扶贫小额信贷如何能够有效抗击贫困——新疆南疆K村扶贫小额信贷项目实施情况分析

肖建飞 阿依吐兰·阿布都拉

内容提要：文章采用参与式观察、深度访谈等定性研究方法，以新疆南疆K村扶贫小额信贷项目实施情况为分析对象，通过对地方政府、承贷机构的风险管理与借贷方使用效果之间关联的分析研究，发现扶贫小额信贷对提升贫困人口生计能力的作用尚不明显。当下南疆四地州扶贫小额信贷工作亟待解决的问题是，如何推进贷款使用与扶持创业、就业工作协同开展。

习近平指出，“三区三州”[注]“三区三州”指西藏、新疆南疆四地州、四省(青海、四川、云南、甘肃)藏区、四川凉山彝族自治州、甘肃临夏回族自治州、云南怒江傈僳族自治州。深度贫困地区是全国脱贫攻坚的“坚中之坚”[注]习近平：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话》，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm，最后访问时间：2017年8月31日。。新疆南疆四地州既是我国14个连片特困地区之一，也是我国6个深度贫困地区之一。2015年底，该地区农村建档立卡贫困人口尚有44.38万户、159万人，占新疆贫困人口总数的85.9%，贫困发生率高达22.7%。南疆四地州是新疆乃至全国扶贫开发工作最难啃的“硬骨头”。[注]《新疆维吾尔自治区南疆四地州片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》，新疆政府网，http://www.xinjiang.gov.cn/2017/05/31/141198.html，最后访问时间：2017年10月15日。

K村位于南疆四地州深度贫困区的东南缘，全村有310户、1 515人，耕地1 465亩，人均耕地面积不足1亩(0.97亩)，自然资源匮乏、人均耕地面积逐年下降、人地矛盾极为突出。全村现有贫困户130户、贫困人口664人，贫困户占比(41.94%)与贫困人口占比(43.83%)之高即便是在南疆四地州也不多见。

2017年4月初、7月中旬至8月初、2018年2月初，笔者三次在K村进行社会调查。村民们一致认为贫困户认定结果公平公正。访谈获得扶贫小额贷款的贫困户，笔者发现，申请贷款时的计划用途与获得贷款后的实际用途之间存在偏差，资金闲置与转存情况较多。而问及拟申请贷款贫困户的贷款目的与投资取向时，他们对贷款用途计划大体相似，主要是建牛(羊)圈、扩大养殖能力。贫困户的生计能力与地域环境具有密切关联，因而贫困人口最终能否实现脱贫致富目标取决于其自身生计能力是否获得明显提升，但生计能力高低不完全取决于贫困户自身原因。

一、政府与承贷机构：风险管理工作分解与责任承担

扶贫小额信贷产品也被业界称为“两免”扶贫小额贷款，其特点是“5万元以下、3年以内、免抵押、免担保、基准利率、财政全额贴息”。该类贷款是我国扶贫事业重要的金融服务产品，对实现精准扶贫、精准脱贫目标意义重大。保障贷款发放、使用的合规性并加强风险管控，是目前我国扶贫小额信贷管理工作的重点。新疆南疆地方政府开展扶贫小额信贷管理工作，首先要减轻发放贷款的金融机构(本文中简称为“承贷机构”)的压力，不仅需要较早落实贴息资金与风险补偿金，还需要政府督导基层组织在贷前、贷中、贷后全程参与，以便降低信贷风险。

自2016年6月新疆全面启动扶贫小额信贷工作以来， 农业银行、邮政储蓄银行及农村信用社等三家主要承贷机构分片负责，开办扶贫小额贷款业务。至2017年末，各承贷机构在全区范围内累计向31.53万户发放扶贫小额贷款110.39亿元，[注]王永飞：《撬动资金流向贫困地区和贫困人口——新疆银行业助力打好脱贫攻坚战》，《新疆日报》2018年4月2日。这无疑给地方政府带来了很大的财政压力，也促使南疆四地州的县(市)政府更为重视贷款回收的安全性。

1. 贫困户认定工作民主化、精确化。随着“访惠聚”驻村工作的不断深入推进，南疆基层组织建设工作明显加强，村组公共事务与集体事务决策的公平性、公正性不断提高。例如在贫困户认定方面，越来越多的村召开村民大会，采取三轮民主表决与公示的方式投票确定贫困户身份和名单，这是南疆村民自治与基层民主实践的重要尝试。

驻村工作队于2017年3月正式入驻K村。据工作队负责人介绍，继2017年初春村民大会三轮投票后，入秋以来K村再次组织村民投票，最终确定贫困户130户、贫困人口664人、低保人口217人。经验证明，通过民主评议，真正的贫困户未被“瞄准”的问题得以有效解决。

2.发放、使用、回收环节工作细化。南疆扶贫小额贷款发放采取三级审查的工作模式，具言之，本人申请→村委会(驻村工作队、包村联户干部)认定→乡(镇)政府审核→县(市)扶贫开发领导小组审定→承贷机构发放。K村所在地的县政府要求，在贷款发放环节，建档立卡贫困户若申请扶贫小额贷款，需符合如下条件：有一定劳动能力、有发展愿望和生产能力、信誉良好(无恶意拖欠债务记录)、有正当合理的贷款用途、无不良嗜好(赌博、吸毒、酗酒等)。村委会、驻村工作队成立“建档立卡贫困户信贷认定工作组”，将申请人身份、资金使用的合理性、使用目的、发展方向、贷款额度和期限作为重点核实内容；乡(镇)政府负责审核申请人资格及其真实性、申请材料完整性与规范性以及村委会上报推荐结果的公正性；县扶贫开发领导小组负责审定贫困户的申请条件以及乡(镇)审核推荐工作尽职与否、是否合规。从贫困户认定到贷款申请条件公示再到贷款申请筛选与认定，上述工作均由村委会、驻村工作队承担。基层组织承担实质性认定工作，是贷款发放工作的基础环节。按照上述申请程序，2016年12月、2017年2月，K村贫困户获批两批贷款，分别是44户和10户，合计54户。目前已获得贷款的51户贫困户使用贷款时间刚刚超过一年。

在使用环节，为保证贷款切实用于生产经营，防止挪用、闲置情况发生，县政府要求，在贷后1个月内，村委会、驻村工作队需逐户监督检查；对于通过合作协议承诺带动贫困户脱贫致富并获得贷款的领头人、致富能手或合作社(企业)，村委会、驻村工作队应在贷后1个月内进行检查；对各村贫困户是否按用途使用贷款，乡(镇)政府检查或抽查比例不得低于10%；承贷机构检查比例为10%、发现问题应及时反馈给村委会、驻村工作队。

在回收(催收与还贷)环节，贷款到期前2个月，承贷机构应入户告知，并与村委会、包村联户干部、驻村工作队共同逐户检查还款资金筹集到位情况；对于不能按时偿还的贫困户，承贷机构应主动催收，基层组织协助催收。

K村所在地的县政府对挪用或骗取贷款行为追责，第一顺位责任人是借贷方(贷款贫困户)以及与贷款贫困户签订合作协议的“能人”、合作社(企业)负责人；如在认定与审核环节有过错，则需追究乡(镇)政府、村委会和驻村工作队、包村联户干部的责任，后者承担“第二顺位”或“补充性”责任。风险与责任成正比，与政府乃至基层组织相比承贷机构的风险管理责任相对有限(见图1)。

图1 扶贫小额贷款风险管理机制

二、借贷方使用情况：好钢有多少用在刀刃上

全面衡量南疆四地州扶贫小额信贷项目的实际效果需要重要的、关键性的数据支持，例如借贷方的户数与放贷金额、借贷方发展项目及家庭增收情况、守约率高低(还款数额和时限)等。因扶贫小额信贷政策在南疆四地州大范围实施刚满一年，贷款使用情况与使用效果尚不能全面、准确评估。但目前出现的一些倾向性与苗头性问题仍值得关注。

以K村为例，目前已经申请并获批的贫困户有54户，其中，51户已经获得贷款、3户贷款尚未发放；未获得贷款但有贷款意愿的贫困户有18户。贫困户多以发展养殖为由申请贷款，但贷款实际使用率不高，将大部分贷款用于发展养殖的有13户(另外4户养殖投资不足贷款的一半)，还有12户从事养殖以外的单一经营项目，资金闲置与挪用情况较多(贷款部分用于自家生产经营的10户、贷款全部未用于自家生产经营的14户)。在以下笔者持续跟踪的5个个案中，尽管借贷方在投资数额、投资项目、实际收益方面存在一定差异，但在使用效果上具有共性。

根据K村2017年末第四轮入户信息资料及2018年初“一户一策”扶贫项目调查资料统计，在实际从事养殖的贫困户中，饲养牛、羊的各半(均为8户)，只有1户养鸡；在实际从事其他单一经营项目贫困户中，经营日杂百货的4户、从事干鲜果生意的3户、从事玉石加工的1户、投资建材或承包工程的4户；此外，还有1户以“做干果生意”为名，拟申请贷款10万元。实际从事两种以上经营项目的4户都在发展家庭养殖，其中2户兼营木材加工、1户加工饲料、1户买卖蔬菜。在全部家用的贫困户中，1户用于治病、1户用于个人消费。

在已获得贷款的51户中，47户每户贷款5万元、4户每户贷款3万元，合计247万元；在已获批、待发放贷款的3户中，每户贷款均为5万元，合计15万元；在拟申请贷款的18户中，1户申请贷款10万元，其余17户均申请贷款5万元，贷款合计95万元。

(一)使用情况有别的五个案例

1.贵买贱卖的DLTH。DLTH(女，50岁)一家于2016年12月获得扶贫小额贷款5万元。2017年2月用此笔贷款加上积蓄4 000元买了4头奶牛。3～4月，4头奶牛相继生下小牛犊，母牛每天所产牛奶除了少部分喂养小牛以外，大部分用于制作酸奶。5月以后，因丈夫和次子先后外出，加之当地巴扎(意为“市场”)牛羊价格下降，DLTH决定卖掉6头牛(4头大牛、2头小牛)，售价为37 000元，将此款存入银行。DLTH对自己贵买贱卖行为的解释是，“家里没有男人，我自己忙不过来，如果养不好，一两个(头牛)死掉的话，更吃亏！早点卖掉，把钱存下来，免得以后还不上贷款”。

2.养鸡成功的RZTHT。RZTHT(男，69岁)的年龄已经超过了申请扶贫小额贷款的上限(62岁)，故以长子(27岁)的名义申请了5万元贷款，其中约3万元用于养殖。RZTHT一家每年养鸡约1万只。买回来的雏鸡大约饲养一个月后，到巴扎上售出，出售价格一般是7元，每只鸡可以赚2元。K村的养鸡专业户有三家，RZTHT一家是饲养时间最长(超过15年)、经验最丰富的家庭。2017年春季首轮走访入户时，驻村工作队想动员RZTHT扩大经营，组建合作社，带领村民养鸡，但RZTHT推脱拒绝了。

3.遇到疫情的ABB。ABB(女，32岁)与丈夫于2016年12月获得扶贫小额贷款5万元，同月用此笔贷款买了2头怀孕的奶牛和复合饲料。2017年3月中旬一头母牛产犊， 4月末另一头母牛产犊，但这头母牛与小牛都不幸染病。ABB的丈夫找到当地的兽医，兽医看后说是“口蹄疫”，并称已无药可救。这对夫妻杀了病牛，并埋在离村子3千米远的地方。之后告诉左邻右舍，关好牛，防止传染。但ABB一家既不是最早、也不是唯一发生疫情的，周围先后有6头牛死于口蹄疫。丈夫接受了ABB的意见，赶着一大一小两头牛到岳父母家，那里当时未发现口蹄疫情。宰杀并掩埋病牛的半个月后，这对夫妻得知，如果发现疫情之初报告村委会或驻村工作队，后者会联系畜牧局医治；牛死亡时，如及时告知村委会，村委会也会联系保险公司，到现场勘察、核对损失后，这对夫妻能获得部分赔偿。周围的邻居也和他们一样，未采取任何补救措施。2017年秋末，ABB与丈夫到阿克苏地区阿拉尔市打工拾棉花，他们夫妻计划“把损失挣回来”。

4.有产愁销的AWNS和THTH。AWNS(女，33岁)做服装生意的时间超过10年，THTH(女，41岁)与裁缝这一行当打交道的时间更久，有20年，独立开店也超过10年。2016年初，两人在乡政府巴扎东侧开了一家服装公司，投资10万元，其中5万元是AWNS申请到的扶贫小额贷款，另外5万元两人各出一半。2016年公司生意不错，每月营业额都超过15 000元，肉孜节期间(约一周)做了15 000元服装生意。2017年公司生意惨淡，肉孜节期间仅做了4 000元服装。AWNS说，“再这样下去公司会倒闭”。她的自救方案之一是，到各村去推销衣服，告诉妇女们，本公司的衣服质量好、款式多、价格低；另一个方案是向驻村工作队寻求帮助。但笔者发现，市场竞争可能是更为重要的原因。该公司位于乡政府所在地村东西走向的一条主街的北侧，向西走约300米就有四家服装店，其中一家是服装公司，就店面设计与服装款式、做工质量看，远在两位合伙人经营的公司之上；向东走约50米，还有一家中等规模的服装店。在如此狭小的范围内，服装店扎堆分布，竞争无疑极为激烈。

5.马马虎虎的KYM。KYM(男，44岁)是K村唯一能用汉语和笔者简单交流的受访人。KYM自称，2016年末获得了5万元贷款，当时计划经营一家小餐厅。2017年初，他将36 000元支付了房租，购置了桌椅、炊具和餐具，余款14 000元用于支付建富民安居房的欠款。餐厅经营当地最常见的正餐——家常拌面与过油肉拌面，每日营业额在200～300元，但餐厅经营只维持了一周。 KYM所言自相矛盾、漏洞百出。据笔者了解，KYM父子崇尚享乐，且沾染恶习(酗酒、吸食大麻)，KYM的生活消费开支远远高于普通村民。此前KYM能进入贫困户名单，完全是家族势力作用的结果。该村主要的大家族约10家，KYM所属家族人丁最兴旺。[注]2016年，KYM建了一座80余平方米的富民安居房，加上装修，共花费近5万元。房屋通过验收后，KYM获得了28 500元的补贴。2017年4月三轮投票后，KYM已被剔除出贫困户名单(受访人，男，青年，汉族，驻村工作队成员，访谈日期：2017年8月4日)。

(二)贷款使用效果的共同趋向

1.贷款目的集中于养殖业。驻村工作队负责人、扶贫部门工作人员均认为，选择养殖业的申请人超过80%。对此单一选择，扶贫部门也很无奈，“我们这里主要是畜牧业，老乡也不会干什么，最多就是养上几个牛羊”[注]受访人1，男，中年，汉族，驻村工作队成员，访谈时间：2017年7月25日；受访人2，男，青年，汉族，扶贫办工作人员，访谈时间：2017年7月31日。。尽管实际上部分贫困户的养殖经验有限，但其对其他项目更无经验，也没有尝试的决心和勇气。

在K村，除了约10户家庭曾经营过林果业、6户家庭经营日杂百货商店、4户织地毯(编织工作极为随意，一张地毯极可能2～3年织完，不能作为家庭收入来源)、3户养鸡、1户经营馕店、1户经营电器修理部兼做男式皮鞋(处于歇业状态)、1户家庭经营小型预制板厂(本村经营情况最佳的1户)、3位妇女做裁缝(只有1人以此为业，其他2人把裁缝手艺作为业余爱好)，几乎再无手工业、加工业。

2.缺乏明确使用目的与计划。在贷款大量发放之初，贷后监管未能及时跟进，贷款户难免会有投机行为发生，轻则部分使用、部分存放获利(如案例2)或阶段性使用(如案例1)；重则全部挪用于非生产经营项目支出(如案例5)。加强贷款的使用监管自然可以有效抑制骗取、挪用贷款的问题，但不能有效应对投资选择不足或投资选择不当的问题。

3．部分信贷资源配置无的放矢。申请贷款时，以养殖为发展方向的K村贫困户约占80%。但2018年初驻村工作队员入户核查发现，将大部分贷款实际用于养殖的农户有13户(养肉牛3头以上、养奶牛2头以上或者养羊10只以上)。不可否认，扶贫小额信贷的资金投放在很大程度上推动了当地农畜产品的市场交易。但就贷款使用效果看，因缺乏合适的生产经营项目，导致部分信贷资金的使用无的放矢。

质言之，尽管扶贫小额信贷项目扎实落地，金融支持力度极大，但其对于贫困户脱贫的贡献度以及贡献的持续性尚不能准确估计。承贷机构的业务负责人也认为：“各级政府都觉得，赶这个时间，赶快把这个贷款放出去，拿上了再说，反正对贫困户有好处。那么他到底有没有能力把这个钱用好，我们可能没有深入了解这些问题。……养羊也罢，今年赔3 000，明年赔3 000，赔上三年也就10 000多块钱，有50 000块钱够赔了。……大面积都是养殖业，到还贷的时候，就会出现所有圈养的牛羊开始卖了，上市场了。这样下来，会好吗？”

4.对生计能力提升作用不明显。扶贫小额信贷解决了贫困人口的融资瓶颈，但充其量只是为贫困人口提供了免费融资机会，贷款对增加贫困人口经济资本的直接帮扶作用远远大于对提升贫困人口生计能力的促进和支持作用。也就是说，政府与承贷机构合作为贫困人口直接输送了经济资源，但这不等于贫困人口为自己寻找到或创造出发展机会。

上述个案反映，随着扶贫小额贷款申请、审核、发放各环节工作的逐步细化，扶贫对象目标偏离问题将逐步得到解决。而在贷款实际使用过程中，因缺乏多样、合理的生产经营项目，逐步增益、长效的生产经营规划以及必要的技术、信息等外部条件支持，贷款使用方式单一、随机使用、转存闲置与暂时挪用同时存在，对家庭增收作用有限。2017年下半年以来，南疆地方政府施策重点从扶贫贷款发放对象锁定逐渐转移到贷款使用监管，但这并不能保证贷款使用效果，即贫困人口逐步实现增收脱贫。

5. 生计脆弱是扶贫的最大难题。对于贫困人口个体而言，小额扶贫信贷资金是一次性、无偿获得大额资金使用权的政策福利，贫困人口自身生计能力，也即生产与发展能力的提高却是缓慢、渐进的过程，且受制于当地的生计环境现状(产业发展不振、经济活力不足)。

三、扶贫小额信贷的近期改进与长期规划

在发展中国家，作为普惠性金融项目，开展小额信贷的目的在于激发贫困者自力更生的意识，激发其自尊与自信；[注]〔孟加拉国〕穆罕默德·尤努斯：《穷人的银行家》，吴士宏，译，北京：生活·读书·新知三联书店，2010年，第120页。启动一个改善贫困者经济社会地位的良性循环，“成功能够带来更大的成功”[注]〔印度〕阿比吉特·班纳吉、〔法〕埃斯特·迪弗洛：《贫困的本质：我们为什么摆脱不了贫困》，景芳，译，北京：中信出版社，2017年，第230页。。在此过程中，信用培育成为极为重要的问题。我国扶贫小额信贷的特点是财政投入加金融参与，因其政策福利性远远高于普惠性金融产品，故面临的信用风险无疑会更高。完善扶贫小额信贷风险管理机制的关键在于改进政府职能部门与承贷机构的工作、强化对借贷方的信用约束。就工作实践看，资金如何有效、合理使用，真正实现脱贫致富效果，是更难解决的问题，这涉及县域乃至区域就业创业机会、城乡协调发展、经济结构调整与经济活力整体提升等一系列问题。

(一)短期内可期待的改进

1.政府职能部门参与认证并增加业务指导。认证申请人的资格和条件是开展扶贫小额信贷工作的基础环节。目前，认定评估工作基本由村委会、驻村工作队完成，但前者帮助贫困户梳理信贷需求，明确发展方向会遭遇知识、经验、判断力不足的问题。在贷后检查工作中，就贷款贫困户遇到的生产经营方面的技术困难，村委会、驻村工作队也无力解决。笔者认为，政府相关职能部门，例如农业、畜牧业、林业部门，能更全面地把握当地特色种植业与养殖业的发展情况、预测相关产业的发展前景，对必要的生产经营条件也更为了解，并且有能力解决技术困难。故上述政府职能部门可提出生产经营条件认定标准，在贷后工作中加强专业技术指导，例如动物防疫、果蔬栽培等。

2. 承贷机构分片确定业务员、稳定社区联系。把审核认定、贷后检查与回收催交等环节的主要工作交由村委会、驻村工作队承担，有其必要性和可行性，但不利之处也很明显，即信贷关系两端的主体——承贷机构与借贷方缺乏必要的信息反馈，不利于培养信用关系。笔者建议，第一，承贷机构分片确定业务员，因承贷机构采取“集中分拣、集中审批、集中放款”的工作方式，故在接受一乡或一村的某一批次借贷申请后，承贷机构可分片确定业务员办理审查工作，并保证每位业务员所负责的片区相对稳定，这样有利于业务员与片区村委会、驻村工作队合作开展工作，也有助于业务员后续开展贷款发放、贷后监督工作以及办理其他业务。第二，实行每月例会制度，鉴于目前贷后监督工作仍相对薄弱，对部分逾期违约情况有失审查，笔者建议，业务员将同村组同批次的借贷方编为一组，实行每月例会制度，以强化对借贷方的社区信用、声誉约束。例会前业务员要深入村组核查每笔贷款的实际用途、借贷方生产经营项目的开展情况，一旦发现借贷方改变贷款用途或者未开展生产经营活动，则视为逾期违约。例会时，业务员对逾期违约人员进行通报，承贷机构可以提前终止合同，全额收回贷款。

3.改三年还贷为鼓励每一个生产周期还贷。数额不小的贷款(5万元以下)与较长的还贷周期(3年以内)，如缺乏贷后监督，无疑会放纵违约行为。针对将贷款用于发展养殖业与种植业的贫困户，笔者建议，第一，鼓励每一个生产周期结束后还贷，贷款发放一般是在2月末开春备耕期间，首次还贷可确定为本年度10月末至11月初，此季农产品收获、家畜出栏，贷款人还贷数额是全部贷款额的三分之一；第二年、第三年也在同一时期还贷，数额同样是各三分之一。第二，鼓励提前还款，对于提前还款的贫困户，可在下一次申请时增加借贷数额。第三，必要的宽展期，遇到明显的价格变动情况，承贷机构可将本次还款数额累积到下一次还款时；遇到不可抗力事件，借贷方财物大部分灭失，承贷机构可将还款期宽展1～2年。

(二)长期的扶贫攻坚计划

1.合理整合当地资源。新世纪以来，新疆南疆林果业迅速发展，红枣、薄皮核桃等已成为优质特色农产品，为种植农户带来了部分收益。但近三年来大部分果园进入盛果期，市场渐趋饱和并开始出现滞销现象，故贷款贫困户多无意将扶贫贷款投入林果业。笔者认为，除了市场对初级林果产品的需求有限以外，南疆林果业发展出现停滞状况还受制于以下两方面原因：一方面，大多数特色农产品仅处于种植采摘的基础阶段，加工程度不高，科技含量较低；另一方面，种植管理粗放，林果产品质量下降，部分产品出现农残与重金属超标等问题。针对南疆农业产业化发展滞后、缺乏规模效应问题，加大标准化果园建设，严格规范农副产品质量管理，提质增效；同时建设果品生产与加工基地，延长产业链，增加产品附加值，是合理利用本地资源、发挥更大经济效益的必要之举。

再如，南疆当地市场的肉类消费量远大于生产量，北疆与外省(以甘肃、青海、山东为主)牛羊所占的市场份额不断增加，故贷款贫困户大都将资金投入养殖业。但家庭养殖收益取决于一系列条件，包括养殖户的饲养经验与必要的技术服务、人力配备与家庭成员的有效合作、一定的资金投入以及对牲畜市场行情的准确预测与判断等，缺一不可。但关键问题是南疆绿洲面积有限、饲草资源匮乏，根本不具备大规模养殖的条件。

2.审慎引入扶贫项目。从整体上看，南疆区域经济发展不充分，产业链尚未建立，更谈不上完善；当地中小企业的带动能力不强，缺乏区域规模优势和市场竞争优势，对增加当地就业、创业机会的贡献有限；在当地组建专业合作社并保证其有效运行不无困难，培育、发展当地龙头企业更是难度倍增。受制于上述经济区情，很大程度上，南疆地区的扶贫开发工作依然停滞于“输血”层面，“造血”能力较为有限。

自治区人民政府把培育和引进产业化龙头企业、建设特色产品精深加工基地作为推进南疆地区新型工业化建设的重要措施。鉴于产业扶贫与招商引资方面的成功案例为数不多，且一旦引入一项重大项目，则需动用大量资源，项目引入与启动的可行性都需审慎论证。项目运行中，申请、审批的公平性，具体执行过程中配套措施的到位率，项目投入与维护的持续性，每一个环节的疏漏都可能导致产业扶贫发生意外后果。

余论 手段性问题与长远性问题

“重展现过程，轻给出结论”，不仅是诠释进路的农村社会学研究中值得肯定的研究趋向，[注]樊凡：《农村社会学研究存在的问题与反思》，《中国农村观察》2017年第2期。对以政策建议为导向的研究亦有借鉴意义，对扶贫攻坚这一复杂、重大议题的研究尤其如此。通过小额扶贫信贷为贫困人口提供生产经营资金，帮助其赚来第一桶金，这一政策预期无疑值得肯定，但政策预期不等于政策效果。就新疆南疆地区扶贫小额信贷项目实施情况看，地方政府在贫困户认定与贷款申请审核工作方面出台了详尽细致的操作规定，有助于精准确定扶贫对象与精准投放资金。但在资金合理使用与效益提高方面，因当地产业发展不足与就业吸纳力差、地域性的生计环境脆弱，对贫困人口生计活动的数量与质量构成明显的制约。当地生计环境无法满足贫困人口的生计需求，严重阻碍贫困人口生计能力的提升，这才是南疆四地州扶贫事业面临的最大难题。

就研究价值取向而言，反贫困研究若过于强调手段性和工具性问题、较少关注全局性和长远性问题，如贫困人口可持续生计问题，极有可能导致研究之于实践“隔靴搔痒”，对扶贫开发事业贡献有限。[注]肖祥：《国内外可持续生计理论研究及其在农村生态治理中的运用趋向》，《云南农业大学学报》(社会科学版)2017年第3期。以K村为例，扶贫小额信贷效用不彰，或者说尚未健康发展，不能简单地从技术层面(规范操作与加强管理)加以解释，并试图破解难题；而必须深入研究深度贫困地区贫困发生的机理，分析地域性、结构性贫困高发的共性原因。除贫困人口的健康情况、脱贫意愿、主观需求、技术技能等个体层面因素外，贫困者所处的经济社会环境及为之提供的生计、发展机会对于贫困者及其家庭产生的影响极为深远。

鉴于贫困原因的复杂性，反贫困事业需要系统规划、整体推进，不可能寄望于单一或有限的途径。扶贫不但要与“扶志”“扶智”相结合，还要与“扶业”相结合。以提升生计能力为目标，构建使贫困人口受益的扶贫机制需要多种措施：针对贫困人口个体，除了提供金融扶持外，还需提供技术、信息服务，奖勤罚懒的正向激励机制；在区域层面上，改善生计环境需要提高本地经济活力，借助各种产业帮扶项目，为贫困人口提供就业、创业机会，无疑是更为长远、根本的措施。