我国0～3岁婴幼儿托育服务的现实问题及其解决路径

朱莉 魏聪 李燕

【摘要】我国0～3岁婴幼儿托育服务存在入托难、托育贵、托育机构质量参差不齐等现实问题，与托育服务底子较薄、起步晚、政策保障体系尚不完善等原因有关。建议强化政府角色，重视托育服务体系建设;着力扩大0～3歲婴幼儿托育资源，增加服务供给;保障托育机构质量，提供优质托育服务;加强托育师资队伍建设，提升托育服务质量;加强监管与督导评估，规范托育服务市场。

【关键词】0～3岁婴幼儿;托育服务;现实问题;解决路径

【中图分类号】G616   【文献标识码】A   【文章编号】1004-4604（2020）05-0046-05

党的十九大报告将“幼有所育”置于“坚持在发展中保障和改善民生”的基本方略之中，托育服务作为“幼有所育”的重要环节之一，关系国计民生。普惠可及的托育服务有利于减轻家庭育儿负担。 2019年中央经济工作会议要求“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。国家高度重视0～3岁婴幼儿托育问题，致力于扩大托育服务供给，建立多元化、多样化、广覆盖的托育服务体系。当前社会与家庭的托育需求十分强烈。据国务院妇女儿童工作委员会的调查，48.2%的父母及准父母有0～3岁婴幼儿托育服务需求。〔1〕然而，我国托育服务底子薄、起步晚，现阶段发展还不成熟，“入托难”“托育贵”等问题相对突出，没有完全满足人民群众日益增长的托育服务需求。本文分析了我国0～3岁婴幼儿托育服务的现实问题及其原因，并提出解决路径，以期为促进我国0～3岁婴幼儿托育服务的发展提供参考。

一、我国0～3岁婴幼儿托育服务的现实问题

1.入托难：托育服务供需矛盾突出，就近就便入托不易

2019年，受国家卫生健康委人口监测与家庭发展司委托的面向北京、上海、广州、南京等全国13个城市的调研（以下简称13城市调研）发现，68.4%的3 岁以下婴幼儿家庭表示有入托需求，59.4%的家长反映入托难。〔2-4〕可见，我国托育服务供给问题依旧严峻，托育需求与托育供给之间缺口相当大，供不应求的现状仍然存在。此外，2017年中国人民大学与国务院妇女儿童工作委员会联合进行的四省市城市0～3岁婴幼儿托育服务需求和供给抽样调查发现，79.44%的家长希望托育机构设在居住的社区内或邻近社区。〔5〕而2019年的13城市调研发现，目前仅有12.67%的托育机构与家庭的距离符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》中“托儿所服务半径宜为300米”的规定。该调研还发现，超过1/3的婴幼儿不得不在离家2公里外的地方入托，17.6%的家长由于位置远面临择托难的困境。〔6〕可见，托育点目前布局不尽合理，尚不能满足广大家长就近、就便入托的现实诉求。托育点分布的不合理既体现为城市内部托育资源分布不均衡，又体现为城乡分布不均衡。在入托需求巨大的广大农村地区和城乡结合部地区，托育机构均极为匮乏。

2.托育贵：公办托育资源稀缺，民办托育服务收费偏高

公办托育机构具有管理规范、质量可靠、价格亲民的优势。〔7〕质优价廉的公办托育机构深得民众信赖与渴求。2016年中国人口与发展研究中心的调查发现，76.8%的家长期望孩子能进入公办托育机构。〔8〕然而，在总体托育机构资源匮乏的情况下，我国公办托育机构资源更是稀缺。 根据教育部和国家统计局的数据推算，全国范围内纳入教育部门管理的托育机构的在园3岁以下婴幼儿人数仅占入托总人数的2.2%。〔9〕在公办托育机构不足且托育服务市场需求大的情况下，民办托育机构应运而生。然而，大部分民办托育机构收费偏高，普惠且能让家长放心的民办托育机构屈指可数。例如，2019年上海市人民代表大会教育科学文化卫生委员会的调研显示，9家全日制托育机构每月收费少于等于3000元，11家每月收费在3000～10000元之间浮动，8家每月收费超过10000元。〔10〕目前市场上能提供较高水平服务的托育机构，每月收费基本都在1万元以上。〔11〕调查发现，26.9%的家长表示，用于购买托育服务的压力仅次于住房支出压力，18.9%的家长在高昂的托育费用前望而却步。〔12〕托育贵问题十分突出，发展公益普惠的托育服务迫在眉睫。

3.托育机构质量参差不齐：托育机构资质良莠不齐，师资力量薄弱

当前我国托育机构准入门槛较低，缺乏有效的行业监管，质量参差不齐。2019年国家卫健委委托项目“婴幼儿托育服务的供需调研”的结果表明，45.1%的家庭由于优质托育机构资源少而不愿意或无法送孩子入托。〔13〕托育机构质量参差不齐，优质托育资源稀缺，进一步加剧了入托难。

优质的托育服务需要数量充足、资质优良、安心从教的专业师资队伍作支撑。 较低的师幼比、稳定的教师队伍、受教育水平较高的教师与婴幼儿较好的社会性发展、语言和认知发展结果之间存在显著正相关。〔14〕然而，当前我国托育机构的师资力量比较薄弱，一是因为托育从业人员数量严重不足，婴幼儿早期教育师资缺口高达240万，〔15〕二是因为合格的托育师资较少。2019年相关调查发现，大多数托育机构教师只拥有育婴师资格证的同类证书或各种国际幼儿教育派别的资格认证，甚至存在无证上岗现象，10.97%的教师未持有任何资格证，24.68%的保育员未持有任何资格证书。〔16〕此外，托育从业人员由于工资待遇不高、工作强度较大、缺乏正式编制、晋升通道不畅等原因，往往职业认同感低、流动性大，而教师的稳定性又关系到婴幼儿依恋感和安全感的获得。

二、我国0～3岁婴幼儿托育服务存在问题的原因

1.底子较薄

近两年，尽管国家、社会层面日益关注0～3岁婴幼儿托育服务，但是我国0～3岁婴幼儿托育服务仍处于起步阶段，面临着托育资源不足、普惠性不够、质量参差不齐等现实难题。这主要是因为我国托育服务的底子较薄，发展基础薄弱。20世纪90年代，大量的机关、企事业单位、学校和街道社区、农村集体等举办的托儿所集中停办，〔17〕造成托育机构的数量断崖式下降。婴幼儿教养责任交由家庭承担，早教服务被推向市场，托幼事业的公益性、福利性被严重淡化。21世纪初“入园难”“入园贵”矛盾突出，各地为满足3～6岁幼儿的入园需求，要求幼儿园不再接收3岁以下婴幼儿入托，导致公办托育机构资源严重萎缩。近年来，学前教育快速发展，但从政策到理论再到实践，重点都集中在3～6岁幼儿阶段，托育服务的发展相比幼儿园明显滞后。

2.起步晚

自20世纪90年代起至21世纪前十年，相关部门为公共托育服务提供的政策支持相对较少，婴幼儿托育服务没有被纳入政府的公共服务体系（洪秀敏，2019）。直到2010年国家才重新开始重视托育服务。国务院发布的《中国儿童发展纲要 （2011～2020年）》提出要以幼儿园和社区为依托，努力构建公益普惠的婴幼儿托育服务体系。随着“全面二孩”人口新政策的实施以及公众对早期教育的重要性愈加重视，托育服务的数量、布局、质量等被赋予了更高的要求。2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，各地也陆续出台《3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，标志着我国托育服务事业由政府主导在全国范围内真正全面启动。上海、南京等地托育事业的发展走在全国前列，为其他各地托育事业的发展和国家政策的制定提供了一些经验。但是，不可讳言，全国范围内托育事业的发展确实起步较晚，近几年才开始得到重视，托育行业的准入标准、师资培养体系、监管机制等都有待明确、细化，托育公共服务体系建设任重道远。

3.政策保障体系尚不完善

我国托育服务事业的政策保障体系尚不完善，目前托育服务缺乏明确的管理主体、统一的管理制度和规范标准，相关政策文件、指导意见的系统性、针对性还有待加强。〔18〕一是现阶段托育服务管理体制不明确，政府对公共托育服务事业发展的职责尚不清晰，使企业、社会组织、个人难以形成合力，从而导致托育机构数量不足、质量不高。二是托育机构准入标准不尽合理，督导评估及退出机制等缺失，整体缺乏有效的规范与监管，造成对软硬件标准要求较高和无门槛准入的现状并存。例如，一些地区在技防、人防、物防、场地、配餐等方面的要求过于严格，无形中将部分潜在供给者挡在门外，限制了托育服务资源的拓展，而另一些地区则没有基本的准入要求，导致各种机构鱼龙混杂，托育质量难以保障。三是托育服务事业发展的经费保障机制尚未建立。经费缺乏保障不利于解决托育行业的成本问题，也不利于托育服务资源的扩大和现有托育机构的维持运行。〔19〕此外，与托育服务从业人员相关的政策制度也不完善，导致托育服务事业的发展缺乏人力支撑。当前我国托育服务从业人员的培养体系、资质准入、身份待遇保障、专业发展政策等尚不明确，导致专业的托育从业人员短缺，使整个托育服务师资队伍建设困难。

三、解决我国0～3岁婴幼儿托育服务问题的路径

1.强化政府角色，重视托育服务体系建设

社会投资理论认为，对儿童早期发展投入1美元，会有6～17美元的回报率且能帮助更多母亲重返工作岗位，实现工作与生活的平衡。〔20〕因此，有必要明確各级政府职能，强化政府角色，中央政府与地方政府形成合力，共同推动托育服务体系规范化发展。

第一，清晰界定中央政府和地方政府的地位与职责，以便于公众对政府进行绩效问责，从而改进托育服务供给的质量与效率。〔21〕各级政府可以通过双边协议等方式明确责权，妥善处理各层级政府职责中的交叉和重叠部分，使中央政府和地方各级政府的权责明晰，防止责任推诿。托育服务可以借鉴学前教育的管理体制，即国务院领导、省市统筹、以县为主。贯彻落实中央发展托育服务事业的政策意志并充分发挥地方政府的主体作用。第二，中央政府和地方各级政府应当加强合作。一方面，中央政府发挥好统筹规划作用，加强顶层设计与系统化管理，细化对托育服务的行业标准、登记备案、服务对象、管理部门、财政安排、质量评估等方面的制度安排，为将0～3岁婴幼儿教育列入政府公共服务、经济社会发展和教育发展总体规划提供良好的政策环境，增强托育政策执行力。另一方面，地方政府在此基础上开展本地托育服务政策制定、财政投入、质量监管等工作，资源共享。第三，政府有必要发挥牵头作用，在组织建构上保障托育服务事业的发展，明确卫健、教育、妇联、社会保障、市场监管等不同部门的职责，加强相关部门的参与和协作，合力落实托育服务政策，促进托育服务事业发展。

2.着力扩大0～3岁婴幼儿托育资源，增加服务供给

为缓解托育服务供需矛盾，2019年《政府工作报告》提出支持社会力量兴办普惠性托育服务机构。因此，有必要充分调动企事业单位、社会组织、非营利机构、社区和个体等多方力量，形成政府主导、社会力量参与、多渠道投入、家长合理分担成本、普惠可及的多元托育服务供给网络。

一方面，政府应当加大财政投入，多途径发展公办、集体办普惠性托育服务机构，平抑市场价格。一是推动新建公办托育机构提高托育服务质量，打造公办示范托育机构，引领托育服务行业规范发展。二是支持社区托育机构发展，保障各街道社区均享有一定比例的托育专项经费支持，依托社区托育点，吸纳社区内外社会资源，满足家长灵活多样、就近就便的入托需求。三是给予政策、资金倾斜，恢复企事业单位举办托育机构，为职工子女提供福利性托育服务。四是推动托幼一体化，鼓励幼儿园向下延伸开设托班。另一方面，政府应当重视培育和激发市场活力，采取多种合作方式兴办托育服务机构，如对民办托育服务机构适度放宽场地要求，并给予贷款优惠支持、房租物业补贴，同时实施税费减免政策，建立风险保障机制，以大力推动民办托育机构发展。

3.保障托育机构质量，提供优质托育服务

托育服务的质量关系婴幼儿一生发展，也关系到托育事业的长远发展。2019年国家发改委等18部门联合发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》明确提出，要制定行业准入标准、管理规范和监管标准。各地相关部门应当在国家政策的指引下，从准入机制、师资配备、软硬件配置等方面制定出台专业标准与制度规范，使托育机构的开办运行有章可循。

第一，安全问题是托育机构不可触碰的红线。各地政府可以参照学前教育行业相关安全标准，围绕场地环境、家具设备、教具玩具、饮食营养等方面制定本土化管理政策，确保托育服务机构安全达标。例如，规定托育机构必须提供食品许可证、安全消防证，并建立婴幼儿生活区和活动区全覆盖的24小时设防监控报警系统，保障婴幼儿基本安全。第二，托育师资水平是托育事业发展和服务质量提高的核心要素。各地教育部门一方面可以联合早教专家、高校教授、妇幼保健工作者等专业力量制定我国托育行业建设标准，明确托育师资的资质要求，制定托育师资准入标准，从源头上筛选学历、资质、职业道德符合要求的从业人员。 另一方面，应当积极响应国家号召，建立健全0～3岁托育专业人才培养体系，开发整合地方中职院校、大学、师资培训中心、妇幼保健中心等资源，系统培养专业托育从业人员。此外，严格落实国家规定的托育工作人员黑名单制度，严厉打击破坏师德师风的不良行为，整顿托育师资队伍。

〔26〕劉海丹，徐鹏，周兢.国外托幼机构质量评估标准的特点与启示：以澳、新、英、美四国为例〔J〕.现代教育管理，2019，（9）：50-56.

Nursing Services for Infants Aged 0-3 in China： Practical Problems

and Solutions

Zhu Li， Wei Cong， Li Yan

（College of Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234）

【Abstract】Nursing services for infants aged 0-3 in China have some practical problems such as difficulty in admission， high cost， and unstable quality， which are mainly due to weak foundation， late start in career development， and imperfect policy system. It is suggested that government role should be strengthened; construction of nursing service system should be emphasized; infant service resources should be expanded; quality of services should be improved; construction of teaching team should be strengthened; government supervision and evaluation should be strengthened; and nursing service market should be standardized.

【Keywords】infants aged 0-3; nursing service; practical problem; solution