非营利组织参与居家养老服务的运行机制研究——以南京市玄武区台城花园社区居家养老服务中心为例

史 静

（上海工程技术大学，上海 201620）

引言

（一）研究背景和研究意义

截至2014年底，中国的老年人口总数已超过了预期，占到了总人口的16.5%，达到了2.12亿。据有关部门评估统计，中国的老年人口数量有望在2050年超过4亿人。①民政部.2015年社会服务发展统计公告[EB/OL].中华人民共和国民政部网，[2016-7-12].网址：http：//www.mca.go v.cn/article/ztzl/tjtb/201607/20160700001158.shtml.

从民政部门公布的统计数据来看，南京市老年人口数量有129.49万人，这些老年人都是60岁以上的，占到了南京户口的19.96%。居家养老模式的出现很大程度上缓解了养老的压力，它利用了家庭养老的优点，借鉴了机构养老的好处，更好地提供了养老服务。

随着经济的发展，老年人的需要也越来越多样化。非营利组织的产生恰巧满足了养老服务需求多样化的要求，因此得到了迅速的发展且发挥的作用越来越大。本文以南京市玄武区台城花园社区居家养老服务中心为研究对象，深入研究非营利组织参与居家养老模式的运行机制，以便很大程度上解决居家养老问题。

（二）研究综述

1.非营利组织参与居家养老服务的功能优势研究

非营利组织弹性和自发性使得它能够对民众的需求更为敏感，由此可以更好地根据具体的需求提供服务，让民众的多样化愿望得到更好的满足。老年人不仅可以得到家人的陪伴和照顾，而且非营利组织还会根据老年人的需求派遣专业的服务人员到家中为老年人提供上门服务（朱思韵，2013）。

非营利组织在提供居家养老服务方面有两大优势。第一，非营利组织不同于政府，它能够了解到老年人的各类需求，可以根据老年人的不同要求来为其服务。第二，不同于官僚制结构所带来的效率低下，非营利组织能够提高服务质量和效率（祁峰，2011；赵青，2010）。

2.非营利组织参与居家养老发展中遇到的问题

非营利组织在发展中也会遇到各种困境。目前非营利组织的运营资金还主要由政府提供，还不能依靠它的募捐能力为组织募集到更多的资金。资金来源大部分仍然依靠政府财政拨款，政府财政预算压力大，只有很少一部分是从其他渠道获得的（李凤琴，陈泉辛，2012）。

关于服务如何提供、怎样提供、服务质量必须达到什么样的标准，服务人员的水平都没有明确的规定。这导致现有的管理制度不健全，从业人员专业素养和水平不一，使得服务的质量也得不到保证。这些问题都制约了居家养老服务的继续发展，必须针对这些问题采取具体的解决措施来保证居家养老服务的继续发展（李力，2015）。

国内外学者在对居家养老模式进行探讨分析的时候，详细列举了政府和市场提供服务的局限，政府和市场在提供服务时通常存在服务质量普遍不高，效率低下，成本过高等问题，但并没有更深入地分析非营利组织参与居家老养模式所出现的本质的不足，也没有提出具体可行的改进措施。

一、南京玄武台城花园居家养老服务中心发展的现状

以南京市玄武区台城花园社区作为案例，不仅是因为台城花园社区是非营利组织参与居家养老服务的典型，政府拨款购买服务，社区负责为老年人提供具体服务。政府在运作机制中主要是供给主体的角色，而社区承担的是生产主体的角色。与此同时，建立在寸土寸金的玄武区的台武花园社区居家养老服务中心是非营利组织，是承担了政府购买居家养老服务的主体，于2007年建立，曾被评为全国老年人宜居示范社区，在养老环境、体育设备、娱乐设备、医疗设备等多方面都较为优越。

二、非营利组织参与居家养老在发展中遇到的阻碍

（一）政府定位不明确，供给机制和生产机制衔接不畅

在玄武台城花园居家养老服务中心运作中，政府承担了过多的经济职能和社会职能，本应该由生产机制组织为老年人提供服务的过程，政府也直接参与了进来，而政府的包揽很大程度上影响了服务效率和服务质量。

政府在社区居家养老服务供给中，担任了供给主体和管理者的角色，在社区提供居家养老服务中，政府或多或少会存在角色冲突。一方面，政府需要作为供给机制，来组织台城花园居家养老中心提供服务；另一方面，政府又必须以台城花园居家养老服务中心的供给主体进行管理，以管理者的身份对其运营资格进行准入限制和审查，保证所选择的生产机制能够提供高质量的服务。

（二）生产机制因志愿失灵不能有效提供居家养老服务

非营利组织举办的南京玄武区台城花园居家养老服务中心由于资金短缺或者人员聘用问题等原因，很大一部分服务人员都是下岗工人、志愿者或者是文化水平较低的人群，不同于其他服务行业。由于服务对象的特殊性，对于老年人的服务需要较高的专业知识并且要有足够的耐心和必要的细心，能够观察到老年人身体情况的变化及时作出判断，采取必要的措施。目前南京市玄武区台城花园社区居家养老服务中心还在摸索发展，人员结构比较单一，且大多依赖政府的资金补助，并没有能力高薪聘请专业人员来对老年人进行护理。

三、完善非营利组织参与居家养老服务的对策

（一）建立以供给机制为主导、以生产机制为主体的合作模式

供给机制在运行机制中是不直接提供服务的，而是提高对提供服务的生产机制的管理水平，从而保证非营利组织参与居家养老服务的水平，满足老年人多样化需要和高水平的追求。其次要主导和监管并重。政府要制定相关政策，规范非营利组织的行为，杜绝资金的滥用以及服务质量的降低，保证居家养老的健康发展。政府需要监督的方面应当是非营利组织自身无法进行管理和改造的方面，而不应当是非营利组织可以根据行业准则进行自我管理的方面，要保证能够做到供给与监督并重。

（二）拓宽生产机制中资金来源渠道，建成多元化的筹集机制

为了使非营利组织能够以高质量为老年人提供服务，就需要拓宽其筹集资金的渠道。要加大政府财政投入和预算支出以及政府购买服务的力度，仅仅依靠政府的补贴明显是不够的，并且会加剧政府的财政压力。只有建立多元化的筹资机制，从不同渠道筹集资金，才能保证资金来源的稳定性。可以鼓励私营企业投资、社会公益捐助，聚集社会资金，减轻政府财政压力。

引入市场机制，对于原本一些无偿提供的服务进行适当的收费，能够保证成本回收，在一定程度上可以减少养老成本。政府可以制定相关合同，委托转让企业来运行管理养老机构，政府只需要在其中起到监督者作用，从而减少财政支出。