财政扶贫的收入分配效应：内涵与机理分析

朱良华

(梧州学院，广西 梧州 543002)

我国农村扶贫政策的实施从生产能力、市场参与和缓解脆弱性等角度，改善了贫困地区农民分享经济增长的机会和能力[1]，增加了贫困人口的收入，提升了他们的福利水平[2]。李实等测度发现，得益于公共转移性收入的减贫效果，我国贫困发生率下降了4.26个百分点，加快了中国农村减贫的进程[3]。需要引起注意的是，伴随着贫困人口收入的增长，贫困人口比例下降，收入差距不仅降低了减贫速度，并导致了低收入群体收入份额的不断萎缩[4]。杜凤莲、孙婧芳认为收入分配在不同时期的减贫效应不同[5]。高云虹、刘强以城市减贫为对象研究发现，收入分配恶化对相对贫困率上升有显著影响[6]。胡兵等指出，穷人基于经济增长实现了收入增加，减少了贫困程度，但是，由于经济增长带给富人的收益要远大于穷人，造成农村居民收入差距不断扩大，在一定程度上又将经济增长的减贫效应予以抵消了[7]。刘一伟、汪润泉也发现，从微观个体层面来看，随着收入差距不断扩大，不仅持续降低了农村居民对教育资源的可及性，还加快恶化了他们的健康水平，增大了农村居民的贫困脆弱性[8]。万广华、张茵也认为收入增长与不平等下降的同步实现对于减贫具有重要影响，特别是到了90年代后半期，在收入增长放缓的同时，收入不平等又快速上升，导致这段时间甚至出现了贫困恶化[9]。由此看来，扶贫与收入增长、收入不平等之间的关系是复杂的。经济增长带给贫困人口和非贫困人口的收入增长与不平等效应是不一样的，并且收入差距的扩大在一定程度甚至会抵消经济增长的减贫效应。

收入仍然是扶贫实践中贫困户识别与退出的关键指标，决定了收入贫困依然是当前贫困治理的重要对象[10]。在当前精准扶贫迈入攻坚拔寨新阶段的宏观背景下，关注扶贫行为的收入分配效应，在努力提升困难群众收入水平的同时，应该密切重视贫困地区收入差距的变化。这对于确保实现2020年精准脱贫目标具有重要的现实意义。为此，本文尝试以财政扶贫为主要对象，运用公共财政等理论知识，重点对财政扶贫收入分配效应的作用机理进行简要剖析。

一、财政扶贫：公共财政的职能使然

经过多年的努力，我国逐步形成了以政府为主导、社会各界广泛参与的农村扶贫模式。从扶贫资金的来源来看，可以分为财政资金、社会资金、国际援助资金等多种类别。其中，来源于财政的扶贫资金处于绝对支配地位，奠定了政府在扶贫中的主导地位，财政资金成为政府主导扶贫实践的重要抓手。在全面实施精准扶贫方略的当下，财政资金也同样是精准扶贫资金的主要来源，具有举足轻重的影响。所谓财政扶贫，就是政府作为行为主体，利用一般公共预算安排的财政资金，扶持贫困地区经济和社会事业发展，改善贫困地区的基础设施和生活条件，提高贫困人口生活水平和综合素质的一种扶贫方式。简而言之，财政扶贫就是使用财政资金开展扶贫的所有扶贫行为的总称。它要同时具备两个条件：首先，扶贫资金来源于财政；其次，由政府利用财政职能开展扶贫工作。前者属于财政扶贫资金的投入与管理，后者则是政府农村扶贫的政策意图。

公共财政理论的逻辑起点是市场失灵。在市场经济条件下，普遍存在市场失灵现象。为了弥补市场“无形之手”的缺陷，政府必须依靠“有形之手”提供具有非排他性和非竞争性的纯公共产品和带有公共产品特性的准公共产品。在公共财政模式下，财政的出发点和落脚点就是满足全体社会成员的公共需要，而不是某个特定个体或特定区域的特殊需要。公共性成为财政的本质特征与根本要求。市场失灵必然造成贫富悬殊导致两极分化，贫困就是市场失灵的后果。扶贫开发具有公共产品属性，不仅具有非排他性，而且具有非竞争性，依靠市场自身来解决贫困问题显然不现实。为此，政府在减缓和消灭贫困方面具有不可推卸的责任，必须提供扶贫服务，不能缺位，这是政府的职责所在。财政作为国家治理的基础和保障，自然责无旁贷，要为政府承担起这个职责。这是由公共财政的基本职能决定的。

(一)财政扶贫是履行资源配置职能的要求

在私人商品市场上，当消费者消费一单位的商品所得到的边际效用与消费者为得到该商品所需要支付的边际成本相等的时候，市场定价机制便产生了有效率的价格，能够保证该商品有效供给。在公共商品领域，由于公共产品的非竞争性，按照边际成本定价，私人部门将不愿意为市场提供该种产品。同时，农村公共品由于自身的非排他性特征，所有人都能够消费该单位公共品，而不能将一部分消费者排除在外，任何人都不拥有公共品的所有权，因此，单个人就不会为了他的某种需求去直接购买公共品，而是等待他人购买后通过“免费搭车”从中受益。如果完全依靠市场机制来配置公共产品资源，必然会导致公共产品的供给不足，造成社会效率的损失。于是，公共产品只能全部或者部分由政府提供，才能满足社会发展的需要。对于贫困地区，诸如农村道路、桥梁、农田等基础设施和义务教育、基础医疗、社会救济等公共产品都是市场所不愿提供或无法充分提供的，但又是社会经济社会发展所必不可少的产品，属于全体居民共同利益的集中体现。它们的缺失会导致贫困人口缺乏脱贫和发展的机会和能力，同时也是造成我国农村致贫乃至返贫现象频发的重要原因。政府承担这些公共产品的供给责任，既是矫正市场失灵的需要，更是履行财政资源配置职能的客观需要。

(二)财政扶贫是履行收入分配职能的要求

不管是收入贫困，还是能力贫困，抑或是权利贫困，背后隐藏的都是公平问题。调节收入分配差距为财政三大基本职能之一，它所追求的目标正是实现收入分配公平。财政在扶贫过程中，通过累进税率向高收入者课税筹集扶贫资金，然后利用转移支付制度，补贴和救助低收入者，从而为他们的基本生活需要提供必不可少的保障，恰好履行了收入分配职能。与此同时，财政通过建立健全覆盖贫困人口的社会保障体系、支持和推进贫困地区基本公共服务供给均等化，也是财政履行收入分配职能的有效途径和生动体现。

(三)财政扶贫是履行经济稳定和发展职能的要求

贫困既是区域发展不平衡的表征，也是结果。现阶段财政对于贫困地区予以必要的帮扶，就是缩小区域发展差距，稳定经济运行局面的具体行动。从实践来看，财政扶贫的首要任务包括加强贫困地区生产、生活设施条件建设，补长社会公共服务不足短板，塑造贫困人口全面发展能力。这些问题的有效解决，不仅能够缩小社会收入差距，还将提升区域间的平衡发展水平，实现社会稳定和谐。

二、财政扶贫的收入分配效应内涵

按照系统理论，在有限环境下，系统内某些因素或者结果的改变将会通过内在联系引发其他因素或者结果产生变化，这种变化即为通常所言的效应。因此，从本质上看，效应就是由一种变化带来的变化。收入分配作为一种经济活动，反映的是国民收入或者社会产品在不同经济实体、社会成员之间的归属情况，是分配主体与分配客体共同运动的结果，属于一个异常复杂的有机系统。在收入分配系统中，某一因素的变化，必然会反馈到系统本身，产生相应的作用效果。从表面上看，收入分配揭示的是“人与物”之间的关系——分配主体分割占有分配客体；而从本质看，它反映的则是“人与人”之间的权利关系——分配主体与分配主体之间的关系[11]。正如马克思主义哲学所揭示的“内容决定形式”，“人与物”的关系最终必然会受制于“人与人”的关系。于是，高书生和刘晶(1998)指出，在行为主体与外界环境发生交互作用的过程中，收入分配活动在不断受到外界环境影响的同时，还会通过因素间的互动作用改变外界环境，从而产生收入分配效应[12]。

从语义学角度来看，“财政扶贫的收入分配效应”为偏正式短语，就是指财政在扶贫行为中发挥出来的收入分配效应。显然，准确理解收入分配效应的内涵，是厘清财政扶贫收入分配效应内涵的前提。如前所述，可以将收入分配效应理解为：群体或者个体利用各种渠道和路径参与国民收入分配、取得收入之后，前面分配和取得的收入在一定程度上又会反过来对国民的收入分配状况产生影响。根据影响波及的层面，收入分配效应又被细分为微观效应、中观效应和宏观效应，其中，微观效应是指个体层面的收入分配差距效应；中观效应指行业或者部门间以及派生组织层面的收入分配差距效应；宏观层面则是指由收入差距引致的就业、消费等宏观经济效应[13]。可见，收入差距是收入分配效应的基本构成内容。由于收入差距是通过收入水平比较得出的，讨论收入分配差距问题，就必须以收入水平的变化作为起点。因此，收入分配效应主要包括绝对值层面的变化——收入增长效应和相对值层面的变化——收入调节效应。

基于上述分析可以看出，财政扶贫收入分配效应应该包括财政扶贫行为带来的收入增长效应和收入差距调节效应。财政扶贫作为配置扶贫资源的重要手段，对于贫困居民的收入增长、收入差距调节具有显著影响。

三、财政扶贫调节收入分配效应的作用机理

合理的收入分配关系到社会弱势群体的处境，又涉及到社会安定及和谐社会的构建，它既是一个经济问题，又是一个道德问题，甚至还是一个政治问题。财政扶贫作为一种扶贫制度安排，其特征是由政府动用财政手段来消除贫困，扶贫资金全部来源于财政收入。从逻辑上来看，财政调节居民收入分配就是通过财政专项转移支付对国民收入进行的再分配。政府凭借其公权力，以依法强制性地征收税收(或费)的形式形成财政收入，然后依法将财政扶贫待遇给付给贫困个体，履行收入再分配职能，达到对收入进行再分配的目的。

首先，通过财政扶贫资金的筹集调节收入分配。财政扶贫资金来源于中央财政专项资金和地方政府的配套资金及专项扶贫资金。这些资金属于财政一般公共预算支出，是政府运用税收法定权募集而来。其中，通过个人所得税、财产税募集财政扶贫资金的行为便表现为政府对国民收入初次分配结果的矫正。个人所得税、财产税均采用累进税率，税基越大、税率越高，可以让负担能力大者多负税，负担能力小者少负税，从而对纳税人的收入和财富进行调节，缩小纳税人之间的收入差距。

其次，通过财政扶贫资金的支出调节收入分配。精准扶贫的实施，要求财政扶贫资金的使用从过去的到县到村向到村到户过渡，更加聚焦于贫困村和贫困户，减少资金漏出。扶贫项目由县级政府审批，扶贫资金随项目走。目前，从扶贫资金的投向来看，财政扶贫资金可以分为扶贫发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、易地搬迁资金、国有贫困农产和林场扶贫资金、困难群众生活补贴资金等。这些资金中的一部分是直接以现金形式无偿支付给贫困人口的各种补助和补贴，比如教育扶贫的“雨露计划”、贫困人口的医保补贴和生活补贴等，为他们的生存保障进行兜底，直接提高了这部分群体的收入水平或者降低了他们的生活支出，具有最直接的收入再分配效应。财政扶贫资金的另一部分则是用于贫困地区的经济开发和农村公共服务的提供，比如农村基础设施建设、农田水利设施建设、特色农业培育和引导等。这些资金通过增加贫困地区资本存量，提升经济发展能力，以经济发展带动当地居民收入增长，表现为一种间接的收入分配调节效应。

图1 财政扶贫支出调节收入分配示意图

简而言之，可以用图1描绘财政扶贫支出调节收入分配的基本逻辑。通过财政转移支付手段，将发达地区的收入或富裕阶层的收入无偿分配给贫困者，这就是财政扶贫支出直接调节收入分配的逻辑。而财政扶贫支出对收入分配的间接调节，则是借助于财政扶贫支出、经济增长与贫困居民收入分配三者之间的相互作用关系实现的。财政支出是促进贫困地区经济增长的手段之一，政府通过生产性财政支出或社会性财政支出提高经济增长，这样就能做大“蛋糕”。当“蛋糕”越来越大之后，通过“涓滴效应”分配给贫困的“蛋糕”自然也越来越大。于是，形成了财政扶贫支出促进经济增长，经济增长又提高贫困人口收入水平的良性循环。

四、财政扶贫的收入分配效应具有双向性

财政在扶贫的过程中，通过专项转移支付可以对贫困地区居民收入水平和收入差距产生作用，对社会的收入分配结构以及居民之间的收入分配状况产生明显的影响。这种影响其实就是财政扶贫的收入分配效应。因此，财政扶贫收入分配效应就是由财政扶贫行为产生的收入分配效应——政府在运用财政资金和财政政策进行扶贫的过程中，对居民收入分配带来的影响和效果。当然了，由于扶贫资金的使用是限用于贫困地区，所以这种收入分配效应主要考察对贫困地区居民收入分配带来的影响和效果。从扶贫的初衷来看，当然希望这种收入分配效应是积极的，可以缩小贫困地区收入差距。但是，从理论上进行分析的话，这种分配效应具有双向性，也就是说，财政扶贫有可能缩小收入差距，也有可能带来收入差距的扩大。

(一)财政扶贫缩小收入差距的效应

财政扶贫缩小居民收入分配差距的效应，可以分为直接效应(显性效应)和间接效应(隐性效应)两种。显性效应源于财政扶贫通过转移支付履行收入再分配的职能过程。一方面是财政扶贫资金在保护弱势群体、维系低收入者的基本生活时所发挥的收入再分配作用。比如，在财政扶贫中，将主要通过一般税收筹集的扶贫资金有针对性地用于贫困人口的社会救助和社会福利保障项目中，类似于“劫富济贫”，可以直接缩小居民之间的收入差距。另一方面是财政扶贫资金在提供均等化的基本公共服务中可以发挥缩小居民收入差距的作用。比如，财政扶贫在解决“因学致贫”“因病致贫”、易地搬迁等问题上所采取的针对性帮扶措施，可以防止居民收入差距的扩大。

至于间接效应(隐性效应)则是源于财政扶贫投资功能实现的，是财政扶贫在贫困地区社会建设、经济促进、人力资本培育方面的“投资性支出”产生的回报。财政扶贫的投资性支出，有利于提高贫困地区文明水平和公平正义水平，从而使每一个社会成员都可以在谋求发展中获得日益公平的社会环境，共享社会经济发展成果，这显然有利于缩小居民收入差距。与此同时，通过财政扶贫，培育贫困地区特色产业经济，促进贫困地区经济良性发展，为贫困人口稳定增收提供保障与支撑，让贫困人口在经济发展中得到更多获得感，从而起到缩小收入差距(或防止收入差距扩大)的作用。

(二)财政扶贫扩大收入差距的效应

财政扶贫并不必然带来收入差距的缩小，它还有可能出现“逆向调节”，扩大居民收入差距。它之所以不是缩小收入差距的充分条件，主要原因在于财政扶贫实施过程中有利于高收入者、不利于低收入者，非贫困人口的获益可能比贫困人口的获益更多，甚至出现低收入者反过来补贴高收入者，即出现“扶富不扶贫”的现象。这主要是财政扶贫制度设计不当或者执行不到位造成的。比如，贫困识别的时候，精准度不高，导致贫困户漏出、非贫困户渗入，让非贫困户享受了财政扶贫待遇。此外，像易地搬迁、产业扶贫、金融信贷扶贫等许多财政扶贫政策的设计是有进入门槛的。贫困人口要享受这些扶贫待遇，就必须跨域配套资金、能力素质、信用等级等限制性门槛，才能享受到相关政策优惠。高收入者跨越门槛的能力一般是远高于低收入者，“门槛效应”的存在往往导致财政扶贫出现收入分配的逆向调节。

五、主要研究结论

当前，不少学者注意到，扶贫与收入增长、收入不平等之间的关系十分复杂。通过扶贫实践在改善贫困地区收入水平的同时，也有可能会对收入分配差距产生积极或消极的影响。从资金来源结构看，财政资金是精准扶贫资金的主要来源，占据了绝对的主导地位。公共财政的基本职能决定了财政必须大力支持贫困地区的脱贫事业。从作用机理上看，财政扶贫本质上就是通过转移支付手段将财政资源在贫困地区进行再配置，在资金的筹集和使用过程中，必然会对居民的收入分配产生直接或间接的影响，形成收入分配效应。由于财政扶贫对于不同阶层人口收入增长作用的异质性，既可能缩小地区收入差距，也可能进一步扩大地区收入差距，形成逆向调节。因此，财政扶贫的收入分配效应具有双向性。为此，在精准扶贫新阶段，应该着重发挥财政扶贫的正向收入分配效应，为实现2020年精准脱贫目标提供有效依托。