联合国“4A框架”下新疆少数民族青少年教育状况解读*——以南疆四所中学调研结果为样本

涂 卫 韩小兵

内容提要：新疆南疆少数民族青少年教育对实现个人发展、改善民生、维护民族团结、边疆稳定和社会长治久安具有极其重要的意义。基于此，课题组在对南疆第一手调研数据进行统计分析的基础上，结合联合国经济社会和文化权利委员会提出的教育“4A框架”予以对照性考察，进而分析展示南疆少数民族青少年的教育状况；并以“4A框架”为参照提出提升南疆少数民族青少年教育水平的路径。

新疆南疆地处我国西北边陲，是维吾尔族聚居地区。作为生力军的南疆少数民族青少年是该地区未来发展的希望，故而南疆少数民族青少年的教育成为关乎新疆全局发展的大计。为了考察南疆少数民族青少年教育的真实状况，课题组对该地区进行了实地调研。

我国是《经济、社会和文化权利国际公约》缔约国，自2001年加入公约以来积极履行缔约国义务，采取一切适当措施促进青少年教育的进步。作为该公约实施机构的联合国经济社会和文化权利委员会于1999年通过了《关于受教育权的第13号一般性意见》(下文简称《第13号一般性意见》)，针对《经济、社会和文化权利国际公约》第13条对受教育权的已有规定，进一步为缔约国的各级教育提出了应当具有的四个基本特征，即可提供性(Availability)、可获取性(Accessibility)、可接受性(Acceptability)和可调适性(Adaptability)，为评价缔约国的各级教育状况进而展示受教育权的实现程度提供了具有操作性的具象标准，本文将其简称为“4A框架”。下文将以此作为理论工具，结合第一手调研数据分析、解读南疆少数民族青少年的教育状况。

一、调研概况

(一)调查问卷的内容设计

本次调查问卷的设计考虑了不同群体，针对教师、学生和家长分别制订三种调查问卷，涵盖客观题和主观题两种形式。教师问卷主要涉及学校教学设施等硬件条件、师资力量、教师培训、教师待遇、教学方法和教学设计、普通话[注]《中华人民共和国国家通用语言文字法》第2条规定：“本法所称的国家通用语言文字是普通话和规范汉字。”为行文方便，下文中凡“国家通用语言文字”均以“普通话”指称。教学水平、对学校整体教育教学水平的评价及建议等方面，共计25题。学生问卷主要涉及学校硬件设施、上学态度、课程喜好、普通话教学、手拉手等方面，共计20题。家长问卷主要涉及子女上学负担、对子女受教育的态度、对学校教育的满意度、家庭的普通话环境等，共计21题。考虑到当地的语言习惯，课题组请人翻译、制作了维吾尔文版的调查问卷，以期获得更好的调研效果。

(二)调研总体情况

课题组前往新疆南疆喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州(以下简称“克州”)，根据区域经济差异和地理位置差异分别选取了喀什地区的某市级中学(下文简称“K市中学”)、某县级中学(下文简称“S县中学”)、位于塔克拉玛干沙漠边缘的某乡级中学(下文简称“E乡中学”)和克州某市的一所乡级中学(下文简称“A乡中学”)开展实地考察，面向这4所中学的初二年级少数民族学生、任课教师和家长做了问卷调查，同时对地区、县地方教育局官员、校领导、部分教师进行了访谈。本次共发放调查问卷400份，回收问卷361份，其中学生问卷211份、教师问卷116份、家长问卷34份，回收率为90.3%。回收的问卷中有效问卷353份，无效问卷8份，有效率约为97.8%(见表1)。受制于经费、时间和地区调研难度等因素，有效调查问卷样本在绝对数量上并不多，但课题组认为在调查对象的选择上，无论从地域、学校层次还是人群类别，都具有一定的代表性，是南疆地区少数民族青少年受教育状况的真实写照。

表1 调查问卷总体情况统计 单位：份

(三)调研结果的两种走向

通过对有效问卷以及访谈内容的全面统计、分析，发现调查结果呈现两种走向：一是，南疆少数民族青少年教育取得的成绩和进展；二是，新问题的呈现，所谓新问题主要是从研究的关注点而言，指长期为社会所关注的问题呈现的新变化或者是尚未引起足够重视、急需改观的情势。下文将在具体条目中对以上两方面予以实证分析。

二、“4A框架”下南疆少数民族青少年教育状况剖析

(一)可提供性：教育资源配备到位，教师队伍建设瓶颈待突破

联合国《第13号一般性意见》中指出，教育的可提供性要求“应在缔约国的管辖范围内设置够多能够运作的教育机构和方案。这些教育机构和方案需要配备什么才能运作需要取决于许多因素，包括能否使他们居中运作的发展配套”[注]张伟主编：《国际人权文书——联合国人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，北京：中国财富出版社，2013年，第59页。，比如必备的建筑设施、教学设备、师资力量等。调研结果显示，南疆地区已实现了教育的基本可供性，且运行良好。

南疆教学基础设施和条件能够基本满足教学需求且已实现现代化。新疆通过实施两期“中小学危房改造工程”“农村义务教育工程”和“西部农村初中改造工程”等基本建设项目，全区农村寄宿制学校建设工程基本完成，“农村中小学现代远程教育工程”覆盖了全区所有农村中小学校。课题组走访的南疆4所学校的校舍、食宿条件、教学设备明显改善，边远地区的农村中学都已配备“班班通”信息技术设备(一台电脑、一台触摸式屏幕液晶电视)，有的学校的操场都是塑胶跑道，教学资料较以前也大为丰富。受访教师和学生对教学硬件设施的满意度较高：教师中认为很好的占23.2%、认为较好的占64.7%、认为一般的占10.3%、认为落后的占0.9%(仅 1人)；学生中认为学校的基本教学设施很好的为65.9%、认为一般的为26.1%、1%认为很差。

南疆地区师资队伍的数量得到扩充，学历水平显著提升。新疆统计局公布的相关数据显示，1978～2015年的各主要年份，小学和普通中学的生师比呈逐年递减态势。[注]新疆统计局：《主要年份各级学校教师负担学生数》，《2016年新疆统计年鉴》，http://www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/2016xjtjnj/jykj/201707/t20170714_539714.html。南疆四地州的教师数量增长较快，平均生师比10.81已接近北疆代表性地区伊犁(10.58)的生师比。[注]该数据根据新疆统计局发布的2015年各地、州、市各级各类学校教师数和学生数计算得出，参见《2016年新疆统计年鉴》中的教育、科技和文化部分，http://www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/。这说明南疆基础教育系统内的师资配备数量逐年增强；而且经过多年的发展，教师队伍学历水平有了较大提升，基本实现了本科的普及。受访学校中教师最高学历为本科的有99名，占85.3%；专科有13名(包含10名大专和3名专科)，占11.2%；研究生2名，占1.7%。另外，从中央到各级地方政府还通过教师在岗职业培训促进教师教学水平和综合能力的提升，受访教师中92.2%的人都参加过培训，仅有7.8%的人表示从未参加过培训，说明教师培训的受众面较广。

国家多年的投入和建设已经使教育资源能够保障南疆少数民族青少年群体接受初等教育，使南疆地区实现了9年免费义务教育的普及。近年来，南疆还将免费教育扩展至14年教育，这是巨大的进步。但调研中也反映出师资队伍建设遭遇瓶颈，亟待突破的问题主要体现在以下方面：

1.师资力量仍有不足，呈现结构性矛盾。问卷调查受访教师中女性占绝大多数(占85.8%)，男性教师占14.2%，说明男女性别比例不尽合理。

据课题组访谈了解，教师学历虽然普遍达标，但实际教学水平和能力却达不到应有水平，有高达85.3%的家长认为应该提高教师教学水平。且教师学缘结构上也存在一些不合理现象。如大部分受访教师的最后学历毕业院校都是新疆学校，说明南疆师资力量的来源更多依赖于新疆本地，具有很强的地方性。另外，有相当比例的教师毕业于非师范类学校。就师资的学科分布来看，语文、数学、历史、政治、地理这些基础课程的师资相较于生物、化学、物理、体育、美术、音乐等课程较为短缺，呈现师资在学科专业上的分布不均衡。S县中学和A乡中学均有老师认为教师数量不足，应补充教师队伍；受访家长中也有23.5%的人认为应该增加教师数量。

2.教师培训力度不够，效果欠佳。虽然教师培训的总体覆盖广度还可以，但除E乡中学外其余几所学校的大部分教师都是3年或5年才培训一次。因此，受访教师中有人提出应加强培训，提高培训的层次。可见培训的力度未能满足教师需求。从教师参加培训的内容(见表2)来看，教学方法和手段、普通话教学以及教师职业道德的培训占比不高，教学和专业内容的培训占有较大比重，因此，有教师提出培训更应注重教学方法。

表2 教师参加培训的内容

关于教师参加培训的级别(见表3)，以校级、县级和地市级培训居多，参加过省级培训的较少，而参加过全国性培训的则更少，一定意义上符合正态分布规律。但校级和县级培训的比例低于地市级培训比例，说明最基层的培训不够充分和到位。从参加培训的效果来看，60.4%的教师认为有很大帮助，37.5%的教师认为有些帮助，2%的教师认为没帮助。通过访谈了解到，培训效果不佳主要是因为培训缺乏针对性、实操性不强、内容陈旧、实践脱节、流于形式等。

表3 教师参加培训的级别

3.边疆教师岗位对人才的吸引力有待增强。受访教师中33.9%的人认为在边疆地区任教是其理想，无论如何会坚持下去；19.1%的人认为如果现有生活待遇有所提高，会坚持下去；14.8%的人会追求更好的发展机会；20%的人因个人条件、能力等多种原因所限，无奈维持现状;另有12.2%的人尚不确定或没有对问题作答。总体看，教师对于工作和待遇并不是很满意，期待有更好的发展和待遇。这一面向揭示出南疆地区吸引人才难、留住人才难的困境。

(二)可获取性：教育资源人人可获取，各层面践行无歧视

《第13号一般性意见》中规定的教育可获取性要求“在缔约国管辖范围内，人人都应该能够利用教育机构和方案，不受任何歧视。可获取性包含了互相重叠的三个因素：(1) 不歧视——人人必须受教育，最易受害群体的成员更有必要，在法律上明文规定，在事实上确实做到，不得援引受到禁止的任何理由歧视任何人；(2) 实际可获取性——教育必须在安全的物质环境中进行，学生可在一些堪称便利的地点上学(例如邻里单位的学校)或通过现代技术设备接受教育(例如收看‘远距离教学’节目)；(3) 经济上的可获取性——教育费用必须人人负担得起。可获取性的这个因素以第13条第2款中对初等教育、中等教育和高等教育的个别规定为准：初等教育应‘一律免费’，缔约国对中等教育和高等教育要逐渐做到免费”[注]张伟主编：《国际人权文书——联合国人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，第59页。；可获取性是在实质上追求受教育者对教育资源的平等享有。实地调查显示我国在南疆地区也努力朝此目标迈进。具体表现为：

第一，受访学校与国内其他区域初二学生同步开设语文、数学、物理、生物等相同通识课程，从知识结构的获取层面实现了教育的平等享有。

第二，通过乡村免费寄宿制中学设置，解决边疆地区居住分散且交通不便的乡村学生就学问题，实现其就学的便利性和实际可获取性。我们走访的两所寄宿制乡村中学的调研结果显示,学生对住宿与饮食满意度较高。E乡中学受访学生总人数39人，37人认为餐饮住宿条件很好，2人认为一般；A乡中学受访学生总人数40人，18人认为餐饮住宿条件很好，22人认为一般；两校无一人选择“很差”这一选项。

第三，从经济上来看，教育费用人人负担得起。由于国家和地方财政的大力投入，南疆不仅实行义务教育阶段全部免除学费、教材费、住宿费的政策，还于2016年开始实行学前教育和高中教育的普及和免费，[注]2016年，新疆人大常委会制定并颁布了《南疆地区普及高中阶段教育条例》，规定适龄学生应当接受高中阶段教育，并实行免学费、免教科书费、免住宿费的免费教育政策。在全国率先实现了14年免费教育。这是我国落实《第13号一般性意见》的义务方面质的飞跃，[注]依据《经济社会和文化权利国际公约》第13条规定，“初等教育应属强迫性质，免费普及全民；各种中等教育，包括技术及职业中等教育在内，应以一切适当方法，特别应逐渐采行免费教育制度，广行举办，促使人人均有接受机会”，国家对中等教育中的高中教育承担逐渐实现免费的义务，不同于9年义务教育的初等教育是必须免费普及的状况。我国新疆南疆地区率先实现了从学前教育到高中教育的14年免费教育普及。标志着南疆少数民族青少年切实获取教育等级范围的进一步扩大。

(三)可接受性：受众较为认可，尚有提升空间

《第13号一般性意见》中规定的教育的可接受性是指“教育的形式和实质内容，包括课程和教学方法，必须得到学生的接受(例如适切、文化上合适和优质)，(在适当情况下，也应该得到学生家长的接受)”[注]张伟主编：《国际人权文书——联合国人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，第60页。。

调研结果显示4所学校的受访学生、家长和教师对学校的教育基本持肯定态度，这给了我们观察教育可接受性的审视视角。第一，从学生认可度来看，4所学校接受问卷调查的211名学生中只有1.4%的人不喜欢上学，绝大多数学生喜欢上学(92.4%)。第二，从家长的认可度来看，受访的34名学生家长对学校的教育教学水平选择“满意”的占50%、选择“一般”的占32.4%、选择“不满意的”的占3%(仅有1人)，另有5人未作答。第三，从教师的评价来看，受访学校的大多数教师认为本校的整体教育教学水平已经达到新疆平均水平。116名教师中除6人未作答外，79.3%的人认为本校教育教学水平达到全疆平均水平、11.2%的人认为低于全疆平均水平、4.3%的人认为高于全疆平均水平。在上述群体中，作为受教育者的学生接受度最高，这一点尤为重要。

虽然教育的可接受性评价结果基本令人满意，但调研中依旧显露出教育内容、教学方法和教学效果方面的问题，值得警醒和深思。主要体现为：

1.教学理念和教学方法的欠缺。调研的4所中学在讨论、互动、户外教学、多媒体教学等多元教学方式的运用上整体状况不太理想，一部分老师能与时俱进，吸收科学的教育理念，运用多元教学方式和手段，但依然有相当一部分老师对这些教学方式的运用不多；有少部分老师因为各种原因不使用这些相对先进的教学方式(见表4)。课题组在访谈中了解到，南疆地区很多农村中小学课堂主要还以讲授、读写、背诵为主，照本宣科，互动较少，教学方法单一，课后作业布置过多，不注重培养学生的理解、应用、创造力和独立思考的能力。问卷调查中，在问及学生有哪些课程不想上或不喜欢上，并进一步追问原因时，课程内容没意思、难度大、内容不实用、老师讲得不好依次为受访学生不想上或不喜欢英语、政治、计算机等课程的原因(见表5)。显然，这些因素都与教师的教学理念和方法落后密切相关。而61.8%的受访家长认为应加强学生社会实践能力的培养，也反映出教师教学理念和方法的欠缺。

表4 教师使用讨论、互动、户外教学、多媒体教学等多元教学方式的情况

表5 学生不想上或不喜欢上某些课程的原因

2.法制教育、民族团结教育较为薄弱。鉴于南疆所处的特殊地理和社会环境，对南疆少数民族青少年进行法制教育、民族团结教育至关重要。课题组在教师和学生问卷中都设计了“学校是否有爱国主义教育[注]依据自治区人大常委会2009年颁布的《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》第3条规定，民族团结教育是对公民进行以爱国主义教育为核心内容的学习民族理论、掌握民族政策、普及民族团结常识、树立民族团结意识、履行维护民族团结义务、增强维护民族团结责任的教育。和法律知识教育”这一相同问题。虽然接受问卷调查的半数以上教师和学生均认为有爱国主义教育和法律知识教育，但是却有60.9%的受访教师认为需要改进爱国主义教育的教学内容，80%的人认为需要改进法律知识教育的教学内容。而64.7% 的受访家长亦认为应加强法律知识、提高守法意识教育。以上数据都说明学校爱国主义教育和法律知识教育未能达到满意的教育效果。

除了爱国主义教育，目前新疆与内地学校之间开展的“手拉手”活动因其有利于加强新疆与内地的交流交往、增进各民族之间认同感、树立中华民族共同体意识，也被视为是一种重要的民族团结教育形式。课题组对4所学校开展的“手拉手”活动进行了调查，结果表明：

第一，“手拉手”活动的普及程度并不高，且存在地区差异。经常参与活动的学生只有11.5%(见表6)。进一步分析发现，4所学校中参与过(包括选择经常参与和很少参与)的学生，只有极少数是克州A乡中学的学生、其余均来自喀什地区的3所中学，体现出“手拉手”活动开展存在地区差异。

表6 是否参加过“手拉手”活动

第二，参与过及对“手拉手”活动有一定认知的学生，大多数对该活动持有较正面和积极的评价(见表7)。少部分学生认为“手拉手”活动并没有给学习和生活带来帮助，或者是因为语言障碍不想参加了。对“手拉手”活动持消极态度的学生主要是那些很少参与该活动的学生。

表7 学生对“手拉手”活动的评价(多选题)

(四)可调试性：普通话教育规模推进，仍需攻坚克难

《第13号一般性意见》中规定的教育的可调试性要求“教育必须灵活，能够针对变动中的社会和社区的需求进行调试，使其符合社会和文化环境中的学生的需求”[注]张伟主编：《国际人权文书——联合国人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》，第60页。。

为了让更多南疆少数民族学生接受中华优秀传统文化的滋养、培养他们的公民认同、促进各民族的相互交流、实现各民族共同进步和发展，南疆地区一直大力推进国家通用语言文字教育(下文简称国语教育)。经过几十年的发展，南疆地区的国语教育取得了突飞猛进的进步。新疆自20世纪50年代起就逐步为少数民族学生开设普通话课程，2014年全区学前到高中阶段接受国语教育的学生达269.4万人，各种模式国语教育覆盖面达100%。[注]中华人民共和国国务院新闻办公室：《新疆各民族平等团结发展的历史见证》白皮书(2015年9月)，国务院新闻办公室网站,http://www.scio.go。课题组的调研结果也表明国语教育取得一定成效，这一举措已获得学生的普遍认同：有82%的学生表示喜欢用普通话教授的课程、10.4%的学生感觉一般、仅有4.7%的学生表示不喜欢；而且学生对普通话水平的自我评价结果也相对比较乐观(见表8)。

表8 学生对普通话水平的自我评价

但国语教育在经历探索期、发展期和加速期以后，进入瓶颈期，面临诸多矛盾和困境：

1.教师对国语教育效果的总体评价不乐观。与学生对普通话水平的自我评价相对比较乐观形成反差的是，教师对目前国语教育效果的总体评价不甚理想，56%的人觉得效果一般，需要改进；17.2%的人觉得效果不佳，应该探索新的模式；只有19%的人觉得很好。进一步进行校际对比发现，K市中学和S县中学的受访教师多数认为效果一般，少部分认为效果不佳，两所中学均有30%左右的人认为效果很好；而A乡中学所有受访教师无一人认为效果很好，78%的人认为一般，22%的人认为效果不佳；E乡中学只有19.2%的人认为效果很好，69.2%的人觉得效果一般，11.6%的人觉得效果不佳。全部受访教师中有71.3%的人认为需要改进国语教育的教学内容。可见，目前国语教育的效果总体并不令人满意，尤其是乡村学校的满意度更低，体现出城乡学校在国语教育效果上的差距。在问及可使用普通话进行日常交流的学生比例时，受访教师看法各异，总体反映出学生现有普通话水平较低，除K市中学外，其余几所学校中多数受访教师认为这类学生比例低于40%(见表9)。

表9 教师对授课学生普通话水平的评价 单位：%

2.制约国语教育质量的内在要素分析。

(1)普通话教师师资仍显缺乏。尽管国家通过政策大力扶持来加强国语教育的师资力量，但各学校、尤其是乡镇级中学都欠缺优秀的、真正能胜任的教师，这依然是较长时间内存在的困难。E乡中学有教师反映：“对我们学校来说国语老师的数量少，任务重。任课没有专业性，汉语言文学专业背景的老师上政治课，其他专业的老师上国语课。”另外，目前几所学校都面临一个较突出的矛盾和棘手的问题，即有的学校教师编制已满，难以引入有能力的青年普通话教师，但在编的部分年龄偏大且不具备国语教育能力的老教师却面临遭淘汰的危机。这些老教师适应不了学校发展的需求，但因不到年龄无法退休，一直占用编制；有能力的青年教师因为没有正规编制而不愿加入或者加入后得不到公正合理的待遇。这就导致了学校表面满员超编与师资实际短缺的矛盾。而对未到退休年龄但已无法胜任教学的老教师的安置成为一个非常棘手的问题。

(2)普通话教师的汉语水平不甚理想。考察少数民族教师(116名受访教师中，114名维吾尔族、1名乌孜别克族、1名未注明)的汉语水平主要以汉语水平考试的等级作为客观标准。根据HSK(五级)、[注]按照国家汉办汉语考试服务官方网站对HSK五级的介绍，通过HSK五级的考生“可以阅读汉语报刊杂志、欣赏汉语影视节目、用汉语进行较为完整的演讲”，http://www.chinesetest.cn/gosign.do?id=1&lid=0#。HSK(六级)[注]按照国家汉办汉语考试服务官方网站对HSK六级的介绍，通过HSK六级的考生可以轻松地理解听到或读到的汉语信息，以口头或书面的形式用汉语流利地表达自己的见解，http://www.chinesetest.cn/gosign.do?id=1&lid=0#。的汉语应用能力标准，作为传授系统知识的教师至少应当具备五级或六级的能力才能胜任普通话教学的要求，但受访教师中达到HSK五六级水平的教师仅占受访者的半数左右(见图1)；其余教师有23%的人达到HSK三四级水平、3%的人MHK水平为三四级，但仍有少数教师只通过HSK一级或二级甚至没有通过任何等级。

图1 教师通过汉语水平等级考试的情况

(3)缺乏良好的普通话语言环境。学校区域的日常生活语言，74.1%的教师选择主要使用母语；25.9%选择母语和普通话并用。通过对比位于城市(K市中学和S县中学)和乡镇(A乡和E乡中学)的学校，发现两所城市中学教师选择所在地区日常生活用语为母语和普通话并用的比例要高于另外两所乡镇中学。教师在课外也总体倾向于用母语，一部分人双语混用，极少数人主要用普通话。县市级学校在课外双语混用和使用普通话的比例相对更大一些(见图2)。

图2 教师在课外与学生交流使用语言的情况

受访父母(K市中学初二学生的家长)中双方都可以较为顺畅地用普通话与他人交流的占52.9%，只有一人可以较为顺畅地用普通话与他人交流的占11.8%，两人或一人可以用普通话与他人做简单交流的占23.5%，都不能用普通话与他人交流的占2.9%。可见，即使是在南疆喀什市工作的城市居民家庭，普通话水平也并不高。受访家长在日常生活中经常需要使用普通话的占38.2%，使用情况一般的占44.1%，几乎不用的占5.9%；与其他民族的朋友交流使用的语言以普通话为主的有64.7%的较高比例，但有23.5%的人仍然用维吾尔语，说明除母语外对其他语言的掌握程度不够。

上述调研结果表明无论是在家庭、学校和社会生活中，由于处于少数民族聚居区域、缺少良好的普通话学习环境、应用度不够，成为制约南疆中学师生普通话水平提高的先天缺陷。

三、思考：“4A框架”下南疆少数民族青少年教育的提升

参照联合国《第13号一般性意见》所提出的“4A框架”考量我国南疆少数民族青少年教育的现状，笔者认为经过国家多年的持续投入和大力支持，南疆少数民族青少年教育成效显著。这是党中央、国务院正在践行“全面提升民族地区各级各类教育办学水平”，“绝不让一个少数民族、一个地区掉队，推进民族教育全面发展”[注]国务院2015年印发的《关于加快发展民族教育的决定》中明确提出的承诺，详见http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm。的庄严承诺的生动体现。参照“4A框架”，南疆少数民族青少年教育仍存在一些尚待充分发展的空间。

(一)完善师资队伍建设，增加教育的可提供性

教育的可提供性实质上是对教育资源方面提出的要求，要设置足够多且能够运作的教育机构。而教育机构的设立和正常运作的核心要素，除了需要具备客观物质条件以外，还离不开充足、优质的师资队伍。南疆地区亟待通过制度建设优化师资队伍。

针对教师结构不合理，要建立结构均衡计划，新进教师的引入要关注年龄、性别、学缘结构、学科等的平衡，重点引入稀缺类别的师资。建立规范的培训安排制度，确保培训机会分配公平。针对不同类别的培训，制订培训目标、标准和考核体系，不断提升师资培训的时效。落实教师医疗、养老、住房等保障政策，改善教师的工作和生活条件，完善激励机制。针对普通话教师师资队伍方面表面满员与真正能胜任教学工作的师资实际短缺的矛盾，对于未到退休年龄但已无法胜任教学的老教师，既要考虑其多年来做出的贡献、不能简单地施行直接淘汰和退出机制，又要考虑学校发展的大局，不能因此而妨碍急需普通话师资的引进。可以通过评估增加普通话教师引进指标，并建立不适岗老龄教师的转岗和逐渐退出机制。

(二)多措并举，提升教育的可接受性

教育的可接受性强调学生和家长对教育形式和内容的可接受度，达到良好的教学效果。结合调研结果在这方面呈现的问题，笔者认为应在以下诸方面付诸努力：

1.提升教育理念和教学方法。针对教师教育观念和教学方法的落后，除了通过师资培训外，还可以通过集体备课、示范观摩、增加疆内外互助交流等途径革新教育理念，创新教育方法。倡导采用启发式、探究式、讨论式、参与式教学，注重因材施教，知行合一，加强实践教学环节。

2.改进法制教育、民族团结教育。这两类教育并非基础教育阶段的主干课程或核心内容，但对于维护新疆社会稳定与和谐发挥着十分重要的作用，不容忽视。

(1)建立学校法制教育和民族团结教育的具体操作规程，弥补缺失。通过调研，我们发现尽管自治区制定了《自治区法制宣传教育条例》，但其主要是针对社会各界进行法制宣传教育的规范；而对在学校开展的法制教育，只在该条例第14条中非常简略地作出规定，缺乏可操作性。民族团结教育方面虽然制定有《民族团结教育条例》，但如同法制教育一样，依然缺少具体操作规程的指引。这就导致上述教育在实施过程中并未真正达到预期目标，流于形式，教育效果并不十分理想，因此需要建立统一、具有可操作性和指导意义的具体操作规程，明确具体的教学计划、课时、教材和师资，以达到应有的教学效果。

(2)改革两类教育的形式，强调多元生动的教学方法。对于法制教育，可以根据不同年龄阶段的学生制订不同的教学计划和教学内容，采用丰富多彩的教学方式和手段，如通过真实案例分析、角色扮演、法庭旁听等形式让法制教育深入人心。民族团结教育方面，要切实考虑中小学生的理解能力和接受能力，充分利用多媒体、道具、做专题报告、举办民族团结教育成就展、各族群众联欢互助等方式，引导学生自己体会、思考从而得出结论，以加深对民族团结的认识。对于正在开展的“手拉手”活动，必须建立制度保障，加大受众范围，加强开展力度，让每个学生都有机会参加，而且能从活动中受益。

(三)强化国语教育的质量建设，增强教育的可调试性

南疆少数民族聚居地区较为封闭的民族语言环境在一定程度上制约了各民族文化的交流和融合，也牵制了当地经济的发展。国语教育适应了南疆少数民族聚居地区和当地群众需要紧跟时代潮流、与其他地区和民族实现共同发展的需求，是南疆少数民族教育具有灵活性和可调试性的重要体现。针对目前国语教育面临的困境，强化国语教育的质量建设，提高国语教育水平，将进一步满足教育的可调试性的内在要求。

既然新疆的国语教育已经提高到国家战略的高度，自治区有必要制定《国语教育条例》，梳理、总结过去几十年来国语教育的经验，明确新疆包括南疆在内的国语教育的目标、涵义、模式、师资、教材、配套设备、质量标准、效果评价体系等内容；而且应专门针对南疆地区的国语教学制定中长期发展计划，坚持积极、稳妥、有序，因地制宜、分类指导、分区规划、分步实施的原则，尊重教育规律，确保教育质量，科学推进国语教育。

建立国语教育的事前预估、事中检查和事后验收评估制度。事前预估，要求国语教育要根据各地区、各学校的师资、学生和硬件设施的实际情况，有区别地确定国语教育模式。事中检查，要求国语教育实施过程中，要建立反馈机制，及时进行调整。事后验收评估，则要求在完整的国语教育周期后，要通过设定科学的指标体系进行验收评估。

制订普通话环境打造方案。比如在具备条件的地方鼓励和倡导民汉合校、民汉学生混合编班，要求教师在校内尽量使用普通话交流，为少数民族学生创造良好的校内语言环境。通过网络远程教育平台、有线电视、农牧民夜校、走访互动帮带学等活动推进农村党员干部和群众学习普通话，为少数民族学生创造良好的学习和使用国家通用语言的校外环境。