在全球层次治理海洋问题

摘要：海洋的主体部分属于全球公域（公海）。如同其他公域，公海也存在“公域悲剧”——全球海洋问题。而且，随着全球化的进展，全球海洋问题一直在增长。全球海洋治理是在全球各种层次上对付海洋“公域悲剧”的国际集体行动。自1994年《联合国海洋法公约》生效以来，全球海洋治理取得了一些进展，但是，全球海洋治理仍然面对着巨大的挑战。基于此，紧扣国际公海的特性，从全球治理的一般理论入手，讨论以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题，提出全球海洋治理研究的一个大的研究日程，向主要的治理海洋问题的全球行动者提出一些关键的政策建议。

关键词：全球海洋治理；公域悲剧；联合国

中图分类号：P74；D993.5文献标识码：A文章编号：0257-5833（2018）09-0003-09

作者简介：庞中英，中国海洋大学国际关系学特聘教授兼海洋发展研究院院长，国观智库学术委员会执行主任，澳门科技大学社会和文化研究所兼职教授（山东青岛266100）

导论

最近几年，国际上出现了一些关于海洋问题的重要报告。这些报告几乎都让人声泪俱下。最唤起人们危机感的是英国《经济学人》的一篇评论，“人类正在摧毁大洋”、“海洋滋养人类，人类却以怨报德”（The Ocean Nurtures Humanity， Humanity Treats It with Contempt）①。而由全球各界要人组成的全球海洋委员会（GOC）在其最终报告中强调，“全球海洋环境恶化”，呼吁根本性的“救助”措施，例如，“占全球海洋64%的公海，如同一个失败的国家一样。法律缺失并处于无政府状态使得这片巨大的区域极易受到掠夺和忽视”，“海洋面临的威胁仍然很急迫”，“海洋恢复的道路是漫长且困难重重的”http：//www.some.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/03/GOC_2016_Report_CHINESE_FINAL.pdf.。

海洋（尤其是公海）问题的严重性已经被充分揭露。海洋问题无疑还在增长，是一个长长的单子，例如，气候变化、非法的不报告的和不受管制的捕鱼问题（IUU）、公海的海洋生物多样性养护和利用（BBNJ）、陆地向海洋排污等问题。

在海洋领域，不仅需要避免“公域悲剧”的进一步恶化，而且要治理“公域悲剧”。

全球治理是通过国际制度（国际规则、国际规范）和国际合作进行的。联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着中心的作用。参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的。全球治理机制中，不属于联合国体系的国际组织（地区组织）和非正式的国际论坛等变得更加重要。尤其是在公海，有关国家组成的海洋地区组织（如北极理事会）和诸如英国《经济学人》集团等非国家行动者创办的“世界海洋峰会”（World Ocean Summit）等，是全球海洋治理的重要机制。

本文是以已有的全球治理通论为工具来理解什么是全球海洋治理以及如何进行全球海洋治理——在全球的各种层次上解决日益复杂而严重的海洋问题。全球海洋治理也是全球治理的一个领域。但是，已有的全球治理通论往往相对忽略了海洋问题，甚至很少提到海洋问题，而以安全（如核武器等大规模毁灭武器的扩散）、经济（贸易、投资、金融）、社会、健康、环境、气候等领域的问题为经验基础。在运用全球治理通论时，需要考虑到海洋领域与其它领域的不同。研究者不得不注意已有的全球治理通论在关于海洋问题的全球治理上不可避免的局限性。

本文紧扣国家管辖之外的公海的特性，从“公域悲剧”和“集体行动的逻辑”等全球治理的一般理论入手，讨论了以联合国为中心的全球海洋治理及其存在的问题，提出了全球海洋治理研究的一个大的研究日程，向主要的治理海洋問题的全球行动者提出了一些关键的政策建议。

一、海洋“公域悲剧”

在当代世界，每一个行动者（Actor），不管是个体的人还是集体的人，不管是国家还是非国家，都“贡献”了全球问题——全球公害（Global Public Bads）。经年累月的公害之积累，最终导致了触目惊心的“公域悲剧”（The Tragedy of Commons）。

公共产品与公害是同一个情况的两个方面。全球治理就是增加公共产品和减少公害的过程。

在海洋领域，1994年《联合国海洋法公约》生效以来，具有讽刺意味的是，随着全球化的进展，“公域悲剧”却一直呈现恶化的趋势。“海纳百川”，陆地的超级污染排放物终归大海，海洋成为来自陆地和空中等各种源头的垃圾桶，不堪重负。中国国家海洋局公布的陆源入海污染排查结果表明，中国共有陆源入海污染源接近1万个，平均2公里海岸线就存在一个污染源，近岸海域污染整体上仍较严重新华社，2018年1月18日。。海洋为基础的产业开发（海洋产业），包括日新月异的海洋科学技术，在促进开发（发展）海洋自然资源的同时，也带来了新的海洋问题。

“海洋是‘公域悲剧的典型例子：个体使用者的过度使用导致共有资产退化，从而使个体使用者自身的长期利益受损”，“这种悲剧的显著特点就是造成损害的人没有承担损害的全部成本”《治理公海》（Governing the High Seas），《经济学人》2014年2月24日，https：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water。。

如何保护公域，避免“公域悲剧”，如同“防病”，有关的理论与实践已有不少。在预防“公地悲剧”方面，“可通过分配私有产权来保护公域，因为这样可以让使用者更加在意这块区域的长期健康。这在沿岸国和岛国的专属经济区得到了尝试。因为治理公域问题而荣获2009年诺贝尔经济学奖的埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Claire “Lin” Ostrom）认为，使用公域的人可能在很好地管理着公域“Researcher for Virginia Tech Program Wins Nobel Prize”， https：//vtnews.vt.edu/articles/2009/10/2009-789.html.。为了避免“公域悲剧”，她认为，需要给所有有权利使用的人在运营上有发言权，在有权利和无权利的人之间划清界限，指定受使用者信任的监督者，并且使用直接的手段来解决冲突。而目前的情况是，公海的治理没能满足上述任何一个条件《公海治理》，http：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water；创绿研究院，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680。。

但是，当“公域悲剧”已经发生且恶化势头不减反增，除了预防性的全球治理，更需要医治性的全球治理。

二、从“国际治理”到“全球治理”

“治理”（Governance）与统治（Government）在很长时间是不被区分的，只是在冷战结束以后出现的世界条件（如市场化和全球化）下，学术界才把“治理”与“统治”严格区分开来。这一区分具有重大的学科和政策意义。关于治理的研究（治理学）成为政治学（包括国际政治学）、经济学、生态学、公共政策研究等社会科学及其应用研究中增長最快、成果最多的领域之一臧雷振：《何谓治理：基于治理类型学的探讨》，载郭苏建、孙东国主编《转型中国：社会秩序建构的关键词辨析》，格致出版社2017年版，第88-107页。。

作为统治的延伸，国际治理（International Governance）指的是在无政府条件（Anarchy）下，政府间合作解决全球问题。不过，在实践上，由于各种原因，国际治理——国际制度、国际协议（国际公约）等在解决全球问题上的局限性是存在的。

在正当性（合法性）上，不仅一些国家认为有关的国际组织的代表性不足，非政府组织等社会力量更是认为现存国际组织的合法性不足。

尽管我们不能夸大非国家行动者（Non-state Actors）的作用，因为我们仍然生活在国家行动者（State Actors）占据主体的时代，但是，我们必须认识到，越来越多的非国家行动者进入了原来主要由政府参加的议题、日程、组织。非国家行动者也在推动着新的国际制度、国际规则、国际规范的出现。在20世纪90年代，正是由于非国家行动者的参与，国际治理才逐渐转变为全球治理。全球治理是国际治理的升级。全球治理与国际治理最大的不同是非国家行动者不仅进入而且在解决问题的进程中发挥着重要作用。具有讽刺意味的是，由政府之间合作建立的、却具有了一定独立性的国际组织率先接纳了非政府组织（NGOs），与他们建立了合作性的契约关系。联合国及联合国体系的活动中，政府仍然起着看似是主体性的作用，但是，非政府组织在其中的影响越来越大。在过去25年（从1992起），各种国际组织之所以号称自己是全球机构（Global Institutions），从事的是全球治理，就是因为有来自世界各地的非政府组织的参与，而非政府组织则通过各种方式介入政府间国际组织发起的全球治理议程。1992年成立了全球治理委员会（Commission on Global Governance），本质上是前政府高管要人成立的国际非政府组织。1995年该委员会发表了《我们的全球伙伴关系》（Our Global Neighborhood）的著名报告。这一报告率先肯定了非政府组织在全球治理中的重要作用The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood， Oxford： Oxford University Press， 1995.。今天看来，“全球”一词带来的不仅是国际治理转型，而且带来了知识上和实践上的创新。

非政府组织在全球治理中作用的重要性总是被忽视。但仍然有一些最新的重要例子说明，不应忽视非政府组织，尤其是智库在全球治理中的作用。2018年5月11日，联合国大会投票通过一项决议，为制定《全球环境公约》（Towards a Global Pact for the Environment）建立框架，开启了关于《世界环境公约》的谈判在中国，这一文件叫做《世界环境公约》，参见《王毅部长在<世界环境公约>主题峰会上的发言》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1497787.shtml，2017-09-28。。按照该决议，联合国秘书长古特雷斯将成立一个工作组，对现有的国际环境法律进行评估，是否存在漏洞，如何解决。相关报告预计将于9月提交给联合国大会审议。根据法国常驻联合国代表团的声明，如果制定并落实《世界环境公约》，将是首个具有法律约束力的国际环境法公约，该公约将囊括各个方面的环境法法国常驻联合国代表团：《环境：我们一定要采取另一项措施》，https：//onu.delegfrance.org/Environment-we-must-take-another-step-forward，2018-05-10。。

这项重要的决议最初并不是法国政府提出的，而是法国第一家智库“法学家俱乐部”（Club des Juristes）发起的，得到来自全球40多个国家和地区的法学家、政客、环保团体代表等的支持。该决议的草案文本共包含26项条款，重申了“谁污染谁付费”原则、公民享受健康生态环境的权利等，并强调了非国家行为主体的重要角色。继《巴黎协定》之后，《全球环境公约》是法国带头应对气候变化和改善环境的全球行动。《全球环境公约》是一系列全球环境协定，包括《里约宣言》（Rio Declaration）、《里约+20》（Rio+20）、《2030年全球议程》（2030 Agenda）和《巴黎协定》（Paris Agreement）——之后的又一个里程碑。

实际上，我们应该都知道，几乎在所有这些有关全球可持续发展、全球气候治理和全球环境治理的进程中，非政府组织以及各种个体的人都发挥了重要作用。

本文后面的讨论将说明，联合国主持的全球可持续发展议程、全球气候治理和全球环境治理与全球海洋治理的关系最为密切，或者说，全球海洋治理是上述全球治理中最重要的内容之一。不能忽视非政府组织（例如智库以及学者的全球联合会）以及具有全球作用的个人在全球海洋治理中的作用。

最近几年，中国智库获得难得的发展。如果与上述法国“法学家俱乐部”相比，中国智库在参与全球治理方面做的仍然不够。本文建议，为了促进全球海洋治理，中国智库不仅要提出方案，而且要有具体的全球治理行动。中国政府正在大力增强在全球治理中的作用，完全可以像法国政府那样，支持中国智库的提议，并把中国智库的提议转化为全球治理的“中国方案”。

三、包括全球海洋治理的全球治理处在十字路口

目前，在总体上，全球治理确实到了最为危机的时刻。人们在呼吁“拯救全球治理”Ian Bremmer， “After the G-Zero： Overcoming Fragmentation”， Eurasia Group， Fall 2016， https：//www.eurasiagroup.net/siteFiles/Issues/After_The_G_Zero_.pdf#1609-28%20IMF3.indd%3A.23710%3A309.。但是，这并非易事。第一，不得不承认，在冷战结束后不久、在全球化（Globalization）凯歌行进中的各国，在解决全球问题上曾经具有的相对一致性（团结）势头目前已经消失。本来就存在的国际集体行动的困境正在恶化。第二，一度人们认为的非政府组织在全球的崛起——各种政府权力向非政府组织的转移——非政府组织中的中坚积极力量——全球民间社会组织在形成全球政策、全球契约、促进全球一体化、解决棘手的全球问题方面的作用，目前整体退潮了，取而代之的是具有人们似曾相识的颠覆性的导致全球分裂和全球冲突的21世纪民粹主义和民族主义。在民粹主义和民族主义的强力推動下，全球化发生转向，例如美国特朗普政府通过各种措施鼓励美国国籍的企业“去全球化”（Deglobalization），以及制裁在美国市场的跨国企业。全球化本来已经深刻改变了一些国家的国内政治进程，而现在的“去全球化”对各国国内政治的影响也是深刻的。被淡化的“政府作用”在许多国家不仅又回来了，而且被民粹主义和民族主义赋予其新的使命。目前，美国特朗普政府的减税等举措并不代表政府在治理中的作用退却，特朗普政府根深蒂固的“经济民族主义”（Economic Nationalism）和“美国第一”（America First），说明政府的作用在加强。第三，全球治理主要是由全球性的国际组织（全球制度）进行的，但是，国际组织的改革（包括联合国改革、国际金融组织改革、《联合国海洋法公约》改革等）并非预期的那样达到其设定的有限目标，顶多也只是取得某种妥协的进展（如国际货币基金组织和世界银行增加中国等“新兴国家”在其中的代表性）。一些改革被认为已经“死亡”Richard Gowan， “U.N. Security Council Reform Is Dead. Thats Still a Problem”， World Politics Review， November 27， 2017， https：//www.worldpoliticsreview.com/articles/23677/u-n-security-council-reform-is-dead-that-s-still-a-problem.，至少面对预算等技术层面的行动困难，多边体制的危机加剧德国艾伯特基金会举行的Tiergarten Conference 2017就以《多边体制的危机》为题。笔者参加了这次年会并在会议上就全球治理的形势发言。。在美国等不再强调多边主义（Multilateralism）的重要性、必要性，并陆续退出一些重要的国际组织和减少对现有国际组织的支持，而在政治上大力支持多边主义并在行动上增加对全球治理贡献的中国、欧盟等，不可能填补全球治理上的国际领导（International Leadership）和全球公善（Global Public Goods）的供给缺口。所以，关于现存国际秩序的“崩溃”或者“终结”等悲观主义论调，在世界范围内甚嚣尘上[英] 马丁·沃尔夫：《西方分裂与世界失序》，《FT中文网》2018年1月4日。。第四，新建的国际组织（如上海合作组织和亚洲基础设施投资银行）或者非正式的全球论坛（如G20和金砖合作），在替代已有国际组织在全球治理功能上的作用仍然有限。对大多数国家来说，全球治理（解决全球问题）并非他们的优先。新型的全球治理论坛或者机制，仍然是欠发达的、脆弱的。一些“重要”成员是通过这样的权宜之计，维护国际合作或者扩大其国家利益，以及协调他们之间复杂的地缘政治冲突。“免费搭车”或者逃避承担解决全球问题的应尽责任等现象，在这些进程中都能轻易发现。

全球治理的上述不利形势对在全球层次上解决海洋问题的集体行动势必产生消极影响。美国对待多边主义和多边体制的不作为、甚至反对政策（美国特朗普政府在退出了联合国气候变化《巴黎协定》后，又拒绝了上述法国带头提出的联合国《全球环境公约》，不参加《全球环境公约》的谈判进程），势必影响该国在全球海洋治理中的角色。2017年，美国退出联合国教科文组织直接导致该组织在全球治理（包括全球海洋治理）中的能力减少。一些全球性的著名论坛，如G20，除了一般性地关注全球可持续发展和气候变化治理等，海洋问题尚未成为其专门或者焦点议题。预计，未来多年，G20等全球性的论坛不会把海洋问题列为其焦点议题。2017年扩大后的上海合作组织包括了印度洋国家印度、巴基斯坦和伊朗，使该组织涉及北冰洋、太平洋和印度洋等三大洋，但是，该组织即使涉及在解决海洋问题上的集体行动，也不是关于海洋领域的可持续发展、保护海洋生态、治理海洋气候变化等“低级政治”或者“低敏感”问题，而是关于海权（控制海洋）、海洋主权争端等传统国际问题。

对于强调全球海洋治理的利益攸关方和行动者来说，在全球治理的可能正在进入低潮阶段，如何促进正式和非正式的国际组织更加重视海洋领域的全球治理？

四、以联合国为中心的全球海洋治理体系及其存在的问题

20世纪70年代以来，世界经济，尤其是科学与技术进入新的高速发展时期。中国在冷战的最后十年（1979-1989）开启“改革开放”，深刻影响了全球化进程。中国是这次全球化（1989以来）中最重要的因素。海洋在这次全球化中的角色是十分重要的。正是因为参与全球化，海洋在中国经济发展中的重要性极大地提升。与此同时，全球化也加剧了包括海洋问题在内的全球问题的严重性。在这一形势下，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）达成并生效，然后是在全球治理的趋势下，海洋问题进一步纳入以联合国为中心的全球治理体系。全球海洋治理是全球历史的形势所迫。

联合国一直在试图巩固和加强其在全球海洋治理中的中心性。如同气候治理，对海洋问题的治理也是联合国的重要任务，这帮助加强了联合国在新的历史条件下存在的正当性。2008年12月5日第63届联合国大会通过第111号决议，决定自2009年起，每年的6月8日为“世界海洋日”（World Ocean Day）。2015年，在联合国成立七十周年的时刻，《2030年可持续发展议程》获得通过，试图用15年的时间在全球达成17个可持续发展目标和169个具体的可持续发展目标。《2030年可持续发展议程》是1992年《21世纪议程》以来最具雄心与可行性的解决全球不可持续发展问题的全球协议。《21世纪议程》里已经包括“保护大洋和各种海洋”的内容，而《2030年可持续发展议程》则是关于发展领域的全球治理的里程牌。人类终于意识到自19世纪以来，尤其是自第二次世界大战以来的发展面对着不可持续性的危机，试图通过这一全球议程扭转不可持续的发展。发展的不可持续性主要来自发展带来的问题没有得到有效的治理。在这一议程中，海洋问题得到重视，其第14号目标是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。这一目标又分解为7个子目标，以及为此采取的3大措施。为落实可持续发展第14号目标，促进各种各样的海洋治理集体行动，2017年6月5-9日，在聯合国总部，联合国举行了第一届海洋大会参见https：//oceanconference.un.org。除联合国召开的这次世界性海洋大会，最近几年引人瞩目、参与者众多的世界海洋大会之一是（英国）《经济学人》集团自2012年起召集的“世界海洋峰会”，参见https：//events.economist.com/events-conferences/americas/world-ocean-summit/utm_source=TEEwebsite&utm;_medium=redirect-from-2017-site&。《经济学人》集团组织的世界海洋峰会给出了非国家行动者在全球海洋治理中发挥作用的例子。。

联合国气候变化谈判进程与全球海洋治理密切相关，或者说，全球气候变化治理意味着全球海洋治理。马拉松式、困难重重的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）谈判进程，在2015年达成并在2016年生效——《巴黎气候协议》（Paris Agreement on Climate Change）。这一协议是全球治理的最大进展。尽管这一国际协议几乎很难直接找到“海洋”一词，其达成和生效也是全球海洋治理的历史性突破《巴黎协定》全文，参见http：//www.un.org/ga/search/view_doc.asp symbol=FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1&。。《巴黎协定》为人类克服全球挑战注入了乐观和希望。

曾担任第三届联合国海洋法大会主席（President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， 1980-1982）、为《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的通过做出杰出贡献的新加坡原驻联合国大使许通美教授认为，《联合国海洋法公约》是“世界大洋基本法”（Constitution of the Oceans）Tommy Koh， “A Constitution of the Oceans”， UNCLOS， December 1982； T. B. Koh， “A Constitution for the Oceans”， in Myron Nordquist， ed.， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary， Volume I， Martinus Nijhoff Publishers， 2002， p. 11.。许通美的这一说法被广泛引用，这是他对全球海洋治理的一大贡献。这一说法本身证明了联合国在全球海洋治理中的中心地位。

在今天，即使人们不得不面对UNCLOS的历史局限性（在海洋生态维护的条款上很弱），但是，任何新的全球海洋治理动议、安排和谈判，都是在UNCLOS框架之下进行的。即使是全球海洋治理上的修正主义（Revisionism），也不敢公开违背UNCLOS。修正主义也打着落实和维护UNCLOS的名义。即便新建的海洋领域国际规则和国际组织，例如，规制公海采矿的国际海底管理局（ISA）也是根据UNCLOS而设立的刘芳明、刘大海：《国际海底区域的全球治理和中国参与策略》，《海洋开发与管理》2017年第12期。。

引人注目的治理公海问题的全球多边条约《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》（BBNJ）等的谈判进程代表着全球海洋治理的未来。这一讨论从2004年就开始了。第4次BBNJ问题预备委员会根据联合国2015年6月19日通过的第69/292号决议的要求，于2017年7月20日向联大提交了最终建议性文本。一旦BBNJ在联合国开始政府间谈判，联合国成员的大多数以及绝大多数公海利益攸关方将参加会议。BBNJ谈判类似联合国气候变化框架公约谈判，如果达成协议，将是海洋领域的《巴黎协定》https：//zhuanlan.zhihu.com/p/28237719.。

全球发展治理和气候变化治理的实践为全球海洋治理提供了宝贵的经验。全球海洋治理应该充分遵循全球可持续发展目标，与全球气候变化治理密切联系起来，寻求可行而有效的全球海洋治理之道。

联合国体系（UN System）中包括的不少国际组织都与全球海洋治理有关。海洋科学研究及其进展是增加全球公共善的供给，在全球海洋治理中发挥着重要作用。联合国教科文组织（UNESCO）等在组织和促进全球层次的海洋科学研究教科文组织在2017年首次发布的《全球海洋科学报告》中认为，海洋科学包括“社会科学”、“人文科学”和“有关人与海洋关系的多学科研究”，参见http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002493/249373c.pdf。上的作用功不可没。教科文组织设有政府间海洋学委员会（Intergovernmental Oceanographic Commission），成立于1960年。该组织除了协调联合国各机构外，负责长期监测世界海洋的情况，参与建立全球海洋观测系统。

国际海事组织（IMO）在全球海洋环境治理中的作用十分显著。IMO建立了特别敏感海域制度（PSSA），试图以身作则，保护脆弱的海洋生态系统。PSSA指的是“需要通过IMO的行动进行特别保护的海洋区域，这些区域在生态、社会经济或者科学等方面具有重要特性，且在受到国际航运活动的影响时十分脆弱”转引自马进《特别敏感海域制度研究》，《清华法治论衡》2015年第1期。。国际海事组织（IMO）建立特别敏感海域制度（PSSA）。这个制度有可能对《联合国海洋法公约》的海洋管理体制“进行合理修正”马进：《特别敏感海域制度研究：兼论全球海洋环境治理问题》，《清华法治论衡》2015年第1期。。

上面列举的并非是正在行动中的全球海洋治理的全部。实际上，全球海洋治理已经是一个全球治理体系。这样的一个全球治理体系存在什么问题？

当代世界的悖论，也可以说是全球治理的悖论是：高度相互联系、相互依存的全球化的世界在治理上却是各自为阵的（Divided），或者碎片化（Fragmentation）的。这导致了总体上的全球治理往往是失效的（Failing）Iwan Goldin， Divided Nations： Why Global Governance is Failing and What We can Do about It， Oxford University Press， 2013.。

构成全球海洋治理的各个部分之间是协同不够的，甚至是相互竞争和冲突的。根据《联合国海洋法公约》，在主权上，海洋分为各个区域；不仅如此，全球化的各行各业又分割了海洋，各行各业都有自己的海洋国际组织；各种海洋行动者，包括各国、国际组织和非政府组织，存在着不同的世界观、价值观和利益差别；各种区域性的海洋组织更是具有一定的排他性。所以，现实中，多样的、碎片化的全球海洋治理尚未形成真正意义上的全球海洋治理体系。“国际海洋法公约很大程度上还是依靠各成员国和现有的组织来进行监督和执行。结果就是‘九龙治水。”这是“有组织的灾难”http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.。

最后，前述国际秩序的总体危机也影响国际海洋秩序，加剧了看似在联合国领导下的全球海洋治理体系的进一步碎片化。

五、结论与建议

要医治“非一日之寒”的海洋问题，就要诊断海洋问题的根源。根本上，海洋（不管是国家管辖内还是外）的问题来自陆地。当然，海洋问题也来自在“海上”和目前越来越在“海下”的经济、科技和军事等活动。所以，全球海洋治理要强调海洋问题的根源。

治理是一个政治概念和政治实践。为什么海洋问题需要全球治理？就是为了寻求海洋问题在政治上的根本解决之道。世界的现实仍然是在无政府的国际体系中寻求全球治理全球海洋委员会副主席和哥斯达黎加前总统José María Figueres：《无政府统治的海洋》，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70868。。这就是全球治理的中心悖论。

全球海洋治理也有一个改革与发展的问题。对已经存在的全球海洋安排（尤其是UNCLOS代表的）实行改革是必要的和迫切的。关于《联合国海洋法公约》的改革是联合国改革的一部分。仅有《联合国海洋法公约》等全球海洋安排是不足以在全球层次解决海洋问题（“公地悲剧”）的，需要新的联合国主持的国际海洋安排，建设新的全球安排（尤其是BBNJ代表的）。在国际合作的时代——全球公共产品（Global Public Goods）的供给[美] 斯科特·巴雷特：《合作的动力：为何提供全球公共产品》，上海世纪出版集团2012年版。相对好的时期，尤其是主要的国家和非国家行为体更加愿意合作和为全球公共產品多做贡献，“公域悲剧”恶化的势头就降低，解决“公域悲剧”的前景就乐观。但是，在国际冲突增加的情况下，尤其是目前的国际秩序危机，全球公共产品的供给减少，全球海洋治理及其前景难以乐观。

本文欲提出一项大的全球海洋治理研究日程：

首先，治理“公域悲剧”（Governing the Tragedy of the Commons）的集体行动的国际制度是构筑全球海洋治理的理论路径。如本文一开始《经济学人》的评论指出的那样，“公海的治理没能满足上述（奥斯特罗姆原理的）任何一个条件”。这说明，如果朝着满足奥斯特罗姆条件的方向，全球海洋治理是可以大有可为的。导致海洋“公域悲剧”的“旧发展”在世界上许多地方仍然在继续，基于海洋的“发展”如何避免“旧发展”，成为“新发展”。“新发展”无疑就是国际社会已经达成高度共识的“可持续发展”（Sustainable Development）。联合国《2030年可持续发展议程》的第14个目标是关于海洋可持续发展的，如何真正实现这一目标？

其次，我们需要研究国际海洋秩序的危机及其克服。在海洋领域，相对来说已经是旧的国际秩序——以UNCLOS为代表的国际海洋秩序如何更好地适用于全球海洋治理？已有的全球海洋治理（尤其是UNCLOS以及根据UNCLOS建立的全球性海洋机制）到底如何改革？《联合国海洋法公约》下的BBNJ、PSSA等如何超越《联合国海洋法公约》？

再次，我们必须很好地回答，为什么具有积极作用的非国家（社会）行动者以及非政府的国际海洋组织在全球海洋治理中的作用是不可或缺的？在全球治理的危机时期，如何更好地发挥非国家社会力量的作用？

第四，在全球海洋治理根本路径上的创新。全球治理的起源是国家协和（Concert of Powers）——国际会议。国际会议的结果是形成了国际公共权力（Public Power）。正是这种公共权力解决了国家之间存在的公共问题Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-Century Origins of Global Governance， Chicago： University of Chicago Press， 2013.。最早的国家协和是19世纪的欧洲协和体系（European Concerts）。在21世纪，在海洋领域，在仍然没有全球政府的情况下，协和不同的利益（Concert of Interests）仍然是全球治理最现实主义的有效方法。《联合国海洋法公约》和气候变化全球治理之《巴黎协定》的形成和实施，都是全球协和成功的当代案例。2017年举行的第一次联合国海洋大会，有助于在海洋领域形成应对21世纪海洋全球挑战的新的全球协和。但是，联合国海洋大会能否和如何成为全球海洋治理——海洋全球协和体系（Global Concerts of Powers）？

第五，国内海洋治理和全球海洋治理之间的关系。中国在国内管辖海域进行的一些海洋治理措施（如“湾长制”、“蓝色海湾”、“陆源污染调查”、“海洋垃圾监测”、“生态红线制度”）能否和如何进一步转化为全球海洋治理？

第六，如何形成多层次的全球海洋治理？多层治理最初来自欧盟。多层治理非常适合于海洋治理。本文主要讨论的是在全球层次上的海洋治理，但是，全球海洋治理的基层（如海湾）、地方层、国家层、地区层（如西太平洋、南太平洋、北冰洋、南冰洋等）也是一样重要的。

第七，如何构筑以联合国为中心的新的全球海洋治理体系？即形成至少相对统一的全球海洋治理体系？各种海洋问题的全球安排之间的关系如何协调？在国际规则缺乏和国际规则不足的领域（如深海底）建章立制。

第八，在全球层次把“海洋发展”与“海洋治理”有机地结合起来，驱动行动者积极参加全球海洋治理的利益及其激励机制是什么？

第九，新兴强国（日益依赖海洋发展的世界大国），如中国等在全球海洋治理中的价值、责任、利益、领导如何形成？

最后，本文提出一项政策建议：

联合国应该早日建立全球（世界）海洋组织。目前，一些世界性的组织，如世界贸易组织（WTO），面对着深刻的内外挑战。在修改WTO已有规则方面，各成员国之间存在着不一致。欧洲（欧盟）国家更倾向于出台新的规则，如“WTO+”，“进攻性多边主义”，但是，有的国家则主张維持现状[法] 扎基·拉伊迪：《欧洲如何应对中国经济崛起》，《金融时报》2018年2月2日。。海洋领域缺乏诸如世界贸易组织的全球治理机构，需要通过谈判创设这样的全球治理机构。“德国官方智库全球变化咨商委员会（Council on Global Change），支持建立世界海洋组织（World Oceans Organisation，WOO），来增强各国政府对于海洋管理失灵的认识，简化和理顺目前组织的错综复杂。”http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.这一政策建议应该得到全球各方的积极响应和大力支持。在联合国主导下，全球海洋治理应该与全球气候变化治理、全球金融治理、全球发展治理等置于同等地位。BBNJ不仅需要达成有约束力的全球协议，而且各国要批准和执行这一协议。G20包括G7、金砖国家（BRICS）和“中等大国”（Middle Powers）三大类国家集团，在全球协和（Concert of Powers）方面发挥独特作用。G20的绝大多数成员是“海洋国家”，应该在形成新的全球海洋治理中发挥重要作用。新建的国际金融（发展金融）组织，如金砖合作框架下的新发展银行、已经超出亚洲的亚投行等，也应该在全球海洋治理中发挥重要的作用。

中国政府要高度重视全球海洋治理。除了在已有的全球海洋治理中发挥不可或缺的角色，建立世界海洋组织是发挥中国新兴国际领导作用的难得机会。中国要积极协调全球海洋治理体系中的差异与矛盾，推动国际体系形成务实而理想的、尤其是能得到合规（Compliance）的一体化的全球海洋治理新规则。在建立世界海洋组织中发挥重要作用，完全符合现在中国在“新时代”的对外政策原则——构建和实现“人类命运共同体”和积极参加全球治理。

对海洋科学与技术共同体的建议。这里的海洋科学是包括社会科学在内的海洋科学。应该从全球治理的角度调整海洋科技的目的、运作和方向，在促进海洋为基础的人类进步与文明提升的同时，防止日新月异的技术对全球海洋环境的进一步破坏。海洋科学技术不仅要开发海洋，而且要治理海洋。也就是说，海洋科学技术不仅是为了海洋发展的，也是为了海洋治理的。

（责任编辑：潇湘子）