僵尸企业治理：现实困境、国际经验及深化策略

摘要：僵尸企业蕴含着严重的经济与社会风险，已成为梗阻中国经济长期增长和高质量发展的重要障碍。随着供给侧结构性改革的不断深入，我国僵尸企业出清已初步取得成效，但处置方式仍不尽完善，存在政府不当干预、政策执行受阻、市场化处置机构缺乏以及社会配套政策不完善等诸多现实困境和治理难点。日本被誉为僵尸企业治理的全球典范，通过长达15年的努力，日本基本解决了僵尸企业问题，并探索出不少卓有成效的做法，主要包括市场机制与政府干预互为补充的混合政策框架、“亦公亦私”的第三方处置机构、多重组少破产的企业再生方略、配套完善的市场退出机制等。日本开创了僵尸企业治理的新实践和新模式，在策略范式、方式方法、政策制度等方面具有创新意义和典范价值，值得我国参考和借鉴。当前，我国应把处置重点从识别与减少僵尸企业转到化解和处置或将引发的后续矛盾与问题上来，以实现企业活力再生为导向，在政府适度干预下，通过独立的第三方机构按照市场机制公正高效处置僵尸企业，同时进一步强化地方政府的社会托底功能，以有效应对僵尸企业处置后可能引发的风险，着力提升我国经济发展质量。

关键词：僵尸企业；现实困境；国际经验；政策启示；日本

中国分类号：F279.331文献标识码：A文章编号：0257-5833（2018）09-0040-12

作者简介：盛垒， 上海社会科学院世界经济研究所副研究员（上海200020）

僵尸企业问题成为近年来我国政府和社会各界共同关注的热点话题。随着中国经济发展进入新常态，经济增速放缓，下行压力加大，行业环境恶化，企业盈利能力下降，资产负债率大幅攀升，导致经营亏损、无力偿债的困境企业数量迅速增加，产生了一大批被称为“僵尸企业”（zombie enterprise）的困境企业①。僵尸企业暗藏局部性金融风险、抑制行业全要素生产率提升、阻碍全社会资源配置效率提高，业已构成拖累我国经济健康发展与社会安定和谐的巨大隐患。近年来，中国政府高度重视并不断加大僵尸企业处置力度，各地也相继出台了“三去一降一补”配套政策，虽取得了不少成效，但僵尸企业治理依然面临诸多困境和问题。当前中国经济已由高速度增长转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，进一步完善僵尸企业治理、加快出清僵尸企业，对深化供给侧结构性改革、促进经济转型升级、推动经济提质增效具有重要意义。

一、加快出清僵尸企业的重要意义和深远影响

（一）我国僵尸企业现状及其潜在风险

僵尸企业是指长期入不敷出，依靠财政或银行“输血”才能维持生存的企业，具有亏损性、吸血性和绑架性等特征张栋、谢志华、王靖雯：《中国僵尸企业及其认定——基于钢铁业上市公司的探索性研究》，《中国工业经济》2016年第11期。。近年来，我国政府屡屡“重拳”调控和清理以僵尸企业为重点的低效无效产能，但事实上真正退出市场的僵尸企业占比较少，僵尸企业的总量规模未见明显萎缩。国资委公布的数据显示，仅央企中需要专项处置的僵尸企业和特困企业就有2041户，涉及资产高达3万亿之巨莫开伟：《淘汰僵尸企业要清除阻碍》，《经济日报》2016-11-24。。2016年中国人民大学发布的《中国僵尸企业研究报告》指出，我国电力、热力、冶金、石油加工等行业企业中，超过20%都是僵尸企業，钢铁、房地产、建筑装饰行业的占比更是分别高达51.4%、44.5%和31.8%聂辉华、江艇等：《中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策》，中国社会科学出版社2016年版，第20-30页。。值得关注的是，我国计算机、网络服务、电子信息等新兴领域的僵尸企业比重也多达近4%，呈现出由传统行业向新兴行业蔓延的趋势。

僵尸企业现象是经济低效运行的突出体现，蕴含着严重的经济以及社会风险，业已成为当前制约我国产业转型升级和经济提质增效的重要因素之一。特别是随着经济下行压力加大，其严重性和危害性日益凸显。一是暗藏局部性金融风险。僵尸企业离不开金融机构或财政资金的不断输血，浪费了大量宝贵金融资源。同时，僵尸企业通常涉及三角债或担保等关联责任，持续输血会导致金融风险蔓延而不被轻易发现，最终危及局部金融稳定。一旦僵尸企业难以维系，则会随之引发连锁反应，将其他企业一并拖至破产边缘，由此导致引发区域性乃至系统性金融危机的风险。二是制约全要素生产率提升。僵尸企业主要依靠银行或政府支撑勉强维持运营，没有能力从长远发展角度提高企业运营效率、技术研发效率或管理效率，而这最终会集中反映到全要素生产率上。日本20世纪90年代经济危机的经验表明，当行业中的僵尸企业占比不断提高时，对僵尸企业的非市场支持因素制约了其他企业的扩大发展和效率提高；当僵尸企业数量超过一定比例后，整个行业的全要素生产率将被拖累甚至加速下行。三是阻碍资源配置效率提高。当一个行业的生产效率受僵尸企业拖累时，该行业的投资收益会趋于下降。如果按市场自由配置资源的原则，僵尸企业占比高的行业将逐渐处于资源配置的劣势。但实际上僵尸企业即便资不抵债，也很难淘汰出局，因此，即使行业产生了新技术，僵尸企业也无法进行技术更新，依然占据社会资源。这不仅会扭曲正常的市场竞争秩序，还将抑制“创造性破坏”机制作用的发挥，并阻碍整个经济的资源配置效率提高邹蕴涵：《我国僵尸企业问题分析及对策建议》，国家信息中心，http：//www.sic.gov.cn/News/455/8044.htm。。

从全局和长远来看，僵尸企业的大量存在梗阻了要素资源的优化再配置和社会再生产，导致产业组织恶化、金融风险加剧、资源浪费严重等系列问题，已构成推动我国经济结构优化和产业转型升级的重要障碍。当前，走向新常态和高质量发展新阶段的中国经济正站在新旧动能转换的重要历史时刻，亟需通过全面深化改革释放体制机制活力，以应对经济发展模式转换产生的各类挑战。加快破除积弊已深的僵尸企业痼疾，既是清理无效低效供给的必由之路，也是推动经济增长新老动力转换的内在要求。

（二）僵尸企业出清与供给侧结构性改革的内在关联性

十九大报告强调，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。推进供给侧结构性改革是引领经济高质量发展的必然要求，解决供给需求结构性错位、资源配置方式的优化调整、经济增长新动力的培育、破解体制机制障碍与约束，都需要依靠供给侧结构性改革的引领和推动周跃辉：《以供给侧结构性改革引领中国经济高质量发展》，《辽宁日报》2017-12-27。。强调供给侧结构性改革，目的就是从供给侧入手，通过改革解决供需结构错配和要素配置扭曲，以及有效供给不适应消费需求升级的问题，最终使得供需在更高水平上实现新的平衡王一鸣：《经济转型主旋律是质量和效益》，《人民日报海外版》2016-08-29。。现阶段我国供给侧结构性改革主要围绕“三去一降一补”五大重点有序推进，“去产能”成为其中的首要任务，而清理僵尸企业既是化解过剩产能的当务之急，更是关键所在。一是僵尸企业处于产业低端，大部分属于产品附加值低、技术含量低、利润空间小的中低端制造业，供给侧结构性改革的“减法”就是要减少中低端产品，增加中高端产品，匹配需求端的消费升级。二是僵尸企业所在行业产能普遍过剩，大都集中在有色、煤炭、钢铁、水泥、玻璃、家电等产能过剩行业，供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大任务就是要化解过剩产能去库存。三是僵尸企业扰乱市场秩序，形成对政府绑架勒索性，挤占其他企业资源和机会，破坏市场公平竞争和自主选择机制，产生“劣币驱逐良币”现象。供给侧结构性改革重在理清政府与市场关系，发挥市场配置资源的决定性作用，从而构建正常的市场经济体系。四是僵尸企业对政府形成长期依赖性，大量资金、土地、资源、劳动力等无效占用，造成了社会资源配置效率低下以及创新不足。供给侧结构性改革的“乘法”就是要提高资源利用效率，鼓励创新，发挥创新乘数效应。五是大部分僵尸企业资不抵债，不具备偿债能力，加大银行不良贷款潜在风险。供给侧结构性改革通过“去杆杠”手段去除政府和金融领域长期积累的风险。由此可见，供给侧结构性改革与出清僵尸企业具有密切的内在关联性。一方面，出清僵尸企业是供给侧结构性改革的内在要求，有助于供给侧结构性改革的深入推进。另一方面，出清僵尸企业是供给侧结构性改革的突破口，是深化供给侧结构性改革的重要抓手和关键环节郭莹：《供给侧结构性改革视角下僵尸企业的成因与出清路径》，《现代经济探讨》2016年第12期。。

（三）僵尸企业治理与中国经济的长期稳定增长

僵尸企业已经成为我国经济运行中不得不除的恶性“肿瘤”。在国际经济环境严峻复杂和国内经济下行压力加大的情况下，处置僵尸企业短期或将对一些地方的经济增速和财政收入造成影响，但从中长期看，有助于促进经济稳定增长和健康发展。一方面，处置僵尸企业有助于有效提升产业集中度，提高供给体系的质量和效率，促进经济长期稳定增长。产能过剩是我国经济发展和结构调整面临的突出问题，僵尸企业的存在不仅是造成当前产能严重过剩的重要原因，还威胁着未来市场供求关系的改善。僵尸企业大都生产经营不规范，技术落后、产品质量低、污染排放高，加剧了产业组织结构“小、散、乱”问题，导致我国不少行业产业集中度低，长期不能形成优势企业主导的发展格局。因此，只有牵住处置僵尸企业这个化解产能过剩的“牛鼻子”，才能减少无效供给，扩大有效和中高端供给，改善市场供求关系，促进企业生产经营和行业状况明显好转，从而保持我国经济长期向好的势头。另外，处置僵尸企业既有利于淘汰过剩产能，加速周期性行业出清，还能让那些真正符合“转换动能”要求的战略性新兴产业获得更好的发展空间，推动产业转型升级。另一方面，处置僵尸企业有利于减轻我国经济发展的沉重负担，促进经济持续健康发展。靠政府补贴和银行续贷存在的僵尸企业占用了国家财政资金和银行信贷资金，浪费了土地、能源、劳动力等资源，导致资源无法向收益更高的部门流动，还带来职工隐性失业和收入大幅下降等问题。僵尸企业已经成为我国经济发展的沉重负担，是国民经济的负资产。妥善处置僵尸企业，就是要卸掉我国经济发展的这个大“包袱”，将以往投入僵尸企业的财政资金、银行贷款和相关资源用于改善民生、支持科技创新和产品创新、支持新兴产业和效率更高企业的发展，推动新技术、新产业、新业态等新经济加快成长，提高全要素生产率，促进新旧动能转换，为经济发展提供新的动力支持辛仁周：《处置僵尸企业有利于经济行稳致远》，《人民日报》2016-11-02。。

二、我国僵尸企业治理面临的现实困境

2017年，笔者先后在湖南长沙、岳阳、湘潭，浙江杭州、温州、舟山，以及内蒙古呼和浩特、赤峰、兴安盟等地，对有关政府职能部门及部分相关企业展开了深入访谈和调研，从地方层面考察我国僵尸企业的处置状况。总的来看，随着改革不断深化，各地对僵尸企业的认识日渐清晰，处置力度不断加大，但处置方式仍不够完善，方法亦不尽合理，在实践中暴露出不少新倾向、新现象和新问题，导致处置效果欠佳，亟待梳理和解决。

（一）政府不当干预使僵尸企业治理陷入“成本外部化陷阱”

隨着国家加大行政出清力度，地方政府对僵尸企业以往采取的保护、扶持、托管、不允许破产等过度干预现象已普遍有所好转，但在内蒙古、湖南、浙江等地，一些“不当干预”行为又开始显露端倪。调研发现，有的地方把处理僵尸企业当成一种政治任务，设定年度清理目标并层层向下分摊，出现了“为出清而出清”的错误倾向。有些地方则采取“一刀切”的方式认定僵尸企业，不管何原因导致企业出现困境，只要符合当地的僵尸企业认定标准（如连续三年利润为负），一律要求清退，从而导致一些暂时出现经营困难但实际增长潜质较好的非僵尸企业被“误伤”。也有的地方处置方式粗放单一，以“关、停、并、转”等政策性破产为主，而不是从根本上想方设法帮助企业走出困境，实现再生。还有些地方仍存在行政不作为，金融机构继续输血，企业僵而不死导致银行坏账率高企等不良现象。这些现象表明，在处置僵尸企业问题上，我国地方政府仍然沿用过去那种侧重于做大供给的项目经济治理思维和模式，对哪些企业停止运营、哪些企业继续存活，政府项目经济的杠杆作用仍处于支配地位，市场难以有效发挥应有的决定性作用。这种半计划半市场、政府行政干预和主导的治理方式，进一步加剧了企业内部成本的外部化，将损害全社会的利益，而既得利益者通过制度性和政策性的固化措施，使得成本外部化难以在短期内通过改革得以扭转，成为创新变革和经济转型最大的制度性障碍，最终导致旧的僵尸企业未能有效治理，新的僵尸企业又出现的窘境鲍世赞、蔡瑞林：《僵尸企业成本外部化及其市场失灵纠正》，《改革》2016年第9期。，从而使僵尸企业治理陷入所谓的“成本外部化陷阱”（cost externalization trap）。

（二）僵尸企业出清政策在实际执行过程中仍面临重重阻力

国务院提出要重点通过兼并重组、破产清算等方式和政策加快僵尸企业出清，然而，这些政策实际执行起来却变得困难重重。一是兼并方缺少利益激励，参与动力不足。只有当兼并后能为企业自身发展带来更大利益，并购方才会有充足兼并动力。但我国僵尸企业大多常年经营不善、资产缺乏吸引力。即使强行兼并，并购者要面对的是既不能给本企业创造新价值、又不能借此实现企业税负减免，还要承担僵尸企业沉重的人员和债务负担，因此往往缺乏并购重组的主动性和积极性。二是被购方担心利益受损，阻碍兼并实施。我国僵尸企业以地方国企特别是中小型国企为主。这些企业在面对兼并重组时，因害怕喪失独立、完整的经营权和国企地位带来的行政级别及长期福利，往往对并购表现出消极甚至敌对态度，阻止兼并重组的实施。三是破产清算程序复杂冗长，相关方暗地阻挠难执行。我国《企业破产法》已于2007年正式生效，但时至今日，依法实现破产清算企业的仍比较少见，这与破产程序冗繁有直接关系。从对温州的调研来看，地方法院在审理企业破产案件时，从诉讼立案到最终执行完毕，通常需要长达两三年时间，这在很大程度上削弱了债权人通过法律程序获得债务保全的动机。尤其在温州等民间借贷发达的地区，企业债权关系错综复杂，互联互保关系较多，协调处理困难，也易引发群体性事件，导致部分法院存在“入口易、出口难”的担忧。而破产程序复杂冗长也并非完全是法律的问题，同时与僵尸企业破产情况复杂、法院难以处理有直接关系，特别是破产企业职工安置标准不明、资金难以得到保障等原因导致法院难判决。此外，僵尸企业的利益相关方也不希望企业走上破产程序，否则银行作为企业的主要债权人将彻底失去收回贷款的希望，而地方政府将面对GDP下降、财政收入下滑、就业压力上升等实际问题。因此，勉强维持僵尸企业经营或拖延处置就成为银行和地方政府的一致目标邹蕴涵：《我国僵尸企业问题分析及对策建议》，国家信息中心，http：//www.sic.gov.cn/News/455/8044.htm。。

（三）社会维稳压力加大导致一些地方政府缺乏处置动力

目前我国失业保险等基本保障制度覆盖面还较窄、社会保险统筹层次低、就业培训体系不健全等问题尚未得到根本解决，还不能很好地适应僵尸企业处置带来的人员安置压力等问题，地方政府维持社会稳定和解决职工就业问题压力较大。尤其一些内地省市，不仅难以吸引新的社会资本参与兼并重组，且当地吸纳就业能力相对有限，老员工又多数文化程度不高、再就业能力较低。一些地方政府担心职工难以安置会影响当地社会稳定，因此默许甚至要求银行继续为困难企业贷款输血。另外，处置僵尸企业会减少税收，影响地方财力和政府绩效考核，也削弱了地方政府处置僵尸企业的积极性。调研中看到，有的地方一方面对清理僵尸企业设置重重障碍，防止由此带来的“连锁反应”；另一方面，在职工转岗、就业、社保等社会托底政策上则放任不管或推卸责任，有的甚至要求企业自行承担相关责任，导致僵尸企业不愿或不敢退出。

（四）缺少专业的市场化处置机构和完善的社会配套政策

目前，我国僵尸企业处置主要靠政府推动或通过银行与企业协商处理，缺少专业化、市场化的第三方处置机构，在具体细节和复杂问题处理上缺乏专业性和规范性，也很难以中间人的立场公平公正地协调各利益相关方之间的交叉关系，从而影响僵尸企业的处置效率和进度。另外，各地政府对僵尸企业问题普遍重识别整治、轻后续治理，尤其忽视了僵尸企业清退后带来的资产回收、设备再利用、职工补偿安置、再就业、劳动者权益保护、财政转移支付等诸多善后问题，没有建立形成相应的处置机制和完善的配套政策，存在引发群体性社会事件的风险和隐患，不利于僵尸企业的平稳有序退出。因此，当务之急是要把处置重点从识别与减少僵尸企业，转到化解和处置或将引发的后续矛盾与问题上来。为此，可借鉴日本僵尸企业处置的经验与教训，有效应对僵尸企业处置后可能引发的风险，着力提升我国经济发展质量。

三、日本僵尸企业治理的策略举措及主要成效

僵尸企业是世界许多国家曾经或正在面临的共性问题和共同挑战，其中尤以日本最为典型。上世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本僵尸企业规模剧增，导致日本陷入“失去的十年”，并成为制约日本经济恢复与发展的主要痛点。日本政府经过长达十余年努力，基本解决了沉疴多年的僵尸企业难题，最终度过了处置僵尸企业的阵痛期尹嘉啉、邹国庆：《日本处理“僵尸企业”的主要手段及其启示》，《现代日本经济》2017年第4期。。虽说中日两国经济制度环境有很大不同，但中日僵尸企业具有相似的滋生土壤，两国也都特别重视发挥政府在经济发展中的重要作用孙丽：《日本处理僵尸企业问题的经验教训研究》，《日本学刊》2017年第3期。。因此，系统梳理日本当年应对僵尸企业问题的策略、政策及做法，总结反思其经验和教训，对加快完善我国僵尸企业处置具有重要政策启迪价值。

（一）失去的时代：僵尸企业盛行导致日本经济深陷衰退危机

上世纪80年代末，日本泡沫经济破裂，一大批主要靠银行借贷过度投资的日本企业背上了沉重的债务包袱濒临倒闭。同时，资产价格的暴跌导致银行资产大幅缩水，不良债权急剧攀升。为避免坏账持续恶化，日本的银行寄希望于企业在未来的经营改善中扭亏为盈，选择继续追加贷款，造成大量本已负债累累、行将淘汰出局的企业僵而不死，僵尸型企业呈剧增之势。据日本学者冈田拓之等测算冈田拓之、后藤亚由美等：「ゾンビ企業」の再生と淘汰を促す新税の導入，http：//www.isfj.net/articles/2010/i01.pdf，2010-12-11/2017-01-03。，1989年日本企业中仅3.6%为僵尸企业，随着经济泡沫破裂，该比率也不断上升，从1990年的4.2%攀升至2001年的25.5%，年均上涨近2个百分点，企业僵尸化现象极为严峻。自2002年起，日本僵尸企业占比逐渐回落，2007年已降至11.1%，与2001年相比下滑了14.4%，但同泡沫破灭前的水平仍有不小差距。受全球金融危机影响，2008年日本僵尸企业比率又回升至26.8%，达到峰值水平，但2009年再次下降至12.8%（图1）。可见，泡沫经济破裂成为日本僵尸企业问题演变的重要转折点。泡沫破裂后，日本僵尸企业现象整体上经历了一个从持续恶化到渐进改善的过程，特别是2002-2007年间出现了明显好转。

该研究还显示，日本僵尸企业大多集中在房地产、银行以及轻型制造等领域，工业制造行业僵尸企业较少。这跟日本当时的产业结构有关。1990年代日本人均GDP已高达25000美元左右，是世界上最富裕的国家之一，服务业比重超过60%，而日元的升值推动日本制造企业不断扩大海外投资，国内产业空心化加剧徐梅：《战后70年日本经济发展轨迹与思考》，《日本学刊》2015年第6期。。因此，日本僵尸企业的产业属性主要偏向消费品和服务业，而制造行业僵尸化现象并不突出。同日本相比，目前中国的钢铁、煤炭等产能过剩行业僵尸企业现象最为突出，说明中国僵尸企业的产业属性更为基础化、重型化，这与目前我国仍处在工业化中后期，产业结构依然偏重的阶段特征相吻合。

僵尸企业盛行重创了曾高速增长的日本经济，使日本金融、劳动力资源配置严重扭曲，对健康企业形成了巨大挤出效应，也严重抑制了全要素生产率的提升。据日本产业生产率数据库（JIP database）的测算，1990年代日本的全要素生产率增速仅为0.02%，远低于1980年代的1.41%参见日本产业生产率（JIP）数据库2015，http：//www.rieti.go.jp/cn/database/JIP2015/。。可以说，在整个1990年代，日本始终受制于僵尸企业问题的拖累，经济陷入衰退和停滞，迟迟无法得到恢复。著名经济学家莫顿·米勒指出，日本经济“失去的十年”就是日本政府救助僵尸企业的直接后果，他甚至认为，当初日本政府就不该救助那些僵而不死的企业[美]莫顿·米勒：《“僵尸企业”成了经济的拖油瓶》，《资源再生》2012年第9期。。日本的惨痛教训表明，切不可小视僵尸企业对国民经济的极强破坏力和巨大危害性，因为其很可能就是“压跨骆驼的最后那根稻草”。

（二）从自由放任到适度干预：日本僵尸企业治理策略演变及重要举措

面对僵尸企业剧增及其对经济增长产生的负外部性，日本政府开始采取措施处置越发严峻的僵尸企业问题。但日本的僵尸企业治理之路并非一帆风顺，对僵尸企业问题的认识经历了一个不断深化的过程。具体来看，日本政府处置僵尸企业的宏观策略和政策演变大致分成两个阶段。

第一阶段为1990-2000年，即“失去的十年”时期。该时期日本处置僵尸企业以“自由放任”为基本理念，同时将处置的重心放在了整治银行不良债权上。这一阶段，日本政府对僵尸企业的危害性认识明显不足，认为当时的经济风险主要来自银行的大量呆账坏账，并没有意识到这些不良资产产生的根源其实是大批负债累累、濒临倒闭的僵尸企业。基于这样的逻辑，日本政府将注意力主要集中在了银行巨额不良债权问题，而对僵尸企业基本选择了放任不管的策略。而且，即使对不良债权问题的处理，日本政府的政策响应也明显存在滞后性1992年8月18日，日本大藏省发布《金融行政当前的运营方针》，明确提出“虽然泡沫经济破灭对金融机构影响巨大，但我国产业的国际竞争力强，拥有巨大的资产储备，完善的制度保障。因此，雖然金融机构受到影响，不能正常发挥其功能，但不会给国民经济造成太大的负担，期望不要过分悲观，能够冷静、沉着、认真、努力地解决问题。。1995年以前，日本解决不良债权问题主要依靠银行业的“自救行动”，大批因不断给僵尸企业追贷而濒临破产的日本银行，在得不到政府及时有力支持的情况下率先行动，共同出资成立了共同债权收购公司来处理日益暴涨的不良资产问题。但由于力量不足独木难支，最终收效甚微，导致不良债权问题持续恶化。

直到1996年，日本政府才意识到银行不良资产问题的严重性，在政府主导下，日本于1996年专门成立了整理回收银行（The Resolution and Collection Corporation）处理不良债权。此外，1998年日本将金融机构的监管职能从大藏省分离，并设立专门的金融监督厅，“护送船队式”的金融监管体系开始瓦解。1990-2006年间，日本有20家银行、27家信用金库、134家信用组合相继破产，“主银行制度”宣告解体蒋瑜洁、蔡达贤：《泡沫经济破灭后日本僵尸企业的成因、治理及启示》，《现代日本经济》2017年第4期。。同时，日本还相继推行实施了一系列相关政策和法规，积极引导银行及金融体系改革，如《稳定金融体系的紧急对策》（1997年）、《金融再生法》（1998年）、新《外汇法》（1998年）、《银行法》（1998年）、《早期健全法》（1998年）等。虽然日本政府采取了上述一系列补救措施，但政策行动的迟滞导致错过了处置僵尸企业和银行不良债权的最佳时机。1999年日本再次成立整理回收机构，但成效依旧欠佳，政府不得不投入更多公共资金来重点解决银行巨额不良债权难题。

从日本政府在这一时期的行动逻辑可以看出，其处置僵尸企业的策略重心及政策方向均出现了严重的错位和偏误。其实，银行不良债权的集中爆发，有银行经营不善的因素，但更深层次的原因在于大量僵尸企业把银行拖入了巨额不良债权的泥潭而难以自拔。日本政府没有从根本上聚焦于僵尸企业的清理，而是选择先纾解银行不良债权之困，并寄希望于通过市场力量和经济回升自我消化，这无疑是一种头痛医头、脚痛医脚的错误做法。事实上，要想化解银行不良债权风险，出清僵尸企业才是标本兼治之策。

第二阶段为2001-2007年，日本政府开始转向“适度干预”的政策理念，并由独立运作的第三方机构主导僵尸企业问题的处置。2001年小泉纯一郎主政内阁后，日本政府充分意识到仅靠企业与银行的自我转型和自救行动已无法有效遏止僵尸企业的急剧增长势头，政府开始积极介入僵尸企业治理，并及时调整和纠正策略思路，集中力量治理日趋严峻的僵尸企业。2001年和2002年小泉政府先后颁布《关于今后的经济财政运行及经济社会结构改革基本方针》、《通货紧缩综合对策》，并在2003年通过了著名的《产业再生机构法》，对僵尸企业重建、经营资源整合与再利用、优化生产性资源配置等做出明确规定。日本政府还专门成立“产业再生机构”（Industrial Revitalization Corporation，IRC）和“中小企业再生支援协议会”，全面负责处理僵尸企业出清的具体问题。这两个机构的分工非常明确，分别指导协助大中型和中小型僵尸企业走出困境重获生机，成为“官民合作”解决僵尸企业问题的新模式，在解决日本僵尸企业问题上发挥了难以替代的重要作用。

IRC专注于处理大中型僵尸企业，由日本财务省、金融厅和经济产业省共同组建，政府提供10万亿日元财政担保，是具有政府背景但独立运作的第三方机构。该机构有以下三个重要特点：第一，官民共建，“亦公亦私”。IRC由日本政府倡议成立，自创立之初就表现出许多政府干预的特征。无论是产业再生委员会委员的选任，还是企业债权购买决定、出资保证等都需经日本政府批准。但在IRC的运作流程上又表现出市场运作为主的特点，在资产评估、制定“企业重建计划”等环节都吸纳民营企业专家参与。从机构性质来看，IRC“亦公亦私”，既有公司的特点，又具政府性质，是处理政府、银行、僵尸企业三者关系的第三方机构。作为独立运作的中立机构，IRC从企业重建、产业再生的战略高度，而不仅仅是站在银行、企业或政府某一方的立场考虑问题和行动熊兵：《“僵尸企业”治理的他国经验》，《改革》2016年第3期。。因此，该机构虽有政府背景，但保持独立运作，在处理僵尸企业时保持中间人立场，从而避免政府和银行为保证自身利益最大化而有意拖延、隐瞒甚至阻挠僵尸企业出清等行为。

第二，制度健全，专业性强。IRC的决策层由7名非政府非银行界的知名人士组成，负责决定是否对企业实施再生支援、是否收购企业债权、是否进行重组转让等。执行层则由100多名管理、会计、法律等专业人员组成，负责对僵尸企业进行尽职调查、再生计划制定、债权收购及管理回收、评估监管、法律和事务风险管理等各项业务的具体实施。值得一提的是，IRC聘用的都是日本产业再生方面最权威的专家学者和专业人士，既具战略眼光，又有丰富实践经验，因此在处理僵尸企业时能准确把握日本政府的战略意图，履行IRC的职能。

第三，既注重债务关系处理，更重视企业活力再生。在处置僵尸企业时，IRC并不以企业破产出局为根本目的，而是将促进僵尸企业的财务重组、经营重建、产业再生作为其首要任务，并从稳定金融、保障就业、促进产业再生和企业重建等方面多管齐下，以稳定经济并实现新发展。在具体运作过程中，虽然债务调整与债务赎买极为重要，但包括债务调整、股权结构改造在内的财务重组以及所有权调整都是为了實现企业经营重建张季风、田正：《日本“泡沫经济”崩溃后僵尸企业处理探究——以产业再生机构为中心》，《东北亚论坛》2017年第3期。。在企业走出财务困境后，IRC便将援助的重点调整为经营重建，切割转让企业非核心业务，强化核心业务，降低企业经营成本，实现企业业务重建和活力再生。

面向中小型僵尸企业的中小企业再生支援协议会，是由日本政府在全国47个都道府县设置的专门指导协助中小型僵尸企业重组再生的专门机构，其功能主要是从第三方立场为中小僵尸企业提供重组再生或破产退市所需的相关咨询和帮助参见日本中小企业厅《中小企业再生支援协议会事业实施基本要领》（2017-04-09），http：//www.smrj.go.jp/keiei/saiseishien/087964.html。。该机构对中小僵尸企业的治理主要分窗口商谈支援型和再生计划策定支援型两种方式蒋瑜洁、蔡达贤：《泡沫经济破灭后日本僵尸企业的成因、治理及启示》，《现代日本经济》2017年第4期。。窗口商谈支援又称“第一次对应”，企业提交窗口商谈支援申请后，支援协议会根据企业近3年的财务状况、与股东和债权人的关系、企业的事业形态和构造、自我再生的努力和成效、是否具有竞争力的资源、企业再生的员工期望度和企业体制重组可能性等，判断企业重组再生的可行性。如可行，由支援协议会向企业派遣管理、会计、法律等方面的专业人员，对企业进行重组再生的专门支援，联系并介绍国家政策性金融机构对企业进行资金援助；若不可行，则通过律师协会帮助其顺利退出市场。再生计划策定支援又称“第二次对应”，在“第一次对应”时支援协议会判断企业重组再生存在一定困难，然而仍具有市场、品牌、技术等经营资源，且若依法进行公开破产处理会极大影响中小企业的信誉甚至破坏其企业价值时，支援协议会将启动再生计划策定支援。在取得企业及其债权所有者同意后，支援协议会将建立个别支援小组，制定再生计划方案胡文涛：《日本企业再生措施研究——以不良债权处理为视角》，《现代日本经济》2008年第1期。。虽同为第三方机构，支援协议会并不像IRC那样介入企业重组再生计划的具体实施，但在实施再生方案的3年内，支援协议会将定期对企业的重组再生进行监控，并根据企业需要派遣管理、会计、法律等专业人员进行支援。

（三）日本僵尸企业治理的主要成效

通过实施上述策略和政策，在政府、银行、企业及第三方机构的协同努力下，日本僵尸企业治理取得了显著成效。研究显示，2001年日本僵尸企业占比曾高达25.5%，而2004年已降至10%以下[日]冈田拓之、后藤亚由美等：「ゾンビ企業」の再生と淘汰を促す新税の導入，http：//www.isfj.net/articles/2010/i01.pdf，2010-12-11/2017-01-03。。日本学者中村纯一、福田慎一对2228家日本企业的调查发现[日]中村纯一、福田慎一：いわゆる「ゾンビ企業」はいかにして健全化したのか，《经济经营研究》2008年第1期。，1995年后这些企业有48%一度成为僵尸企业，僵尸企业占比峰值达到25%，其中大多数在2004年后通过业务重组或破产退市走上了复活之路。另据福田慎一的研究[日]福田慎一：《失去的20年》，NTT出版社，2015年，第150页。，2001年被认定为僵尸企业的72家日本上市企业，通过重组、完全子公司化和对等合并退市等处置方式，到2006年末有49家既2/3都已恢复成长活力。

在此过程中，日本的IRC和中小企业再生支援协议会功不可没。自2003年成立至2007年解散，IRC共成功支援重组了41家大中型僵尸企业，涉及员工7万余人，2007年仍接受援助的26家企业中23家已实现盈利张季风、田正：《日本“泡沫经济”崩溃后僵尸企业处理探究——以产业再生机构为中心》，《东北亚论坛》2017年第3期。。例如，日本知名建筑公司长谷工集团、房地产企业大京公司、批发零售企业大荣公司以及采矿与金属冶炼企业三井矿山、神户制钢所等，通过IRC的再生治理后，许多都已扭亏为盈并重回增长轨道。虽然IRC存续时间不长、处理企业数量不多，但推动了日本不良债权及僵尸企业问题的解决，起到了改善企业经营绩效的作用，并在行业中起到示范效果，带动了日本产业的发展与创新。另在支援协议会的再生干预下，截至2016年共有38170家中小型僵尸企业接受了窗口商谈，其中已实施并完成再生重组计划的达到11618家参见日本中小企业厅《中小企业再生支援协议会活动状况》（2017-04-09），http：//www.chusho.meti.go.jp/keiei/saisei/kyougikai/29031001.pdf.，为解决泡沫破灭后日本经济持续低迷造成的中小企业经营困难发挥了重要作用，缓解了僵尸企业剧增造成的社会动荡等问题。

四、日本的经验教训及对加快完善我国僵尸企业治理的政策启示

作为世界上僵尸企业规模较大、危机爆发较早的国家之一，日本在治理僵尸企业方面既有着深刻教训，也积累了丰富经验。日本的经验教训对有效破解现阶段我国僵尸企业面临的治理困境、进一步完善和深化僵尸企业处置具有重要启迪作用和借鉴价值。

（一）地方政府处置僵尸企业应找准方向尽早出手

日本的僵尸企业治理经历了因政府当断不断导致僵尸企业泛滥并啃噬经济活力的曲折过程，其深刻教训在于，当僵尸企业大量出现、银行不良债权持续飙升时，政府不但行动迟缓，而且治理方向、策略重心出现明显错位。可以说，由于日本政府政策上的左顾右盼、首鼠两端，导致贻误了处置僵尸企业问题的最佳时机。其后果不仅加大了僵尸企业后续治理的难度，也大大提高了日本此后十余年的经济改革成本。对此，中国当深以为戒，避免重蹈覆辙。我国地方政府不仅要充分认识到僵尸企业的危害性和复杂性，更要能找准治理方向，及时采取应对措施。一般来说，僵尸企业存续的时间越短，复活的可能性就越大，需要付出的治理代价和成本也越小。一旦推迟或拖延僵尸企业出清的时间，不但对企业的复活不利，反而会成为其复活的阻碍因素蒋瑜洁、蔡达贤：《泡沫经济破灭后日本僵尸企业的成因、治理及启示》，《现代日本经济》2017年第4期。。因此，各地政府对僵尸企业的处置应越早越好，把僵尸企业对经济造成的不良影响降到最低。

（二）实施政府适度干预的宏观处置政策框架

日本政府起初对企业自我转型和银行自救寄予厚望，试图通过市场调节机制实现僵尸企业自然出清，但结果却适得其反。日本政府加强干预后，通过颁布一系列法律法规，并实施涵盖金融重生、产业再生、公司复兴、就业保障、人力资源培训等多个层面的配套措施组合，在国家层面建立了以市场机制为基础，法律法规完善、配套措施得力、政策指向明确，政府-银行-企业三方联动的混合型政策框架（图2）。在市场“无形之手”和政府“有形之手”互为补充、密切配合的混合治理框架下，日本大多数僵尸企业经过三方携手合作逐渐恢复发展活力或顺利退出市场。值得一提的是，第三方机构在混合政策框架中起到至关重要的作用。作为僵尸企业治理的中间方，这些中介机构扮演着政府“代理人”（the agent of government）角色，不仅协助政府强化企业和银行之间的沟通与协调，并通过执行和落实政府出台的各项政策，实现政府处置僵尸企业的战略意图。日本经验表明，市场机制在解决僵尸企业问题上并不是万能的，处置僵尸企业既要注重发挥市场作用，但又不能完全由市场说了算，需充分发挥政府对市场的纠偏作用来拯救僵尸企业。同时，日本政府主要通过宏观调控、政策引导和制度约束等方式参与僵尸企业治理，并没有采取过多的行政干预手段。应当说，这种以“适度干预”为特征的治理范式收到了奇效。

中国处置僵尸企业也应充分发挥“有形之手”与“无形之手”的联动作用，既不能简单地将僵尸企业推向市场，也不应过于依赖政府行政主导。日本的实践充分证明，市场机制可能出现失灵，而政府行为也往往容易产生偏差。日本前后花费了长达15年时间，才基本解决了僵尸企业问题，靠的就是市场和政府的角色互补与联动。目前，我国各地政府对处置僵尸企业制定了目标和路径图，普遍提出要在2-3年内解决沉积数年的僵尸企业顽疾。笔者认为，这既不现实，也不很可靠。这种通过政府主导的“行政化”、“指令式”出清，虽能在短期内快速减少僵尸企业数量，但容易出现“任务摊派”、“一刀切”等不合理倾向，从长期来看，导致僵尸企业死灰复燃的风险也极大。显然，我国僵尸企业处置，更需要着眼长远的“市场化”出清，而不是短期的“行政化”处置。出清僵尸企业，需政府引导与市场机制并举，充分发挥两者的联动作用，而关键是把握好政府介入的时机、方式和程度，尤其应避免过多行政干预。要通过加强政策调控引导，并遵循市场原则，依据市场规律，通过市场交易，拿捏好处置僵尸企业多与少、点与面、进与退的“度”，最终实现僵尸企业市场出清。

（三）通过独立的第三方機构公正高效处置僵尸企业

由独立运作的第三方机构全面负责处理僵尸企业是日本另一重要经验，也是政府行为弥补市场失灵的充分体现。日本政府设立的IRC和中小企业再生支援协议会等“半官半民”、“亦公亦私”的第三方机构，灵活利用其政府与民间机构的双重身份，负责具体落实政府治理僵尸企业问题的战略决策。一方面利用其政府部门性质的优势，站在中间人的立场协调处理政府、银行、僵尸企业的共生关系，同时发挥公司部门对信息反映敏感准确的特点，帮助负债企业寻找自身业务优势，制定企业重组改革方案，实现企业经营业务的再生。通过第三方机构，日本解决了僵尸企业治理中许多通过市场行为难以解决的问题。受此启发，日本政府在IRC结束后继续推出了一系列与企业业务重组相关的法律与组织机构，催生了一系列制度创新。如全球金融危机爆发后，日本政府于2009年颁布《产业活力再生特别措施法》，并成立了“企业再生支援机构”，采用与IRC类似的方式，购买企业债权，重建企业经营。另外，日本在2009年还成立了“产业创新机构”，专注于尖端技术领域的支援和投资张季风、田正：《日本“泡沫经济”崩溃后僵尸企业处理探究——以产业再生机构为中心》，《东北亚论坛》2017年第3期。。

相较于日本，我国僵尸企业处置涉及的利益方更加复杂多元，主要包括地方政府、银行等金融机构、债务人、企业股东、管理者、职工等，地区之间还存在“地方保护主义”，如不能协调好各方利益关系，出清势必会遇到重重阻力而难以持续。完全依靠地方政府或银行处置僵尸企业，又难免存在隐瞒或拖延等现象。对此，日本的做法显然值得借鉴，通过设立类似于IRC的第三方机构，站在相对超脱、中立的立场公平、公正、专业、规范地处置僵尸企业，避免陷入各利益相关方互相推诿的困境。同时，通过产业再生机构可帮助企业顺利退出或重建其经营策略，使其较快摆脱困境、重新焕发活力，提高处置僵尸企业的专业性和经济性熊兵：《“僵尸企业”治理的他国经验》，《改革》2016年第3期。。

（四）以促进僵尸企业活力再生为主要导向，尽量多重组少破产

在处置僵尸企业的方式方法上，日本产业再生机构的首要原则是促进企业重建、产业再生，而不以破产出局为目的，鼓励通过兼并重组，为企业活力再生提供通道，而不是简单地对其实施破产清算处理。中国在处理僵尸企业时，也应区别对待、分类施策。比如，对那些在产品、技术、管理或市场等方面仍然具有较大潜力或较强竞争力，只是暂时碰到经营困难的僵尸企业，可通过管理层持股、兼并收购、混合所有制、债转股等方式，让企业重新焕发活力，度过短期难关，回归可持续增长；对掌握较多资源、经济技术基础也较好，但缺乏创新能力和失去市场成长力的僵尸企业，鼓励和引导高成长力的优质企业依据市场竞争和等价交换原则对其进行兼并重组；而对一些持续亏损、不符合经济结构调整方向而不得不进行破产处理的僵尸企业，应严格按破产法予以破产清算，实现高效有序退出。

（五）进一步优化完善市场退出机制，强化地方政府的社会托底功能

处置僵尸企业将面临债务清理、不良资产处理、生产设备回收、资本回收、职工安置等一系列后续问题，而建立一整套完善的退出机制至关重要盛垒：《我国“僵尸企业”的形成与治理》，《团结》2017年第3期。。日本在处置僵尸企业时，把预防失业和促进再就业列为重点目标，从完善相关劳动法、加强职工培训、开发人力资源、发放教育训练补贴、扶持再就业、鼓励职工转岗分流等多方面保障就业。另外还通过制定生产设备回收计划、对产能过剩型僵尸企业设置退出补贴机制等，为顺利处理僵尸企业提供充分保障。这些做法都非常值得中国借鉴。特别在社会保障方面，由于我国僵尸企业规模大、涉及人员广，各地政府需进一步强化社会托底功能，不断完善僵尸企业出清的社会配套政策措施，通过专项扶持基金、财政转移支付等方式，确保分流职工就业有出路、生活有保障。

总之，日本政府处置僵尸企业的过程虽有坎坷，但认识到自身的政策失误与不足之后，能及时调整策略重心和政策导向，并出台实施一系列頗具针对性和创新性的政策措施，最终使大量僵尸企业顺利退出市场或再次焕发生机，重新成为日本经济发展的中流砥柱。日本对僵尸企业的处置方案，开创了全球僵尸企业治理的新实践和新模式，具有策略、方法、政策、制度等方面的典范价值。首先，在策略范式上起到示范效应。日本在“僵尸企业”问题治理上经历了由自由放任到适度干预的策略转型，建构形成了由市场机制和政府干预密切配合、政银企多方联动的混合型政策框架，并通过治理实践进一步证明，政府干预有利于弥补市场失灵的缺陷；政府在经济发展中的作用是能动而非被动的，它可以补充或增进市场部门的不足，两者之间的关系应被视为协同发展而非排斥替代[日]青木昌彦、金滢基、奥野-藤原正宽：《政府在东亚经济发展中的作用比较制度分析》，中国经济出版社1998年版，第26页。。日本治理僵尸企业的策略范式可为相关国家带来重要示范。其次，在方式方法上有着典范意义。日本以企业复活再生为导向、重兼并重组而轻破产清算的僵尸企业处置方略，为世界有关国家的僵尸企业治理提供了方法指引和路径指向。另外，日本完善得力的僵尸企业市场退出机制也具有很突出的典范价值。最后，在政策制度上具有创新价值。美国经济学家斯蒂格利兹曾指出，政府通过创造非政府机构可有效解决市场失灵的问题Stiglitz J. E.，Weiss A. “Credit Rationing in Markets with Imperfect Information”. The American Economic Review， 1981（71），pp.393-410.。日本的产业再生机构就是政府行为弥补市场失灵的充分体现，而这种制度重构也是日本治理僵尸企业问题最全面有效的制度创新，已得到全球许多国家的认同和借鉴。日本在僵尸企业治理实践中探索形成的策略范式、方式方法以及政策制度，为其他国家尤其是中国进一步深化僵尸企业治理提供了可资参鉴的解决方案，具有重要创新意义和典范价值。

（责任编辑：晓亮）