地方政府性债务风险防范研究述评*

一、引 言

地方政府性债务包括地方政府直接举借的债务，还包括政府融资平台公司、公用事业单位、经费补助单位举借的部分债务(刘尚希，2012)。我国于1994年颁布了第一部预算法，规定除国务院另有规定外地方政府不允许举借债务。2008年以后，为有效应对金融危机对我们经济的冲击，中央政府启动大规模经济刺激计划，中央政府于两年内投资1.18万亿元，带动地方政府和社会投资共约4万亿元，地方政府面临巨大的筹资压力。各级地方政府通过地方融资平台等渠道，以土地等政府资产做抵押，通过各种方式绕过预算法规定举借债务，为地方经济社会发展筹措资金，至此，地方政府性债务规模迅速扩张。

地方政府性债务的迅猛扩张可能引发一系列风险，主要是财政风险和金融风险，根据经济发展水平的不同，不同的地区有不同的风险水平，某一地区某一方面债务风险失控，就可能引发全面的系统性风险。一方面，地方政府对地区社会经济的建设任务为建设资金来源的杠杆效应提供了合理性，社会经济个体需要政府提供公共品，在充满不确定性的经济环境中，当税收无法满足建设资金需求时，出现政府债务是正常的且合理的，政府举债有其必要性，特别是在当前中央和地方财权与事权不匹配的大背景下，地方政府出于发展地方经济的需要，即使宁愿冒风险也愿意变相融资，特别是基层经济发展需求与金融资源配置不匹配，导致地方政府拼命需求金融资源；另一方面，信用本身天然携带风险基因，借债与风险并存，特别是当借债没有约束与评判标准时，过高的借债会导致风险就会成倍放大。因此，在强化对地方债务管控的同时，也要把握平衡，做好债务风险的评估和预警，地方政府作为一个经济参与主体，一个地方公共品的提供者，如何在保证地方公共支出需要的同时又能有效防范债务风险是一个重要的研究课题。

本文第二部分介绍地方政府性债务的类型、来源以及现状；第三部分介绍地方政府性债务的理论基础；第四部分对地方政府性债务风险成因、评价指标体系和债务风险的评估预警方法进行讨论；第五部分进行总结。

二、关于地方政府性债务的分类、来源及现状

(一)地方政府性债务的类型

按照Brixi(1998)提出的财政风险矩阵，可以把地方政府债务划分为直接显性债务、直接隐形债务、或有显性债务和或有隐形债务四大类。Brixi的财政风险矩阵前面两项是指已经成为政府财政事实上的债务事项，政府财政必须承担其责任，后面两项是指债务事项已经产生，尽管具体数量还不能确定，但将来可能成为政府的债务事项(刘尚希、赵全厚，2002)。王晓光(2005)认为，地方政府债务主要由地方政府财政还款的直接显性债务、地方政府负责的直接隐形债务、政府担保债务三部分组成。顾建光(2006)援引Brixi的分类方法对于各类地方债务进行了归纳，主要包括中央政府债务转化为地方政府债务、中央财政对地方财政的项目贷款、财政体制因素形成的地方政府债务、地方公共部门债务转化为地方政府债务、因承担道义义务形成的地方政府债务。姜维壮(2009)认为我国地方政府的债务主要包括中央国债转贷、中央设立的解决地方金融风险的专项贷款、地方政府利用行政命令直接向金融机构融通资金、地方政府担保的债务、社会保障资金缺口和地方政府的各种欠款和挂账。吴俊培(2013)认为我国地方债务主要由各级地方政府职能部门的债务、预算事业单位的债务、经政府认定履行了政府相关职能的融资平台公司的债务三部分构成。赵全厚(2011)根据相关政府部门制定的标准，将我国地方政府性债务分为直接债务和担保债务两部分。

(二)地方政府性债务的来源

魏加宁(2004)认为，地方政府负债通过设立融资平台公司获得银行贷款、发行“城投债”为最主要的债务来源。罗党论、佘国满(2015)认为，由于政府“隐性”担保，城投债通常被视为“准市政债”，城投债融资规模占政府直接融资比重迅速上升。何杨、满燕云(2012)认为，地方政府借助融资平台公司的融资来源主要有三种形式，一是以土地抵押获得银行贷款，二是以土地收入为担保发行城投债，三是通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资。陈志勇、毛晖(2015)通过研究发现，从我国的地方政府债务资金来源及平均期限来看，银行贷款为地方政府性债务的主要来源，除此之外，地方政府债券、融资平台债券、BT融资、信托融资等均占有一定的比例。何杨、王蔚(2015)通过对城市建设资金中来源于银行借款和债券的显性债务进行了研究，得出中国城市建设通过国内的贷款、发行债券渠道获得资金的比重大致在28%～39%。魏加宁、唐滔(2010)通过对国外地方政府债务融资的研究，总结了地方政府债务资金的来源主要有银行借款、市政债券和政府公共资金借款三种。

(三)地方政府性债务的现状

根据杨灿明、鲁元平(2015)的研究，由于统计口径不一致、数据敏感、债务记载不规范等原因，地方债务规模往往难以获取。许多研究人员和研究机构根据不同的估算口径，估算了地方政府债务的数据(财政部财政科学研究所课题组，2009；魏加宁，2012；沈明高、彭程，2010)。目前，最权威的数据为审计署分别于2010年和2013年发布的审计报告，审计报告显示，截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府债务余额共计10.7万亿元，约占全国GDP总额的27.4%；截至2013年6月底，我国地方各级政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。根据赵全厚(2014)的研究，从债务增速来看，截至2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务余额比2010年底增加38 679.54亿元，年均增长19.97%，超过GDP增速，地方政府性债务风险呈扩散状态。如何将地方政府债务规模控制在一个安全、稳健、适度的范围内，是一个值得研究的问题。地方政府性债务形成已久，规模大、问题多且复杂，对其进行治理并非消除地方政府性债务，而是通过理顺体制、创新管理、管控风险把地方政府性债务的风险降到最低，并结合我国国情，将地方政府债务问题推向阳光化、透明化、法治化的轨道。

1.新预算法执行前的地方政府性债务管理。

(1)新《预算法》出台前地方政府性债务管理的历史沿革。1950年，东北人民政府发行了我国最早的地方政府债务，用于筹集生产建设的资金。1958年，中央公布《关于发行地方公债的决定》，决定于1959年起，允许各省级政府在必要的时候，发行地方建设公债，作为筹集建设资金的一种辅助手段。改革开放后的80年代，出于筹集资金修建路桥的需要，部分地方政府再次发行地方债券。1992年邓小平南巡讲话后，我国全面进入改革开放，1994年的财政改革分权使地方政府的自主权进一步增大，地方政府也出现了不顾自身财力举债搞建设的盛况，地方政府的债务迅速膨胀。1995年开始实行的《预算法》规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

从80年代中期开始，地方政府通过财政部和银行转贷、申请境外银行贷款、发行境外债券等多种方式借入国际金融组织和外国政府贷款，并在90年代中期达到高峰。根据审计署的统计，截至2013年6月，地方政府性债务的国债、外债等财政转贷余额合计为3 033亿元。

1998年，为应对亚洲金融危机，扩大国内市场需求，通过签订中央政府与地方政府之间的转贷协议，将国债资金中的一部分转贷地方政府使用，还本付息由地方政府来承担。1998～2005年，约3 000亿元左右的长期建设国债投资资金由中央转贷给地方使用。2008年，中央推出了4万亿元投资计划，其中大部分资金由地方政府配套解决，地方融资平台开始迅速发展，债务规模迅速扩张。

2009年，我国地方政府债券发行开始了“代发代还”模式，由财政部代理发行并代办还本付息。2011年，国务院批准4省市开展“代发自还”模式试点。2011～2013年，地方政府债券发行总额为8 000亿元。2014年开始，我国允许10省市开展“自发自还”债券发行模式。

(2)新《预算法》实施前地方政府性债务规范管理的研究成果。在新预算法执行前，相关学者对地方政府发债问了进行了大量的研究，认为发行地方政府债券可以为城市基础设施融资提供新的渠道，是分流地方政府债务负担的重要途径(宋立，2004；刘尚希，2004)。王瑶等(2007)认为要解决地方政府债务问题，需要依托不断发展的金融市场，开通地方政府公开发债渠道，发行地方政府债券。马海涛、马金华(2011)认为，解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化。朱太辉、魏加宁(2012)从资产组合理论、委托代理理论、风险分散理论和货币政策调控理论四个方面分析了我国地方债的发行在当前的金融体系下具有非常大的必要性。王丽英等(2012)认为，推进地方政府债券自主发行，对于拓宽地方政府融资渠道、缓解地方政府偿债压力、推进地方政府投融资透明化和规范化有重要作用。也有一些学者分析了地方政府债务债券化的风险，刘尚希(2004)认为，发行市政收益债券存在公共风险和财政风险，风险的防范主要靠完善相关法规、设计好市政收益债券市场框架、规范中介、控制发债规模等方式解决。张海星(2009)认为，我国地方政府直接发债需要技术准备和制度配套，要从法律监督、行政监控和市场监管三个层次构建地方债运行的风险防范体系，基于我国国情的渐进式开放模式。崔军(2011)认为，地方政府债务治理的近期目标是要按照“控增量，化存量”的治理思路清理融资平台公司及其债务。

2.新预算法执行后的地方政府性债务管理。

(1)新《预算法》出台后地方政府性债务管理的相关法律法规。随着地方政府性债务规模的膨胀，国家层面对地方政府的债务风险问题高度重视，从法律法规等不同层面堵塞漏洞、防范风险。2014年，新修改的《预算法》允许省级政府在一定范围内举债，同年9月，《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)剥离了地方政府融资平台的政府借债功能，并开展存量债务的三类处置。2015年，随着新《预算法》的实施和国务院2014年43号文的全面落实，我国地方债发行建立按照市场化原则自发自还的一般债券和专项债券并存的发行机制。2015年，财政部发布地方政府一般债券和专项债券的发行管理暂行办法，发行方式全部为自发自还。2016年，国务院发布《地方政府性债务风险处置预案》，明确对地方政府债务风险实行不救助原则。虽然国务院2014年43号文剥离了融资平台的政府性融资职能，但一些违规的举债手段如明股实债的PPP、产业基金、违规政府购买服务等方兴未艾，为了堵住这些渠道，财政部印发了《关于进一步规范地方政府举绩融资行为》(财库[2017]50号)和《关于坚决制止地方以政府购买各义违法违规融资》的通知(财库87号)，全面封堵了一切违法违规的变相举债融资渠道。2017年中央经济工作会议强调要规范政府举债行为，全国金融工作会议和中央政治局会议也同时强调，要积极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，严控地方政府债务增量，同年8月，国务院印发全国和地方资产负债表编制工作方案。至此，地方政府性债务逐步走上了正规化、法治化轨道。

表1新《预算法》实施后地方政府性债务管理相关法律法规

续表

(2)新《预算法》实施后地方政府性债务规范管理的研究成果。在《新预算法》正式实施后，由于地方政府举债已经走入。法治化轨道，相关的研究主要从规范地方政府举债行为、增强发债透明度、健全法律规范体系等方面进行。赵全厚(2016)通过研究美国的资本项目融资，认为我国应深化预算改革，地方政府经常性预算和资本性预算分账处理，将地方政府债券融资纳入预算管理，改进地方政府融资管理，把控债务风险。王银梅、陈志勇(2016)认为将地方政府性债务纳入预算管理是加强地方政府性债务管理的有效途径，从政府预算体系完整性及全口径预算管理的视角，对地方政府性债务预算管理进行全面规划和系统性设计。刘梅(2016)认为，对我国地方政府债务治理需要从存量置换和新增规范两个层面进行，要解决地方政府基础设施建设中的融资问题，即推动PPP模式的有序发展。张勇(2015)认为，PPP模式通过引入社会资本由社会资本提供公共品与公共服务，在兼顾经营性和公益性的原则下，有助于解决部分资金问题，缓解地方政府的债务压力，提高公共服务质量。李虹含(2016)认为现有法律对地方政府债务监督管理存在的不足，并指出了加强监督的三条优化路径。辜胜阻、刘伟(2014)认为实施新《预算法》亟需完善地方债治理机制，要建立起以债券为主的地方政府负债融资机制，构建和完善市场约束、规则管理、行政控制相结合的多层面的地方政府债务管理体制，防范地方政府债务的潜在风险，多措并举疏解地方政府巨大的负债融资压力。成涛林(2015)基于地方债管理新政视角，从地方政府债务管理模式、地方政府预算管理制度、地方政府债务规模控制等八个方面对中外地方政府债务管理进行了比较，指出我国要进一步完善地方政府信用评级制度，完善地方政府债务信息披露机制，健全地方政府债务管理制度体系，拓宽地方政府债务资金来源，健全地方政府债务管理机构等建议。

根据以上的研究成果可以看出，在新《预算法》执行之前，地方政府融资渠道五花八门，中央和地方为解决经济发展的资金投入问题，探索了地方政府多种融资模式，其中，依靠地方政府融资平台融资发展最为迅猛，银行贷款是最主要的资金来源，这种借债方式绕过了《预算法》的约束，使得地方政府能够获得大量的建设资金。在新《预算法》正式执行之后，中央对地方政府的融资行为逐步规范，新《预算法》赋予了地方政府发行债券的权利，同年国务院2004年43号文的颁布对地方政府存量债务进行三类清理，明确剥离地方政府融资平台的政府融资职能，对有一定收益的投资项目实行自负盈亏，政府不再兜底，财政部2017年的50号文和87号文全面封堵了一切违法违规的变相举债融资渠道，地方政府性债务法治化、透明化程度越来越高。至此，针对地方政府性债务的研究已经从探索地方政府的融资模式、是否允许发行地方政府债券等方面转变为如何依靠市场机制约束地方政府发债行为、如何建立风险防范预警机制等，同时，在地方政府融资模式进一步规范的现状下，如何拓展合规的融资渠道。

三、关于地方政府债务融资的理论基础

(一)公共产品理论

公共产品理论认为，在市场经济条件下，社会生活中存在市场失灵，有些商品和服务具有非竞争性和非排他性的特征，不能由市场而只能由政府来提供。全国性的公共产品由于受益范围遍及全国，当然只能由中央政府来提供，而地方公共产品由于受益范围的区域性，只能由地方政府来提供。

地方公共产品受益范围的局限性导致只能由地方政府来提供，这就形成地方政府的公共产品支出具有刚性的特征，同时有些公共产品具有受益的跨期性，即公共产品形成后不仅仅是一代人能够享受到它带来的好处，这就导致地方政府在制造这种公共产品的成本如果由建造的这一代人来承担，肯定对这一代人来说是不公平的。因此，按照公平的原则，这些公共产品的建造费用不应以税收作为唯一的资金来源渠道，可通过举债的方式来融资，使公共产品的成本在各代人之间公平、合理的负担。姜维壮(2009)认为，地方性公共产品存在地域差异，必须由地方自行提供，公共产品理论为地方政府举债提供了理论支持和导向；熊波(2009)认为，在市场失灵和缺乏效率的领域，政府应当以适当的方式对市场进行干预和调节，以矫正外部性和公共产品供给不足的问题，地方政府可以举债，聚集社会闲散资金为实现政府职能提供有效支撑。

(二)财政分权理论

实施财政分权制的国家，普遍存在债务的问题，有些借外债形成主权债务，有些借内债形成的地方政府债务。举债进行财政投资发展经济虽然带来了一些负面影响但也带来了GDP的高速增长。

第一代财政分权理论又称财政联邦理论，代表理论有Tiebout“用脚投票”理论、Musgrave财政分税制思想和Oates财政分权定理。Tiebout(1956)认为，人们要想自己效用最大化，必须在社区间进行充分流动，而社区只有在提供人们需要的公共产品的时候保证效率才能使人们定居下来，通过这种竞争可以优化资源配置，从而使社会资源的配置达到帕累托最优，最终增加社会福利。这种理论解释了居民通过充分流动使得具有相同偏好的最终会聚集到一个社区。Musgrave(1959)认为财政制度应该实行分税制，中央政府和地方政府的权力应该分开，通过这种分权把地方政府之间的分配关系固定下来，给予地方政府相对独立的权力，这样地方政府就能更好地把握住自己的社会民众的偏好，从而实现不同的资源配置战略达到帕累托最优。Oates(1972)认为，中央政府在分配公共产品的时候不清楚不同群体之间偏好的不同，从而使资源配置达不到最优状态，导致在分配公共产品的时候，地方政府和中央政府分配效率的差异，一般情况下中央政府的资源配置就不如地方政府的资源配置效率，地方政府根据居民的偏好提供产品最终的效果大于中央提供一致的产品。第一代财政分权理论的主要贡献是指出了多层级的政府体系提供公共品比由单一的中央政府对所有公共支出做出的决策更为有效(Vo，2010)，使用地方政府借款为地方投资项目融资比使用当期的地方财政收入更为可取(龚强，2011)。

第二代财政分权理论不再局限于传统财政分权理论的公共产品层次性和市场供求关系这种分析模式，运用激励、委托—代理等研究框架来分析问题，认为政府本身有激励机制，从人性的角度出发，把政府看做是官员的集合体，政府官员本身的目的是追求物质利益的，所以官员会从政治中寻租。林国庆(2002)认为，在实行财政分权的多数西方国家，中央财政和地方财政相互独立，中央政府和地方政府各自独立编制预算，因此当地方政府预算支出大于预算收入时，经常利用规范的债券融资渠道筹集资金，地方政府发债成为一个极其普遍现象。贾康、白景明(2003)认为，从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央政府协调制约的前提下，应该有一级举债权。魏加宁(2010)指出，财政分权理论认为为资本性支出而谨慎举债是合理的。

除了以上一些支持政府举债的理论外，还有信息不对称理论和制度变迁理论等。罗党论(2015)认为，地方政府官员的更替对地方政府债务的规模、风险等有显著的影响。马海涛(2011)认为财政体制方面的原因对地方债务的影响随时间发生着变化。禄晓龙(2013)认为，分税制改革没有解决财权与事权相匹配的问题，这种制度变迁使得中央政府的权力加大了，财政投资需要大量的资金来应对危机，而资金的获得在不影响经济发展速度的情况下，就只能靠举借债务。

综上所述，由地方政府来进行举债融资为本辖区内的居民提高公共服务是完全合理的，地方政府提供公共品相对于由中央政府提供更能体现本辖区内居民的意愿。按照财政分权的观点，地方政府举债是必然的，由于地方政府之间存在竞争关系，地方基础设施的建设会受到竞争关系的影响，使得基础设施的提供不完全由实际需求决定，地方竞争情况下收入的减少和基础设施建设支出规模的增加导致地方政府收入不平衡，必然要求地方政府依靠举借债务来融入资金。

四、关于地方政府性债务风险的成因、评估与预警

(一)地方政府性债务风险评估指标体系

准确、合理、系统的地方政府性债务风险评估指标是科学反映地方政府性债务风险的基础，在选取债务风险评估指标时，应把握好相关性、易得性和全面性这几个基本原则，使得风险评估指标与评估目标相关性强、指标数据易于获取且指标集合能够全面反映评估目标的各个方面。

许涤龙、何达之(2007)根据Brixi的财政风险矩阵，结合我国财政风险的特征和数据获得的可能性，把我国财政风险分为4个子系统，选取20个风险评价指标，构造了预警指标体系。考燕鸣等(2009)从“借、用、还”三个环节设立一些典型指标，给予每个环节不同的权重，结合计算公式求出每个指标的风险系数，最后求出每个环节的风险系数和综合的风险系数。罗春婵(2012)从规模性、结构性和能动性指标三个方面构建地方政府债务危机的早期预警指标体系。许争等(2013)根据借债、用债、还债这几个环节，建立了债务风险评定指标。刘骅等(2014)以地方政府融资平台融资杠杆率为切入点，将现有融资平台按债务风险特征分为避险型、投资型和庞齐型三类，再结合融资平台财务指标数据，选出了12项指标，建立相应的债务风险预警指标体系。郭宇等(2014)从系统工程的角度出发，通过分解SNG债务风险系统，构建了更为完备的预警指标体系。孙玉栋(2014)从政府债务的静态风险、动态风险和结构风险三个方面，确定了10个风险评估指标。卿固(2011)综合专家学者采用的指标体系，结合理论和风险的表现形式，选取了五大指标作为评估债务风险的参考指标。冉光和等(2006)根据地方政府负债风险的生成机理，选取了12个较重要的指标构成地方政府负债风险指标体系。谢征等(2012)参照国际通行做法并结合我国实际，选取了14项地方政府风险预警指标，根据各项指标的风险程度，划分为三个级别。

综合以上研究成果，根据相关性、易得性和全面性的原则，本文认为，有12个地方政府性债务风险评估指标可供选取，分别是债务负担率(地方政府债务余额/地方GDP)、负债率(地方政府债务余额/地方财政收入)、偿债率(地方财政当年还本付息/地方财政收入总额)、债务依存度(当年地方政府债务收入/当年地方政府财政支出)、赤字率(当前财政赤字/财政收入)、债务财政负担率(年末地方政府性债务余额/地方一般预算收入)、债务土地负担率(年末地方政府性债务余额/地方政府土地出让收入)、债务居民负担率(年末地方政府性债务余额/地区居民总收入)、长期应债能力(债务余额增长率/地方GDP增长率)、地方政府债务平均偿还年限、逾期债务率(年末逾期债务余额/年末债务余额)、债务率弹性(地方政府性债务余额增长率/当前财政收入增长率)。在满足以上12个指标的数据要求条件下，通过主成分分析法、层次分析法等方法就可以客观的得出风险评估指标的权重。

(二)地方政府性债务的风险成因

地方政府债务的风险主要包括财政风险和金融风险，具体来说，主要是规模风险、债务资金使用风险、偿债资金来源风险、抵押担保风险、期限错配流动性风险等，政府财政预算软约束、规则不透明、央地政府间财权与事权划分不合理是造成这种状况的根本原因。对于各级政府之间“风险大锅饭”(刘尚希，2004)，政府总是承担兜底责任，要合理判断地方政府债务财政风险状况，不能就债务论债务，必须将政府资产存量和收支流量两个方面结合起来(刘尚希，2002)，从静态和动态两个方面对地方政府债务风险的生成机理进行研究(冉光和，2006)。尽管地方政府可以通过寅吃卯粮、预征税费、以新债偿还旧债、空转收入等弥补赤字手段维持当地财政收支的虚假平衡(沈沛龙，2012)，但伴随各种逾期债务的逐年累积，潜在的偿债压力与日俱增，地方财政发生危机，上级财政将不得不承担救助责任，最终冲击中央政府的财政安全，给中央财政带来风险(郭玉清，2011)。

在地方政府性债务风险的成因中，地方政府融资平台和“土地财政”(何杨，2012;刘尚希，2011)、政治体制环境(罗党论、佘国满，2015)均对地方政府性债务的规模、风险有一定影响，地方政府负债大量来源于银行贷款(胡援成，2012)、影子银行(吕健，2014)，地方债务的急剧夸张挤占了大量的银行贷款额度，对中小企业的融资形成一定的排挤(王燕武，2014)。地方政府举债是一把双刃剑(雎党臣，2013)，根据当地政府的自身实力与未来发展预期而适度举债才是最佳选择，合理测算政府举债空间和偿债能力(刁伟涛，2017)，做好地方政府性债务的限额管理(马恩涛，2017)以及债务风险的监测、评估、预警和处置工作，增强政府抗风险能力(刘尚希，2004)。

(三)地方政府性债务风险评估预警模型

地方政府性债务风险预警和防范机制不仅体现在事后监控，而且要注重把握事前监管(赵全厚，2014)，由于地方政府性债务举借的合理性和信用天生携带的风险基因，因此，要构建地方政府性债务融资合理空间的评估体系，强化地方政府性债务的风险评估预警机制。

从国外的研究来看，对于地方政府债务风险的预警主要通过构建指标体系和风险模型，通过计算机仿真和预测技术来对本国地方政府债务作风险分析，并对未来的风险进行了预测(谢征，2012)。目前，国外一些国家已经通过构建不同的指标体系来建立地方财政风险预警体系(许争，2013)，如美国的“地方财政监控计划及财政危机法”、巴西的“地方政府借款限制”以及哥伦比亚的“交通信号灯系统”等，这些成果对地方债务风险预警具有一定的示范作用。

我国对地方政府债务预警机制的研究起步较晚，研究主要通过借鉴宏观经济风险预警和金融危机预警中的数据处理和统计方法，构建相应的地方债务风险预警指标体系和模型对地方政府债务风险进行评估(许争，2013)，从宏观层面的定性分析、微观层面的定量分析和测算、操作层面的预警机制做了大量研究。裴育等(2007)通过债务风险预警理论，对我国地方政府债务预警机制进行理论分析，通过对预警指标赋予不同的权重值，来进行风险的测度，综合评价地方政府债务的风险。

对于风险模型的构建和风险指标的测度，多结合数学方法和统计学理论来进行，如基于系统工程的视角，通过社会经济、举债程度和偿债能力三个子系统构建地方政府债务风险系统的多层次预警指标体系(郭宇、庄亚明，2012)；通过BP神经网络建立我国融资平台“风险阈”预警模型(谢征等，2012)；利用财政风险矩阵将我国财政风险进行分类，然后运用AHP(层次分析法)构建财政风险预警模型(许涤龙、何达之，2007)；针对地方政府债务本身的不确定和模糊性，采用模糊评价的方法进行债务预警(王晓光，2005；卿固，2011)。运用聚类算法(刘骅，2014)和粗糙集理论(冉光和等，2006)构建风险预警模型，利用KMV模型评估地方政府性债务风险状况(李腊生，2013；蒋忠元，2011；姚悦，2017)，利用线性加权综合评价模型(贾晓俊，2017)等，给予系统动力学的风险评估模型(刘文琦等，2017)等。

也有学者通过对地方政府性债务举债空间、使用效率的测算，来评估地方政府性债务的风险。刁伟涛(2017)通过一般债务和专项债务的分类量化评估了我国30多个省份的偿债能力，吴粤等(2017)通过对政府投资与债务风险关系的实证研究，认为地方政府债务投资效率与其债务风险存在较为明显的负相关关系，仲凡(2017)通过对债务风险和效率相关性的研究认为要根据地方政府在债务风险与债务绩效方面的表现，对地方政府的债务规模与新增债务限额进行动态管理。刘尚希(2014)认为，债务使用的绩效体现未来的整体偿债能力，防控风险应从债务本身转移到债务使用的绩效评估上来。

综上所述，地方政府性债务的风险主要是由预算软约束、央地财权事权不对导致地方政府大量借债等多种因素造成的，这其中既有政治体制的原因也有对债务风险的评判标准不够科学、评判方法落实等原因，要准确评估地方政府性债务的风险，首先必须要明确风险评估的指标体系，在指标的选取上，与指标相关的数据一定要易于获取、客观真实，层次分析法、熵值法、主成分分析法等都为指标体系的构建提供了基本的数学方法。在评估方法上，Brixi的财政风险举债为我们提供了一个宏观的研究视角，在微观风险预警模型的构建上，借鉴数理方法根据目前的现状运用数学模型来定量分析债务风险、测算举债空间和债务资金的使用效率，进而提出规范地方政府性债务管理的模式是较为成熟的研究路径。

五、总结性评述

本文通过对文献梳理研究，总的来说，目前地方政府性债务风险防范都是从债务的机构入手，通过分析风险的成因，选取合适的风险评估指标体系，通过定量分析方法，分析影响债务风险的变量，构建风险评估预警模型，在获得相关债务数据的基础上，进行实证分析，从而得出结论，然后根据结论来给出有针对性的政策建议，在研究路径的选择上，借鉴了目前主流的数理分析方法和国内外最新的研究成果。目前而言，研究的困难主要在于以下几个方面：一是地方政府性债务的数据获取较为困难，数据透明度低；二是在模型构建的方法选择上，还应该更进一步借鉴先进的数理分析方法；三是地方政府性债务风险的影响因素有待扩展，对债务风险的认识有待加强；四是研究内容缺乏系统性，不能仅仅局限于就风险而论风险，理论依据有待进一步扩展。在今后的研究中有以下几点值得加强：

一是在地方政府性债务的风险识别、控制、处置方面，可以更加深入地借鉴风险管理理论的相关知识，对风险的成因应进行更加深入的研究，特别是在当前条件下，地方政府举债已经逐步进入到法治化轨道，有管理的自主发行和自担风险逐渐明晰，债券的发行在特定的交易场所开展，与资本市场的关联度进一步加强，透明度进一步提升，发行方面对的是在资本市场身经百战的投资机构，如何更好地控制风险既关系到地方政府的发债成本，也关系到一个地区的财政金融稳定。

二是对已经存在存量债务如何加强管理，对新增债务如何根据地方经济社会的发展做好限额管理。对诸如地方政府融资平台等在特定历史条件下存在的产物如何处置。

三是地方政府的发债流程和风险控制机制如何优化，配套改革如何开展，法律制度如何完善。债务风险的防范要从更高层面、更大格局出发，系统性研究债务风险问题，要研究如何从顶层设计开始，构建适合我国国情的地方政府债务管理机制。