理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究

摘要：当前我国3岁以下婴幼儿托育服务供给总量极其不足、结构严重失衡、服务质量无保、社会效能低下，业已成为众多家庭尤其是年轻女性面临的主要难题。托育服务供给和需求之间的矛盾更成为我国社会主要矛盾在民生领域的集中表现之一。推动该领域供给侧改革，须突破“有需欠供”、“有教欠保”、“质量欠护”等阻梗。为此，应廓清总体发展思路和规划，明确规制典章，保障人财物的投入和引导，以改革促有效供给和供需匹配，满足广大民众迫切、刚性的民生需求，推动“幼有所育、学有所教”战略目标的实现。

关键词：供给侧改革；托育服务；3岁以下婴幼儿；幼有所育

中图分类号：C913.5文献标识码：A文章编号：0257-5833（2018）09-0089-12

作者简介：杨菊华，中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师（北京100872）

十九大报告指出，我国社会发展进入了新的历史方位，新时代的主要矛盾是人们日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。在全面两孩政策（和未来更宽松的生育政策）背景下，城市家庭对托育服务（即针对3岁前婴幼儿提供的照料和教育服务，是社会服务或公共服务的一部分）的需求迫在眉睫，但目前托育服务的供给存在总量极其不足、结构严重失衡、质量缺乏保障等问题，形成了新时代民生领域一个集中且突出的社会矛盾。民生事关民心，民心关乎国运。推动托育服务业的发展，谋民生之利，解民生之忧，满足广大家庭的刚性需求，真正实现“幼有所育、学有所教”的目标，是全面建成小康社会的一项紧迫性任务，也是摆在政府和社会各界面前的重大课题。

本文基于大规模的抽样调查数据、深度访谈资料和宏观数据，结合理论思辩和国际经验，从理论基石、现实依据和改革思路三个层面，探讨我国托育服务领域供给侧改革的发展方向和途径。具体回应三个研究问题：托育服务供给侧改革的思想和理论基础是什么？进行托育服务供给侧改革有着怎样的现实依据？应主要从哪些方面着手进行托育服务的供给侧改革？尽管近三年关于托育服务供求状况的文献并不鲜见，但系统、全面的分析却是阙如，各类研究的结果也是见仁见智。本文利用新的多地数据，对这三个问题的探索性回答，可弥补现有研究的不足，为新时代我国托育服务业的发展提供学理支撑。

在新的历史时期，社会服务领域已然成为民生福祉短板，而托育服务更是短板中的短板。通过供给侧改革来推动托育服务业的发展，更好地满足持续增长的托育服务需求，不仅有助于补托育服务短板、破托育服务难题、解家庭照护之忧，缓解当前民生领域的一个社会主要矛盾，更直接影响当前和未来经济、社会、人口发展的大局。这个问题解决得好，或可带来“托育红利”和“性别红利”。

一、托育服务供给侧改革的理论基石

（一）托育服务供给侧改革的思想基础

国民经济平稳健康发展的必要条件之一是实现相对的供需平衡。中国经济在经过长期快速增长后，经济下行不再是周期性的波动，而是结构性的危机，供给侧改革的新思路应运而生。供给侧改革的主要目的在于，从提高供给质量出发，用改革的办法推进经济结构调整，增加基础设施建设和生产性社会投资等方式，借助去产能、去库存和去杠杆及适当的财政刺激，矫正要素配置扭曲，实现要素最优配置，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，提升经济增长的质量和数量，扩大有效供给，从而更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

“供给侧”是相对于“需求侧”而言的。供给和需求都是经济学概念，前者是指生产者在某一特定时期内，在一定价格水平上愿意且能提供一定数量的商品或劳务，覆盖供给意愿和供给能力两个方面；后者是指在一定时期内和一定价格条件下，消费者对市场上的商品和劳务有支付能力的需要。传统来看，相对于需求侧的投资、消费、出口三驾马车，供给侧主要涉及劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。

然而，传统的供给侧要素定义也有相当的局限——很大程度上，它没有将生产性社会投资（公共服务投资）纳入其中。显而易见的是，教育、医疗、社会保障、公共住房等往往被视为社会福利领域，属于消费的范畴，但是，它们并非简单的社会消费，也是生产性社会投资。比如，托儿所、幼儿园、学校、医院、养老院、体育场馆、休闲娱乐设施等公共设施及其服务，既是日常生活的必需品，也是供给链中的重要环节。一方面，这些社会性基础设施的建设可消化大量的库存和过剩产能，满足经济领域供给侧改革的基本目的；另一方面，它们也是经济社会发展的短板，而将供给侧改革拓展延伸到社会服务领域，可为经济发展挖掘出一个新的供给增长点。

正因如此，尽管供给侧改革的思想发端于经济领域，但近年尤其是十八大以来，党和政府对民生问题、社会服务业的发展及公共服务供给等给予了极大关切。国家领导人在多个场合，反复阐发了民生思想，阐明了供给侧改革的基本思路，明确了供给侧改革的目的在于贯彻以人为本的发展理念，把改善民生作为政府工作的重中之重，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，提高公共服务供给能力和共享水平。十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要增加公共服务供给，创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不应直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，应广泛吸纳社会资本的参与。2018年中央经济工作会议再次强调，坚持推进并深化供给侧改革，调结构、惠民生，做好托底工作，解决好“婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”和劳动力市场上的“性别歧视”问题。这是对十九大报告关于“幼有所育”新要求的具体部署。

上述种种报告及会议都发出了一个明确的信号：即供给侧改革并非仅限于经济领域；必须加大对公共服务供给的力度，创新服务的供给模式。这就突破了過往供给侧改革主要着重于经济领域的局限，为社会服务领域的改革和制度的创新提供了新的视角和发展思路，形成了我国托育服务业供给侧改革的纲领性文件和行动指南。

（二）托育服务供需关系的理论型态

将供给与需求概念引申至托育服务领域，则可对核心概念做如下界定：托育服务需求是指人们对托育服务有支付能力的需要。具体来说，它是指3岁前婴幼儿家庭对此年龄段托育服务有支付能力的需要，是获得保育和教育服务的愿望与相应支付能力的统一。托育服务供给是指在一定经济社会条件下，为满足3岁前婴幼儿入托需要，国家和社会托育机构愿意并能提供的保育和教育机会及资源。无论是需求还是供给，都牵及数量、结构、质量和效能。同时，托育服务的供给侧改革还包括组织机构和制度法规等方面的改革，本文聚焦于托育服务本身或最直接、最相关的政策。

根据位置分析法杨晓萍、冯宝安：《论我国学前教育供需及调节》，《教育导刊月刊》2011年第9期。，综合考虑供需关系，以托育服务需求的强弱和服务供给的盈欠为维度，可得到如下四种供需理论型态（见表1）：正均衡型、供不应求型、供过于求型、负平衡型。平衡（均衡）或不平衡既涉及总量，也涉及结构、质量及由此而带来的效能等诸多方面。

平衡关系包括无效平衡和有效平衡。正均衡型或强均衡型是指有效均衡，即家庭有强烈的托育服务需求，政府和社会也有相应的服务供给；潜在需求、实际需求与有效需求相契合，且与托育服务的潜在供给、实际供给与有效供给相匹配，是一种“正向性平衡”。负均衡型或弱平衡型是指无需无供，通常是在经济、社会和文化发展水平较低的情况下，家庭和个人（尤其是母亲）支付能力较弱，故对托育服务缺乏需求；同时，社会也缺乏成规模和系统的托育服务供给，供给效能低，供需双方在低水平上形成的一种“负向性平衡”。

不平衡关系包括供不应求和供过于求两种型态。供不应求型是指有需求却无供给或供给不能满足需求的情形：家长有托育服务的支付意愿和支付能力，但政府和社会未能提供相应的服务。这种状况既可能单独地表现为数量不足、结构失衡、质量无保，以及由此而引发的效能低下，也可能是这几种情况同时并存，表现为托育服务水平与家长的期待及儿童个体发展的需求相脫节。供过于求型是指托育服务供给与家庭服务需求之间出现断裂、失衡或不匹配，如在数量上供大于求，在结构上提供的服务并非家庭之所需，在质量上达不到家庭的期许，形成无效供给或效能低下。

Ⅰ型供需模式是一种理想状况，既能满足家庭实际需求，也不会造成资源浪费。Ⅳ型虽也是一种平衡模式，但其背后可能是经济社会发展水平低下、对传统育儿模式的局限或对社会育儿重要性的认识不足。Ⅱ型和Ⅲ型模式均为非理想型态，前者未能满足社会成员的需求，激化家庭成员尤其是女性工作-家庭的矛盾冲突，或降低生育意愿、带来生育意愿与生育行为的悖离，或迫使女性不得不放弃职场发展；后者则会造成有限的公共资源的浪费，也不能为有需求之人提供有效供给。

在推动供给侧改革过程中，须针对不同的供需类型，采取有差异的改革思路。在Ⅰ型模式背景下，主要的着眼点应在于，把握托育服务需求与供给的变动态势，始终保证托育服务的有效需求和有效供给之间的动态均衡。对于II型模式，先须增加托育服务的供给量，进而延伸至其他领域，形成不同类型和不同主体开办的托育服务体系，为婴幼儿提供优质、普惠性与市场化相结合的多样化服务，缓解供需矛盾。III型模式的主要问题在于无效供给，故应减少供给总量，调整供给结构，提升供给质量，改善供给效能，激发家庭对托育服务的内生需求，避免本来就很紧缺的保育和教育资源的浪费。对于IV型模式，则应推动经济社会发展，改变育儿观念，激发社会需求。

托育服务供给侧改革的基本方向应是，推动服务模式由其他类型向I型模式转换。为此，首先必须明确的问题是：在新的历史节点，中国托育服务主要属于哪一类型。

二、托育服务供给侧改革的现实依据

本部分将主要依据以下三类数据系统揭示中国目前社会托育服务的基本型态，为托育服务供给侧改革提供数据支撑。一是抽样调查数据：原国家卫计委2016年在全国十城市（下称“十城市调查”）和2017年中国人民大学与国务院妇儿工委联合进行的四省市（天津、黑龙江、山东、四川，下称“四省市调查”）城市0-3岁托育服务需求和供给抽样调查。二者的调查对象均为有一个3岁以下孩子的母亲（和父亲——四省市调查），且样本量很大，分别为10004和4770人；调查设计比较合理，执行较为严格，地点具有较好的典型意义和一定的普遍意义；覆盖城市的不同使得分析结果可相互对照。二是宏观的人口和教育数据，并将之与个案调查数据进行对照和彼此印证。三是与抽样调查同步收集的定性访谈资料：主要用来补充和解析托育服务结构、服务质量和服务效能等方面的信息，以弥补个案调查和宏观汇总数据的不足。

尽管本文引用的数据调查地点和对象不同，且既有汇总数据又有微观数据，但结果都有一个明确的指向，即中国目前社会托育服务的基本型态：机构服务总量极其不足，服务结构严重失衡，服务质量参差不齐，服务效率十分低下。下面将依照这个逻辑序列进行分析。

（一）总量供给严重不足，有“需”欠“供”

当前托育服务供给最突出的问题无疑是总量不足。1990年代前，我国较为完善的托儿所体系有效地化解了母亲家庭与工作之间的矛盾，但随着市场改革的深入推进，企业剥离了其对员工托育的社会责任（或人的再生产的责任），单位体制下的托儿所体系全面瓦解，而中国既不发达也不成熟的“社会”未能实现有效承接，人的再生产成本完全回归家庭杨菊华、杜声红：《建构多元一体的婴幼儿托育服务体系》，《中国社会科学报》2017年8月23日。。

其一，多个数据都显示，至少有超过1/3的受访者有社会托育服务需求。十城市的调查结果是1/3，四省市的是48%；此外，2017年北京市妇联牵头的一项大样本调查结果是，30%的全职妈妈、半数以上的在业妈妈均有此类服务需求。其二，与旺盛的需求形成鲜明对比的是严重滞后的供给。在全国层面，基于《中国人口与就业统计年鉴》中婴幼儿人口总量和教育部提供的3岁前婴幼儿在各类性质机构接受服务的人口计算，2010年以来，婴幼儿接受服务的比例从未超过5%，2015年仅1.5%。表2是2016年全国学前儿童在各类幼儿园接受服务的情况。总体而言，3岁前孩子在所有学龄前入托（入园）的孩子中的占比仅为2.36%。

在地区层面看，十城市调查结果显示，在1万多个受访者中，以最宽口径计算，仅555个孩子有过社会服务的经历，入托率仅占5.55%。其中，进入托儿所的占1.17%，幼儿园托班占3.30%，家庭托儿户占0.42%，托育半天以上且不需家长陪同的早教机构占0.66%。换言之，在有社会托育服务经历的孩子中，约六成是在幼儿园的托班（招收满2岁的孩子）。而这也与另一个数据相匹配：在这些入托的孩子中，1岁前入托的仅占3%；1岁到2岁入托的占16.58%，2岁到2岁半入托的占31.53%，其余48.83%在孩子是在2岁半以后入托的，即80%的孩子在2岁后入托。四省市调查的结果也很类似，3岁前上过托班的仅占4.3%，且年龄差别大：1岁前上过托班的不到2%，2-3岁的孩子上过托班的也仅为7%。若与同一调查的需求数据相比，供给水平远远落后。

透过纷繁的数据，可得出一个规律性或综合性的判断，各类服务主体在整个供给链中提供的婴幼儿托育服务远未能满足家庭的需求；即便算上公建民营、公助民办和公立幼儿园向下延伸的托班，供需差距亦无改善。与其他低生育国家的情形有如天壤之别：近年，OECD国家3岁前婴幼儿进入正规照料机构的约占32%，丹麦甚至超过60%。 OECD， Starting Strong 2017： Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care， Paris： OECD Publishing， http：//www.oecd.org/education/startingstrong2017-9789264276116-en.htm.

（二）托育服务结构极其失衡，服务主体公“退”民“进”

供需匹配要求服务主体以家庭需求和日常运营结合为基准，提供多样化的服务模式、服务内容和政策支持，但目前，这些需求也都未能满足，具体表现如下。

其一，服务需求多样化，但服务模式单调化。从孩子在机构的时间来看，托育服务包括全日制、半日制、临时托管（如计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等）等；从服务提供的主体或服务机构的性质来看，包括公办机构、私营机构、居住社区和功能社区的托育服务点及家庭托育点（即“邻托”）等。四省市的调查和访谈资料表明，对于2岁以下的孩子，若非万不得已，家庭多不舍得将他们送往全天候的托育服务机构，但全职妈妈和在业母亲，对社区临时托育、喘息服务、延时照料等，都有一定的需求。

然而，因供给总量极度不足，以满足家庭多样化需求为目的的多元化服务只是纸上谈兵；事实上，只有极少数机构为2岁以上孩子提供幼儿园适应的全日制或半日制服务，其中又以全日制服务为主。四省市调查的数据表明，除全日制、半日制和早教外，其他服务几乎为0。类似结果也见于十城市调查数据：在入托孩子中，20.18%接受半日制服务，剩余4/5接受全日制服务；尽管调查也问到“其他”服务，但孩子接受其他服务的极少，且无关延时照料和临时托管。

其二，服务主体公退民进，盈利性市场主体独大。如表3所示，有需求的受访者对公办园所情有独钟：七成以上家长希望孩子上公办机构，超过12%的家长希望孩子所上机构有政府参与，选择其他类型机构的寥寥无几。十城市调查的结果与此类似：在有托育意愿的人群中，愿将孩子送往公办机构的占76.03%，而愿将孩子送往民办机构的不到7%。

而实际供给的情况是，3岁前婴幼儿的教育主要由民辦早教机构承担，养育主要由家庭负担。依托机关、企事业单位、部队开办的托儿所寥寥无几，真正的公办托育服务严重萎缩。“中国健康与营养调查”纵向追踪数据的结果，很好地揭示了公共托育服务消失的动态历程：1991-2000年间，0-3岁婴幼儿在公立机构入托的比例持续下降，而2004-2011年间，该比例几乎均为0。

图1描述了2012-2016年在各类性质幼儿园入托的孩子占比。民办幼儿园接收的人数最多，且在接受机构照料的婴幼儿中，八成均在民办机构：其份额从2012年的74.14%升至2016年的80.91%。与此相反的是婴幼儿在其他几类机构入托的下降趋势：在教育部门入托的份额从2012年的16.04%降至2016年的11.79%。同理，在其他部门、事业单位、部队办幼儿园入托的孩子比重也因时而降（因各自占比很低，故并为一类），从4.45%降到3.34%；集体办幼儿园接受3岁前孩子的比重从3.79%降到2.81%。同样，在这五年中，在企业办幼儿园入托的比例从2012年的1.57%降至2016年的1.14%，比重之低几可忽略。前面的表2也显示出在各类主体开办的幼儿园中，企业和民办的占比最高，而在教育部门托育机构接受服务的不足1%，占比最低。这一升一降，透视出的正是教育部的指令：即便过去部分公办幼儿园设有托班，招收两岁半或两岁的幼儿，但因学前教育资源总量不足，为完成《学前教育三年行动计划（2014-2016年）》入园率指标要求，各地普遍规定，公办幼儿园不得招收3岁前孩子，从而减少幼儿园托班数量，激化了入托难的问题。

在这样的供给结构下，尽管民办幼儿园价格相对昂贵，但因公共幼儿园全面萎缩，有需求的家长除将孩子送入民办机构外，别无选择。十城市调查数据的结果与此非常接近，在机构接受服务的孩子（N=555）中，在教育部门、部队、机关、事业单位、国有企业、街道社区办的机构入托的比例全部加起来不到22%，在民办机构和家庭服务点接受服务的孩子占78%。按照四省市的调查结果。即便将公办、公办民助、公建民营都算在一起，占比也不到40%，而真正公办公营的不到5%。

其三，政策重“教”轻“保”，内容“保”“教”失衡。尽管缺乏直接的问卷调查和宏观数据来对此加以论证，但从相关的政策文件和访谈资料可以判断，目前接受服务的婴幼儿主要是为早教和智力开发（除少量家庭式“邻托”——其中有的甚至无“教”，“保”也只是管饭和简单看护）。《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》和《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》均对0-3岁婴幼儿的教养发展提出了具体目标和策略措施。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次提出，“重视0至3岁婴幼儿教育”。为此，一些大城市相继出台规划，要求办好0-3岁教养支持中心，促进0-3岁儿童早期综合发展。从2013年开始，教育部在北京、上海等14个地区启动0-3岁婴幼儿早教试点工作，要求“坚持公益普惠的基本方向，充分整合公共教育、卫生和社区资源，努力构建以幼儿园和妇幼保健机构为依托，面向社区、指导家长的婴幼儿早期教育服务体系”。显然，这些政策重“教”轻“保”，明确支持保育服务的政策明显缺位。

正因政策向“教”过度倾斜，使得服务内容也向“教”偏离，导致3岁前婴幼儿保教服务的均衡性、基于孩子特点而向“保”倾斜及保教并重的原则遭到破坏。尽管《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提出，“积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构，以幼儿园和社区为依托，为0-3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导”，但依旧强调“加快培养0-3岁儿童早期教育专业化人才”。故此，市场上虽遍布早教机构，却都有教无保。早教机构多以培训机构审批，以各种形式的智力开发、亲子互动为主，服务层次较高、但服务结构单一，产品缺乏多样性，只能满足部分群众对孩子早教的需求，却缺乏保育、照护、保健等综合化服务，尚未形成完整的服务链。因仅提供早教服务，需要家长全程配合和陪同，故往往在周末和节假日上课；且因实行报备制收费，服务价格居高不下。这种有“教”无“保”的模式与托育的本源性目的相距甚远，既未达到缓解家庭照料负担的目的，还加重了家庭的经济负担和时间成本。

（三）服务质量参差不齐，安全欠护

笔者在多地的访谈中了解到，最近一两年，因市场需求的激增，一些个人和社会组织也将眼光投入到托育服务市场，在一定程度上推动了托育服务业的发展。从多地的调研中可知，目前，接受3岁前婴幼儿的服务机构可分为六类：存续至今或近年专为3岁前婴幼儿新开的托儿所；将服务向下延伸至2岁的幼儿园；将业务延伸至3岁前孩子或新开设的早教中心/机构；社会组织在社区内开设的小型托育点；以家庭为中心的“邻托”；企业为缓解职工工作-家庭矛盾开办的婴幼儿照料中心等（从沪江宝宝房、携程亲子园到京东“初然之爱托幼中心”，企业办园以满足员工3岁前托育服务需求已非新鲜事。在市场化进程中消失的托儿所，又以“企业托育机构”的形式有所复活）。

但是，在社会托育服务起步阶段，服务质量风险甚大，故公众对服务资质、服务质量、政府监管、师资培训等都有较高的需求。在四省市调查中，超过一半的受访者认为，为托育服务机构制定标准和准入资格占最重要地位，此后依次为对机构进行审核和监管、师资培训与管理、给予家庭经济支持、给予机构财政补贴等。若将受访者认为最重要的三项加总，则师资培训与管理、机构审核与监管和标准资格分列一二三位，而这些都与服务的规范化、安全化和服务质量密切相关。

安全是家长对托育服务的最基本要求。四省市托育服务调查数据显示，有此需求的超过80%（见表4）。相较于安全和卫生（其实也是安全的一部分），其他方面的需求就显得不那么重要了。

然而，托育服务的相关政策完全缺位，带来以下诸多问题。

其一，机构缺资质。在目前的各类托育机构中，一是各种证照齐全的公办机构；二是在工商注册的企业自办机构；三是在工商注册机构，部分员工具有早教资质却无保育资质，亦未经过系统培训（故队伍不稳定），部分规模较大的新建或延伸到托育服务的市场早教机构多属此类；四是未在任何部门注册，无工商或教育部门运营许可，无托育服务资质，既无政府扶持，亦无任何监管，多以“黑托”身份存在，小规模市场机构和家庭“邻托”多属此类。从对运营机构负责人的访谈中了解到，第二、第三和部分第四类机构希望政府尽快出台托育服务准入标准，能正式、合法地提供托育服务。但是，迄今为止，相关政策法规还完全缺失，机构无运营资质，教育和卫生部门无条规监管。

其二，服务缺标准。托育机构的初衷是，希望在盈利的同时把事情办好，实现有需家庭和办托主体的利益双赢。而实际情况是，因缺乏标准，各类机构提供的服务在质量上相距甚远。其中，公办机构服务内容、服务标准、服务目标齐全，员工人力资本较高、待遇较好、队伍稳定，且质优价廉，但托位极少，只能满足极少人的需求。其余主体提供的服务可分为几类：或定位于经济状况极好之家庭，保育和教育服务都有较为明确的方向，员工也多有资质或经过培训，相对较正规，但收费昂贵，受众面极小；或定位于普通人群和家庭（这是主要模式），收费水平一般，但多无明确的保教服务指南和服务标准，孩子难以得到良好的保教并重的服务；或定位于收入较低群体，保育员和教师二体合一，价格虽低，但多简单地看管孩子，优良的保育和教育目标均难达成。

其三。安全缺保障。托育服务的风险是普遍存在的问题。即便发达国家，社会服务中对待婴幼儿的不当行为也未能完全避免，但中国的这类行为更为普遍。公立机构因有政府的投入和其他因素的制约，风险相对较低；市场化的机构是要盈利的，当其逐利性与托育服务准入标准和监管标准双双缺失时，服务主体往往以降低服务标准来控制成本，在卫生安全、师资人才、园所环境和保育教育等方面做出让步，婴幼儿的身心安全和健康更难得到保证。2017年上海携程亲子园、广西玉林地区多个幼儿园、北京红黄蓝幼儿园等机构暴露出来的虐童事件充分透视出，目前托育服务不仅“量”不足，“质”也堪忧。尽管这是发展中极难完全避免的问题，须冷静、客观、理性、辩证地看待，但也提醒我们，提升托育服务质量同等，甚至更为重要。

综上，II型（供不应求型）模式是当前中国托育服务业的常态，由此带来服务效能十分低下。尽管在过去几十年中，中国经济社会发展举世瞩目，但经济发展高于一切的思路也带来了对家庭福祉过分让渡的弊病。加之托育服务资源有限，使得托育服务供给不足与快速增长的需求之间的矛盾日益突显，（大）城市地区尤其如此。在政府缺位、企業逃离、市场失灵、社会失职的情景下，加快推动托育服务的供给侧改革，迫在眉睫，势在必行。

三、托育服务供给侧改革的基本思路

托育服务业供给侧改革的基本宗旨是，让所有婴幼儿都能接受良好的呵护，有所依、有所养、有所乐、有所教；总体思路是，坚持以市场需求为导向，以破解供需错位问题为重点，从托育供给侧发力，提供有效供给来推动供给侧与需求侧的匹配结合。

（一）把握有效需求，进行合理规划，扩大总量覆盖

托育服务业需求侧与供给侧的首要矛盾表现在服务供给的完全缺失，故改革的第一步是要在供给总量上下功夫。这里只是提出初步想法，更精细的需求预测将另文撰述。

其一，动态跟进家庭的需求，精准把握需求总量。前面的数据显示，托育服务的总体需求不低于3岁前孩子总量的1/3，但不同年龄的需求差异甚大，故首先需要回答以下问题：目前0-3岁婴幼儿的存量、未来的增量分别是多少？在未来5年、10年、20年等不同时点内，潜在的入托数量和有真实需求的婴幼儿数量怎样变动？其中有多少需要社会托育服务？结合有代表性的抽样调查数据，基于入托意愿和入托年龄（如：1岁、1岁半、2岁）、他国经验等进行参数假定，借助人口预测模型，分城乡、地区、高中低等不同方案进行预测。十城市和四省市调查结果都显示，在有服务需求人群中，至少96%的城镇父母希望孩子1岁后入托，约3/4的希望在2岁后入托。这些数字可为后续托育服务总量和结构的预测提供基础性数据。粗略地看，按全国年出生人口约1700-1800万、略低于一半的孩子生于城镇、约1/3的婴幼儿（最低口径）有托育服务需求算，总量与存量相加，则最保守估计，目前城市地区最少约需800万个托位。若以一个机构（点）平均接受200个婴幼儿计算，需新建的托育机构（点）的数量是相当庞大的。

其二，将托育服务业纳入国民经济社会发展规划，推动托育服务业和托育产业协同发展。在摸清情况后，国家必须制定托育服务专项发展规划，列入行业类别，指定行业代码，进行工商管理。在托育服务业发展的起步阶段，将它作为社会服务业的重点和优先领域；当该服务业进入稳定期后，纳入常规化的发展领域。地方需以当地出生人口的变动特征、发展水平和家庭对托育服务的需求为依托，将辖区内托育服务的提供和机构的发展纳入同级国民经济社会发展规划，在“十三五”期间作为重点发展的服务项目。同时，推动托育服务业和服务产业协同发展，“两手抓，两手都要硬”杨菊华、杜声红：《建构多元一体的婴幼儿托育服务体系》，《中国社会科学报》2017年8月23日。。前者是由政府主导和推动的公益事业，需明确民生定位，强化政府的托底保障职责，发挥公办托育机构的引领示范效用；后者是以民营资本为依托的市场化服务，倡导并鼓励社会资本进入托育服务业，推动社会力量逐步成为托育服务业的主体；通过多方力量的共同努力，形成布局合理、供给平衡、科学规范、健康有序的托育服务业发展格局和规模适中、设施中档、服务优质、水准专业的托育服务机构。

其三，鼓励多元化服务，统筹托育服务业的发展。尽管如前所述，约4/5的家庭希望将孩子送往公办托育机构，但在市场化深入推进的今天，回到计划经济时代、完全靠政府包办托育服务是不可能的了。必须在前述规划的基础上，推动服务主体的多元化发展。无论是现在还是将来，公办机构都难以满足巨大且多样的托育需求；完全市场化或单一公共托育都不是托育服务体系的未来发展方向，“以政府为主导，以市场为主体，以社会为补充，以社区为依托，以家庭为基础”的托育服务体系应是我国托育服务业的发展思路。政府在其中主要起主导性、引导性和示范性作用，统筹多个服务主体的协同发展。具体而言，一方面，按照“十三五规划”的要求，增加公共服务供给，增强公立机构的收托能力，鼓励有条件的幼儿园开设托班，将入园年龄向下延伸。另一方面，政府不必也无法大包大揽。必须创新公共服务提供方式，政府不直接承办能购买的服务，而是通过与社会组织和社会资本的合作，鼓励公建民营、公助民办、公私合营等；鼓励社会力量和市场力量独立提供服务，倡导企事业单位自办园所，鼓励有育儿经验和资质的主体开办家庭式婴幼儿看护点、托儿所或寄养中心，依托社区为家庭提供全日、半日、临时、假期托管等有偿服务。对于非公机构，可通过政府购买服务、财政补贴、税收减免或优惠等方式，引导和支持社会托育机构创新发展。

社区是家庭的落脚场域，十城市调查结果表明，16.29%的女性希望服务机构建立在自己单位内或附近，1.48%的受访者希望机构建立在丈夫单位内或附近，对机构地点无所谓之人的仅占到2.36%，而其余79.87%的受访者希望托育机构在居住社区内或邻近社区。四省市的数据几乎与此相同：占比高达79.44%。这就要求我们在形成托育服务体系时，必须鼓励依托社区建立托育机构，最好是居住社区，其次才是功能社区。

家庭成员是最主要的婴幼儿照料主体，家庭是婴幼儿照料的中心场域，而隔代照料是目前我国婴幼儿照料的最主要模式，当然，祖辈的照料服務是基本上是“无偿”、“义务”的。为此，在托育服务体系建设过程中，也应将隔代照料等纳入考虑范畴，可以通过搭建社区平台肯定照料者角色、认可其照料价值，形成让家长放心、省心、安心的兜底照料机制。这也能提高祖辈照料孙辈的积极性和自我价值认同，助推积极老龄化和健康老龄化。

（二）明确服务什么和怎么服务，改善供给结构

结构与总量总相伴随。尽管目前托育服务的总量矛盾居于首位，但供给类型与需求脱轨的结构性矛盾也十分突出。且相较于总量，结构需求更复杂，故对供给的挑战也更大。针对目前托育服务主体失衡、服务模式单一等问题，本文以为，在推动托育服务供给结构更加合理化方面，至少要注意以下两方面的问题。

其一，在“服务什么”上发力。“服务什么”是满足托育服务需求的核心。保育和教育是托育服务的基本内容。保育重在生活看护，教育重在教学活动，但二者也有交叉重合。须尽快扭转目前重教轻保的倾向，在提供早教的同时，更主要的是日常生活保育，实现保教合一、保教融合。一是提供差异化保育服务。保育是托育机构最主要的服务内容，3岁前婴幼儿处于人生的起始阶段，爱心照护更是其着力点。不过，婴幼儿发育很快，须基于年龄特征，为不同发展阶段的婴幼儿提供有差别的日常生活料理、卫生习惯养成、安全保健保障、身体健康发育等服务。二是注重寓教于保，保教融合。随着孩子年岁的增长，在“教”方面适时调整：1岁以内须以保育为主，1-2岁仍以保为主，但适当增加教育内容；2岁（半）后，孩子自理能力和表达能力增强，学习和模仿能力提升，需突出保教并重，即增加学习辅导、兴趣培养等活动，开拓思维、增强学习能力，培养良好的学习习惯。

其二，在“如何服务”上发力。一是提供全日制托育服务。全托可为有需求的家庭，特别是双职工且缺乏代际支持的家庭提供全天侯的婴幼儿保教服务。既实行“月托”“半月托”“周托”等寄宿制托儿形式，也可“日托”。二是半日制托育服务。实现“家庭+机构”照料组合，为部分家庭提供半日托服务。这既可缓解家庭照顾负担，满足家庭对专业化保教服务的需求，也有利于父母与孩子建立最直接的情感联系，满足孩子安全感的需要。三是提供临时托管服务。为部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服务，如以社区为平台的临时计时托管、假期托管、喘息服务、课后托管等。四是允许家庭“邻托”服务。各类服务模式均可由不同服务主体来提供，形成多层次、多主体供给体系。

服务需以孩子的年龄为依据。对0-1岁的婴幼儿，家庭应为最主要的照料者，政府和社会起辅助作用，在家庭有需求之时，借助社区和社会组织的力量，提供所需的居家式帮助，故机构照料的比例很低。对1-2岁的婴幼儿，非家庭主体逐渐介入，提供更多的正规照料服务，覆盖更多有需求的婴幼儿，机构托育的比例应有提升。对2-3岁的婴幼儿，家庭外的组织应为他们的入托做好充分准备，机构保教的份额应覆盖绝大多数该年龄段的孩子。

（三）明确典章规制，加强内外监管，提升供给质量

目前，托育服务管理缺位、典章规制缺失等，不仅使得相关服务一盘散沙，有开办托儿所意愿的主体“建托无门”，或以“黑托”存世，或对市场需求兴叹，而且也是托育服务质量无保、问题频发的重要根源。为解决这些问题，需从以下方面着力。

其一，明确准入标准和服务规范。一是出台既普适也符合现阶段发展特征且灵活的托育服务准入机制和退出机制、机构建设规范和运营管理标准，让进入该行业者在开办托育服务之时有法可遵、有章可循。二是出台对托育服务机构的管理办法，作为政府对机构进行行政管理的规范性文件。三是出台婴幼儿托育服务业的工作规范流程，明确机构的服务标准，加强对托育服务内部具体运营模式的规范。四是出台托育服务业的人员配备标准，建立考核机制、晋升培训机制，确保服务人员资质。五是出台保育教育指南，明确保教内容，保证满足儿童的需求和身心健康发展。逐步建立托育机构的服务质量和管理水平评估体系和评估制度，加强对其环境、安全、服务、资金等方面的监管，对不同主体的服务机构进行动态化星级评定，实行优胜劣汰制度。通过推进托育服务业制度、标准、设施、人才队伍建设和物质保障等方面的改革，形成良好的社会托育服务氛围，扭转目前社会对私立机构极度不信任的态势，重拾社会信心，重建社会信任。

其二，出台服务评估标准体系，强化行业监管，加强行業内竞争，通过外在手段和内部机制来共同提升服务质量。一是设定家访制度或将家长纳入监管主体，通过线上线下、定时定点地了解孩子的在托情况及其主观感受，评估托育机构服务的成效，确保家长放心、孩子舒心。二是建立并强化人员考核制度，对机构负责人、婴幼儿教师、保育员以及其他相关人员进行能力评估、行为测试，确保保育人员具有耐心、爱心、责任心。三是引入第三方监管机构，设立动态评估机制，设立年检制度，定期对机构的设备、师资等情况进行抽查评估，确保机构资质和服务质量。四是政府要扮演好裁判员和守门员的角色，建立奖惩机制，对违规特别是虐童行为进行警告、严厉惩处，追究法律责任，记入服务性行业黑名单，防止有不良记录之人和机构进入该行业，督促相关主体做好从业人员的管理工作，进而对其他服务机构和主体起到警醒作用，减少甚至避免类似事件的发生。

其三，完善人才培育机制与渠道，提升从业人员素养和服务质量。完善托育服务人员的专业化培训体系，保障人力资源的专业性和师德水平。一是有计划地鼓励包括职校在内的各级院校增设、扩建与婴幼儿托育教育有关的专业和课程，加快培养婴幼儿服务管理、营养学、护理学、医学、儿童保健、心理学和教育学等方面的专业人才。二是制定培训计划，对服务人员进行专业培训；对正式员工，保证他们取得相应的职业资格证书，确立其专业身份与社会地位和晋升通道；同时，明确并提高酬薪待遇，强化职业道德教育，提升从业人员的综合素养、责任心和爱心，形成稳定且优质的人才队伍。三是招募有热情有能力的托育服务志愿者，包括婴幼儿家长、高校幼保、学前教育专业学生、育婴师、保健师等，共同投身于托育服务中，营造共同参与、多方合作的社会托育服务氛围。

要有效推动托育服务供给侧改革，必须要有相应的牵头部门，统协托育服务事务。婴幼儿托育服务及体系建设涉及卫生健康、教育、人社、民政、财政、工商等诸多职能部门，是一项系统的复杂工程，需专门的管理机构。借鉴国际经验，结合国情和婴幼儿的发育状况，可由国家卫生健康委、教育部、全国妇联或国务院妇儿工委中的任何一个机构牵头设立全国托育服务工作办公室，也可建立多部门协同的托育服务工作联席会议制度，明确部门职责，协调部门关系，统筹分工合作，打破部门割裂、政策分割的局面。由协调机构统领托育服务标准的建立、服务质量的提升、资金投入及有效利用、人才培育、空间布局、土地供应、基础设施建设规划等，形成精准支持的托育服务政策体系。

四、简短结论

随着改革开放40年这一宏大的社会场景的渐进展开，中国的人口、社会、家庭等领域变化巨大，城市地区的托育服务需求和供给也都发生了很大变化。在需求侧，生育政策的严格限制使得年出生人口总量持续走低，由此降低了家庭对社会托育服务的需求；经济体制改革和户籍制度的松绑催生了史上规模最庞大的流动人口队伍，带动了家政服务业的发展，也在一定程度上化解了家庭对社会托育服务的需求。同时，在极度少子化的人口情境下，每个孩子都弥足珍贵，故若非万不得已，家长未必愿意将孩子送往机构。上述诸因与市场化改革（如：“企业的归企业、社会的归社会”）相联手，使得在供给侧，有效的托育服务供给在经济体制运作过程中几乎彻底消失。

但是，全面两孩政策的落地，又激活并加剧了家庭对社会托育服务的需求，也使得公共托育服务成为当下众多家庭的一项刚性的民生需求。因此，发展社会托育服务，无论是在人口层面、还是在经济和社会层面，都将具有十分重要的理论和现实意义。

在人口层面，有助于推动生育意愿与生育行为的协同性。在市场化改革进程中，婴幼儿的养育责任完全回归家庭，且主要落在母亲身上。而时下的职场制度使得许多家庭（尤其是女性）在育儿和工作中处于两难境地。育婴假期短，子女养育的经济和机会成本双高——育儿的时间投入直接影响职场女性的岗位升迁和其他方面的待遇与机会；反过来，对工作的投入又会影响女性履行家庭责任，迫使许多年轻人“想生”却“不敢生”。全面两孩政策的落地，进一步加剧了职业女性家庭-工作的矛盾，使得家庭和职场这两个人生最重要的舞台难以兼顾。社会托育服务是完善中国家庭友好政策体系的重要环节和必要举措，是全面两孩政策的核心配套措施和必要的基础保障；服务的优化可促进国家、社会和家庭共担“人的再生产”责任，促进人口的长期均衡发展和经济社会的持续健康发展；通过提供社会化的托育服务，使全面两孩政策的实施真正为普通民众带来更多实惠，真正实现利民利国的目标。

在经济层面，推动托育服務的供给侧改革有利于拉动消费，促进与婴幼儿服务有关的产业发展和人员就业，形成一个新的经济增长点，助力“放开生育政策，补充人口红利”的劳动力配置优化策略，推动经济结构优化升级李严昌：《托幼服务体系怎么建》，《学习时报》2016年6月16日。，实现经济提质增效，从而深化和优化供给侧改革。

在社会层面，通过托育服务的供给侧改革，回应广大民众的民生需求，解决家庭尤其是女性日常生活中最关心、最直接、最现实的利益问题和最困难、最操心、最忧虑的实际问题，有助于保障妇儿权益和家庭福祉，有助于提升家庭的长期发展能力建设，进而助力社会的和谐与稳定。习近平总书记指出：“发展离不开妇女，发展要惠及包括妇女在内的全体人民。”中共中央国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》明确了“促进社会性别平等”的相关要求。托育服务体系建设和服务的提供，可部分地缓解女性的家庭压力，帮助她们释放出更大的社会劳动潜能，进而有助于减弱职场的性别歧视，推动公共领域的性别平等，形成“性别（平等）红利”。同理，促进社会力量参与托育服务业的发展，对公共服务扩大总体规模、优化内容结构、提高发展质量、提升内涵品质意义重大，对社会领域产业发展将发挥重要作用。

在公共政策与公共治理层面，在经济增长和人口特征“双新常态”下，在零起点上重构中国本土的托育服务业，本身就是公共服务和管理制度的开拓与创新；服务质量的改善，可提升政府公共服务和社会治理水平；供需的有效匹配有助于婴幼儿的健康成长并为未来积累更丰富和更高质的人力资源，而服务提供主体可获经济和社会效益，带来“托育服务红利”，同样有助于推进人口与经济社会协调健康发展。

新时代托育服务的系统性和保教的双重性决定了这项服务的复杂性和艰巨性。为此，必须在经济领域和社会领域同时推进供给侧改革，将托育服务纳入国民经济的总体规划和社会领域供给侧的改革范畴。在托育服务业发展初期，就必须明确服务对象，确立服务主体，完善服务内容，优化服务模式，推动福利性、公益性、市场化运作与家庭照料相结合的可持续性运作服务。为此，政府须做好顶层设计与规划工作，提供方向引领，抓好重点，突破难点，补齐短板，提升弱项；加快建构安全、健康的婴幼儿托育服务体系，营造“发展有方向，法律有支撑，主管有部门，人财物有保障，监管有标准，服务有质量，家长有认同”的服务环境，形成I型（正均衡型）供需关系模式和格局，提供让家长安心、让孩子舒心、让社会放心的服务，积极应对并解决婴幼儿早期照护难题，逐渐实现“幼有所育”的社会目标，在实践中显出“谋民生之利、解民生之忧”的实效。

（责任编辑：薛立勇）