税法》第26条第2项可知，该条款未明确界定符合免税条件的股息、红利需与出资比例相配比，社会资本(股份有限公司或有限责任公司形式)若仅以此条款对超额分红作免税收入处理，有虚增免税收入少缴税款的嫌疑，具有较大的税务风险。

而《公司法》第34条[注]《公司法》第34条规定：“股东按照实缴的出资比例分取红利。公司新增资本时，股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资。但全体股东约定不按照出资比例分取红利或者不按照出资比例优先认缴出资的除外”。与第166条[注]《公司法》第166条规定：“公司弥补亏损和提取公积金后所余的税后利润，有限责任公司依照本法第34条的规定分配；股份有限公司按照股东持有的股份比例分配，但股份有限公司章程规不按持股比例分配的除外”。对股东未按约定出资比例分红另有解读。”详析《公司法》上述法条可知，社会资本(股份有限公司或有限责任公司)可不按出资比例分红是有前提条件的，即必须满足全体股东在公司章程中事先约定，若无事先约定则社会资本应按出资比例予以分红，不允许进行超额分红。

国家税务总关于发布《企业所得税优惠政策事项办理办法》的公告(国家税务总局2015年第76号)[注]《企业所得税优惠政策事项办理办法》的附件《企业所得税优惠事项备案管理目录(2015年版)》。似乎可对股东未按约定出资比例分红的涉税争议提供一些指导性建议。根据相关法规[注]国家税务总局2015年第76号文规定：“在办理符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益免征企业所得税优惠备案时，纳税人需提交的主要留存备查资料，若企业取得的是被投资企业未按股东持股比例分配的股息、红利等权益性投资收益，还需提供被投资企业的最新公司章程”。，超额股息、红利分配的社会资本(股份有限公司或有限责任公司)需提交项目公司(被投资企业)的公司章程，税务机关通过审核公司章程是否具有事先约定的特殊分配条款，以此判别社会资本的超额分红收益是否享受免税政策。因此，社会资本(股份有限公司或有限责任公司)未按出资比例分红的事项应在项目公司(被投资企业)的公司章程中事先约定并在税务机关登记备案。

然而，现阶段社会资本相对薄弱税收筹划能力和内部控制制度，致使其公司章程与相关合同的事前风险监控不足。因此，事先在项目公司的公司章程中约定特殊分配条款是较困难的，社会资本存在不满足免税条件而误用“居民企业间权益性投资收益”与“股东未按约定出资比例分红”免税政策的可能性，因而社会资本存在较大的虚增免税收入风险。

(二)PPP项目建设运营期的税务风险

由于PPP项目涉及行业众多，而不同行业间税收政策也各不相同，在此背景更暴露了增值税抵扣链尚不完善的缺陷。加之现有政策对来源于政府补助的税务定性尚未统一，易产生不同的流转税影响。因此，建设运营期的增值税进项税抵扣与政府补助的税务定性，都将是项目公司识别税务风险的重要考量因素。

1.增值税抵扣链条尚不完善。

(1)项目公司征地拆迁费增值税抵扣的税务风险。PPP项目建设中由政府方完成工程建设用地的征用和拆迁工作，项目公司将征地拆迁费以据实或包干的方式支付给政府方，并由政府方向项目公司开具行政事业单位收据。根据税法关于增值税抵扣凭证的现有界定[注]《税法》规定可作为增值税抵扣凭证的有：增值税专用发票、农产品销售发票和完税凭证、农产品收购发票、海关进口增值税专用缴款书以及路、桥、闸的通行费发票。，行政事业性收据并不在此范围，原则上不可抵扣销项税额。项目公司营运期以其营运收入全额计征销项税，故前期的拆迁费金额较大且不能抵扣时，项目公司则产生了较大的税务成本，致使总投资成本增加，影响PPP项目的预期投资收益率。类似问题，房地产开发企业的征地拆迁费却允许扣除[注]财税[2016]36号文附件二《营业税改征增值税试点有关事项的规定》：“房地产开发企业中的一般纳税人销售其开发的房地产项目(选择简易计税方法的房地产老项目除外)，以取得的全部价款和价外费用，扣除受让土地时向政府部门支付的土地价款后的余额为销售额”，其中政府部门支付的土地价款包括土地受让人向政府部门支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。。然而，上述征地拆迁费增值税处理是否适用PPP模式尚不明确，若项目公司在税收成本的压力下对房地产开发企业的征地拆迁费增值税处理直接套用，则会产生较大的税务风险。

(2)项目公司前期建设产生的进项税抵扣问题。当项目公司从事业务属于享受现有增值税税收优惠行业，即从事再生水、污水、垃圾处理等免征增值税或即征即退增值税的行业，由于免征增值税，项目公司不产生销项税，前期项目建设产生的巨额的进项税无法抵扣；当项目公司从事业务不属于现有增值税税收优惠行业，其进项税额虽可抵扣，但对项目公司产生较大的现金流动性压力。因为PPP项目较长的建设期致使营业收入产生较晚，销项税额产生较晚，会产生一笔较大的留待以后抵扣的增值税进项税额，前期的巨额建设成本和不能在当期抵扣的进项税额会降低项目公司的现金流动性。因此，现有的增值税税收优惠政策有一定局限性，可能会间接的增大社会资本的投资成本，降低预期投资回报率，产生了税收的投资约束效应，影响社会资本投资的积极性。

(3)银行贷款利息的增值税抵扣。项目公司贷款利息不能作为进项税额抵扣违背增值税中性原则。PPP项目中社会资本自有资金一般仅为总投资的20%～30%，约70%～80%的资金主要以项目公司名义通过银行贷款的方式筹集。因此，贷款利息在项目公司运营成本中占比较大，能否作为进项税额予以抵扣直接影响营运期现金流和投资总成本。然而，根据财税〔2016〕36号文附件1第27条规定：“纳税人购进的贷款服务，相关进项税额不得从销项税额中抵扣”。上述法规将增值税抵扣链条中断，以政策设计而言有一定不合理的因素：贷款服务供给方已根据其利息收入计征增值税销项税，而贷款服务购进方(项目公司)的利息费用实质即为贷款服务供给方的利息收入，已在上一环节计征过增值税销项税，从法理上而言贷款服务购进方(项目公司)可作为进项税额予以抵扣。因此，从完善增值税抵扣链角度而言，现阶段银行贷款利息增值税抵扣政策是有缺陷的，其影响了增值税制度的中性，加重了企业的融资成本和税收负担。

2.社会资本获得政府补助的税务定性不明晰。政府向社会资本提供的补助可分为建设阶段的投资补助和运营阶段的价格补贴，建设阶段的投资补助依据财税[2011]70号文[注]《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》(财税[2011]70号)规定：“企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡符合条件的，可作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额重扣除”。规定可认定为不征税收入，而运营阶段的价格补贴是否也认定为不征税收入存在一定的争议。一种观点认为应参照投资补助认定为不征税收入；另一种观点认为营运阶段政府向社会资本提供的价格补贴只是形式上符合不征税收入的条件，但实质上价格补贴不具备不征税收入的本质属性。这是因为价格补贴是政府为平抑公共产品价格，对PPP项目实行政府定价或指导价政策，是可行性缺口补助，是一种差价补偿方式，其本质上是社会资本经营收入的组成部分，故应借鉴北京模式[注]《北京市关于创新重点领域投资融资鼓励社会投资的实施意见》(京政发[2015]14号)第34条规定：“新增PPP项目要将现行的财政运营补助政策转变为政府购买服务，按照主营业务计入收入”。，认定为项目公司的主营业务收入。然而，北京模式将使项目公司取得的价格补贴同时缴纳增值税和企业所得税，增加了税务成本，在PPP项目投资回报率普遍较低的当下，是否具备了推广的时机。由于现行税收政策对上述问题缺乏统一的界定，加之项目公司财税与税务人员涉税分析能力良莠不齐，项目公司若将营运阶段的价格补贴也认定为不征税收入，则可能被税务机关认定为虚增不征税收入。因此，项目公司应事先与主管税务机关沟通并获得共识，避免因政策曲解而导致的税务风险。

(三)PPP项目移交期的税务风险

PPP项目在移交阶段项目设施所有权归属的差异会导致不同的税收法律关系，加之现有税收政策的碎片化和模糊性，致使项目公司无偿移交过程中可能面临增值税、企业所得税的“视同销售”问题，加大不确定性风险。

PPP项目所有权归属的税务风险。当项目的设施所有权为国有民营时，特许经营者在不改变土地用途的前提下，在特许经营期内可无偿使用，期间社会投资人建设的相关设施所有权属于政府，合约期结束后由社会投资人无偿移交给政府。财税[2016]36号文虽然对无偿不动产转让视同销售的有明确规定[注]财税[2016]36号文第14条规定：单位或者个人向其他单位或者个人无偿转让无形资产或者不动产，但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外。，但未对公益事业和社会公众予以具体范围界定，PPP模式下社会资本投资的公共服务领域是否可全部认定为公益事业或服务社会公众？在PPP项目专项税收政策出台前，项目公司无偿转让不动产则有可能被税务机关认定为增值税视同销售。此外，由于项目公司不拥有相关资产的所有权，原则上在此流程中发生的双向转移并未形成事实上的销售，不应做企业所得税的视同销售处理。但是，现有税收政策缺乏对PPP项目转让时涉税问题详指导，上述分析是否符合国税函[2008]828号文[注]《关于企业处置资产所得税处理问题的通知》(国税函[2008]828号)。的精神，能否被税务机关认可，仍未可知；当项目的设施所有权为民有民营时，项目设施转让过程中必将涉及增值税和土地增值税，有较高的交易成本。虽然民有民营的项目设施涉税争议较小，税务风险较低，但涉及的税费较多，明显感知现有税收政策给予的优惠幅度较小，税收政策促进社会资本投资的激励空间有限。

四、PPP项目税务风险的防控策略

(一)加速出台系统化的PPP专项税收政策

针对PPP的运作模式，提升PPP模式与税收制度的融合度，加速构建系统化的PPP专项税收政策，填补现行政策空白，对碎片化税收政策引致的税务争议给予权威解读，为社会投资人提供解决路径。从政策设计上弥补现行税收政策的“先天缺陷”，降低社会资本因外部政策环境而发生的税务风险。

1.加强现行企业所得税税收政策与PPP模式的融合度，弥补政策空白与漏洞。由于现行税收政策与PPP模式融合不佳，存在诸多政策空白与漏洞，这造成社会资本与税务机关对同一涉税问题的解读与处理存在地域性差异，加剧了社会资本追求税收负担最小化与税务机关确保税收收入应收尽收之间的矛盾，这种政策“先天缺陷”使社会资本的政策解读与运用存在较大隐患。其中，尤以PPP项目公司的收入定性争议为代表。对于来源于政府的收入应明确是以收入性质的差异而分别纳税，还是制定单一税率而统一纳税。因此，财政部、国家税务总局应加速出台系统化的PPP专项税收指引，对PPP涉税问题(如可行性缺口补助、社会投资人的超额分红收益、项目公司转让资产收入等)的政策性缺失予以弥补，对PPP项目全周期中存在税务争议的业务予以界定，降低社会资本的潜在税务风险。

2.优化PPP项目进项税抵扣制度，缓解社会资本现金流压力。PPP项目在前期建设期呈现出高投入、长周期、低盈利、少抵扣的特点，前期大量的资本投入致使社会资本的现金流压力和投资成本陡增。究其原因，一方面是现行增值税进项抵扣制度不完善，抵扣链条还未健全，像社会资本的融资利息费用按现有法规不能作为进项予以扣除；另一方面，现有增值税抵扣政策对PPP模式社会资本的投资风险未充分考虑，仍按一般项目处理。因此，是否可针对PPP项目建设期高投入、长周期的特点，对其进项税予以一定比例退税，以体现增值税抵扣政策对社会资本投资的激励性。

(二)优化社会资本的内控管理制度

在完善PPP税收政策的同时，也应重视PPP模式参与各方的内控制度改进状况，降低因内部防控机制缺失而引致的税务风险。由全国PPP综合信息平台项目库数据可知[注]2014年1月～2017年4月，上市公司中标PPP项目538个，占总项目数的18%。上市公司中标项目规模16167亿元，占项目总金额的36%；非上市公司中标PPP项目2331个，占总项目数的82%。非上市公司中标项目规模28 373亿元，占项目总金额的64%。：非上市公司是社会资本参与PPP项目的主要力量，其内控制度能否有效防控税务风险已成为各方关注焦点。由于我国非上市公司与上市公司现有内控制度的差异性，在税务风险防控对策上也应各有侧重。

1.优化税务内控流程，构建事前、事中、事后全流程业务管控体系。社会资本为非上市公司时，内控制度相对薄弱，其内控制度缺陷引致税务风险的可能性增大。因此，应以优化税务管理流程为税务风险防控的重点。在做好税务基础数据管理的前提下，梳理PPP项目的涉税政策法规并建立税收法规资源库，设立风险指标数据库对税务风险予以事前控制；通过PPP项目设计、采购、施工、运营等全生命周期的合同监控，以及加强业务流程与审批流程的管理，对税务风险予以事中控制；通过风险预警、数据分析、自查评估等环节，追踪风险源头、探析风险分布状况并进行原因分析，对税务风险予以事后控制；以上述措施优化非上市社会资本的内控制度，降低PPP模式参与各方因内控制度引致的税务风险。

2.依托大数据、云计算技术，构建税务风险预警机制。目前，社会资本为上市公司参与PPP项目的，其内部控制制度相对健全，有一定的防弊纠错和提升经营效率作用，但内控制度在信息与交流、监测两个构成环节[注]COSO对内部控制构成划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监测五项构成要素。中有天然的缺陷，迫切需要引入大数据、云计算技术弥补短板。因此，PPP模式下社会资本为上市公司的参与方，其税务风险防控应以构建信息化的风险管理机制为重点，通过数据分析、风险评估、运筹规划、挖掘建模等一系列技术方法，构建分级分层的税务风险防控系统，及时预测税务风险点。以税务环境控制、纳税申报流程和税收政策合规性为导向，梳理企业税务风险防控状况，综合分析引致税务风险的内控制度因素与税收政策因素，设计成熟的解决方案，降低PPP模式参与各方的税务风险。

3.完善与主管税务机关的沟通及协调机制。加强PPP模式下各利益主体(政府平台公司、社会投资人、项目公司)与税务机关的沟通交流，建立涉税争议快速响应通道，完善税企双向联动机制。社会投资人应将PPP模式现阶段存在的涉税争议与主管税务机关反馈与协商，达成税务处理的共识，防止因误用偏用税收政策而产生的税务风险。