两岸0—3岁保教政策比较研究

李宏倩

摘要：本文以探讨幼有所育的质量保证为立意，通过法理基础、当前现状及分析、提升质量的策略与建议等向度，为托儿所质量的提升进行思考，并在此基础上提出建议，以作为下一步提高大陆地区早教机构整体水平、高质量实现幼有所育的参考。

关键词：0-3岁保教；政策分析；两岸对比

2017年10月18日，习近平在十九大中首次提出幼有所育的概念。幼有所育，就是实现对 0-6 岁儿童的抚养、养育，是对早期教育（0-3岁）和学前教育（3-6岁）阶段保育和教育的具体要求。当前，我国大陆地区的早期教育仍是基础教育链条中较为薄弱的一环，其政策与实际施行过程中都存在诸多纰漏，亟需吸收先进的教育经验。而台湾当前已依据完善的政策支持建立了较为完善的托幼服务体系。本文以政策的制定与分析为切入点，通过介绍台湾地区早教政策，对大陆与台湾地区保教政策的相关发展进行分析。

一、台湾地区早教政策分析

（一）政策沿革

台湾完善的早教法规为早期保育教育服务的开展提供了法律基础和政策支持。1905年，仍处在日据时期的台湾总督府颁布了《私立幼稚园规程》。这是该地区第一部幼儿教育相关法规，它与随后制定的《公立幼稚园规程》、《台湾公私立幼稚园管制》共同为保育教育机构的开展提供了教养任务要求和制度规范，使台湾地区的幼儿教育初具规范[1]。新中国成立后，台湾地区教育部于1955年制定了《托儿所设置办法》，确立托儿所的设立标准、准入资格，开始由政府主导、积极鼓励兴办托儿所事业。1981年，台湾颁布《幼稚教育法》，这是台湾的第一部幼儿教育专法，将学前教育正式纳入教育学制范围内。作为一部针对四岁及以上学龄前儿童的详细的教育法规，《幼稚教育法》为0-3岁早期教育相关政策的颁布提供了借鉴。1995年，《儿童福利专业人员资格要点》颁布，进入21世纪后，台湾地区首先颁布了《教育部国民及学前教育署补助推动提升私立合作园（含国幼班）教保服务人员专业素质作业要点》，规定2001年6月29日前经核定在案的私立幼儿园代理教师就读大专院校幼教或幼保相关专业且所修各科成绩均及格、总平均分达80分以上者，应给予每人每学期补助学费最高新台币10000元[2]，为早期教育师资力量的扩充提供了经济支持和资金基础。

2012年1月1日，《幼儿教育及照顾法》在台湾正式实施， 这部法规的确立和颁布具有里程碑式的意义。它整合了多年幼儿园与托儿所分治的状态，将幼儿园作为幼托整合的统一机构，并指出“对幼儿提供居家式照顾服务、对幼儿提供托婴中心教保服务、幼儿园保教服务、对小学阶段提供课后教保服务”，涵盖了零到十二岁的儿童的家庭与社区的早起保育与教育的整合规范。以此为基础，台湾教育部制定了一系列配套政策和法规细则，如《幼稚教育法施行细则》、《教师法施行细则》、《建构友善托育环境——保姆托育管理与托育费用补助实施计划》等。通过建立以规范幼儿保教过程、设立教师准入制度及增加资金投入等为内容的指导性文件和保障性规定来确保早期教育保教服务有章可循、有法可依[3]。这一系列法规的确立和实施使幼儿教育和照顾方针政策更加具体明确。

（二）产生成效

1.幼托整合，教育乱象得以改善

台湾的幼托整合计划自1988年提议、2005年进行会议研讨至2012年1月1日起始，正式实施，经历了漫长而又严谨的过程。托幼整合是指统一以幼儿园取代教育幼儿的“幼稚园”与托育幼儿的“托儿所”，开始实行统一的早期教育。幼托整合将服务对象的年龄向前推移至孩子出生后一个月，并设立具体的内容、目标、原则与架构，使幼稚园最大限度地发挥基础教育和解放父母的功能[4]。

《幼儿教育及照顾法》颁布后，台湾地区政府继续推进具体细则的建立与完善，并同通过建立幼教资讯网络以加强信息流通，加快幼托整合实施进程。幼托整合有效改善了保育、教育服务机构分离、功能重叠所衍生出来的问题，将针对幼儿的保育教育市场进行统整，并按婴幼儿年龄分为三类：托婴中心收托0岁至未满2岁的婴儿，托儿所收托2岁至未满6岁的幼儿，课后托育中心收托小学课后儿童。以此为依据，台湾政府分设相关部门管辖，有效改善了公立、私立教育机构鱼龙混杂、标准不一、招收生源范围过泛的乱象。

2.建构社区保姆支持系统，解放父母职能

通过《建构友善托育环境——保姆托育管理与托育费用补助实施计划》等相关政策的支持与扶助，台湾在社区内大幅度开展保姆托育管理制度。台湾内政部与教育部为此进行资金投入、保姆资格培训以及社区保姆工作监管，在社区内衔接家长与保姆的教养职责，促进家长的解放和保育与教育的专业化、系统化。目前，台湾共有62个社区保姆系统，保姆数共16400余人，依“保姆托育管理与托育费用补助实施计划”规定，保姆每人至多照顾4名儿童，其中未满两岁者最多两人[5]。严格的管制体系对早期教育的质量起到了重要保证。

二、大陆地区早教相关政策分析

（一）政策沿革

新中国成立以来，我国在学前教育领域陆续制定和颁布了一系列政策、法规，为保障幼儿教育事业、规范和确保托儿所及幼教机构有序发展起到了重要的作用。

1952年3月18日颁发的《幼儿园暂行规程（草案）》首次对幼儿园的任务、目标、学制、教养原则和教养活动项目等方面进行规定。这是新中国首次对幼儿教育进行界定和規范，是幼儿教育发展的基础和圭臬。但由于幼儿教育处于起步阶段，仍存在托儿所、幼儿园划定不清、主管机关模糊、权责不分明等弊端。为此，1956年2月23日颁发的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》对上述问题进行了诠释和演进，通过立法界定概念、分化主管机构，并主张按农村和城市区分，因地适宜开办相关园所。1981年6月，卫生部颁布了《三岁前小儿教养大纲》。这是国家首次对0-3岁集体教学工作提出统一的规范要求。1987年10月，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》确定了学前教育阶段地方负责、分级管理的原则。以此为蓝本，各部门制定相关细则。如卫生部制定《托儿所、幼儿园卫生保健制度》、城乡建设环境保护部和国家教委《托儿所、幼儿园建筑设计规范》等，有效依法细化各有关部门分工、将权责统一落实到位。由于0-3岁婴幼儿仍处于极其弱势和被动的处境，以宪法为基础，我国于1991年、1994年先后制定了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国母婴保护法》等法律来保护0-3岁婴幼儿自身权益。

近年来，随着教育改革逐步深化，对学前教育的关注的也日渐提高。2010年7月29日发文的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）中明确提出，“要积极发展学前教育，特别是要重视0至3岁婴幼儿教育”。2017年10月8日，十九大提出，要想“提高保障和改善民生水平”，应当“优先发展教育事业”、“办好学前教育”，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。这些号召鼓舞了我国学前教育尤其是早期教育事业的发展，是推动我国“幼有所育”这一美好愿景实现的巨大动力。

（二）当前现状及问题分析

二十一世纪以来，基于政策的改进、社会的需求、市场的催生，0-3岁的保教机构主要由以下三类构成[6]：一类是民办幼儿园，第二种是私立托儿所，第三类是早教机构。目前在这三类保教机构中，早教机构在市场中占据主要地位，并且呈现出压倒性的持续增长态势。然而当前，保教机构出现以下问题：

1.法制监管不健全

0到3岁的早期教育还未纳入政府的公共服务体系，也没有完善的法律保障，因此长期处于无政府监管的真空状态。不仅没有统一客观的资格认证标准，更是缺乏统一的管理规范、 准入标准和评价体系。例如，以早教机构为代表的0-3岁保教机构大多由工商部门审批，注册的名称多为教育咨询公司，教育部门和卫生部门极易陷入因权责不清而无从下手的窘境，教育质量、卫生和安全因此难以进行有效监管。

2.教育质量参差不齐

很多早教机构存在教育质量低下情况的大量存在，很大程度上是由于缺乏完善的理论基础引导以及缺乏专业的师资队伍。就理论基础而言，尽管教育思想一直在不断地探索和革新，但整体上缺乏统一的婴幼儿教养规范。多元的探索导致各种理论盛行，各有各的拥趸。以早教机构为例，大多数早教机构内部有着内部自成体系的课程系统，因此相关的课程设置和教师培训均具有主观性和片面化的特点。在师资方面，由于早期教育方面教师缺口大且没有统一的教师准入标准，很多教师、保育员并不具备基本的学前教育理论知识和专业素养，仅靠各机构自身设置的职前培训来进行简单的知识经验传授。而仅凭短时间的培训辅导，在具体进行实际操作时，教师很难衡量和把控不同的教育理念、并将其与实际操作相结合。因此多数情况下托儿所仍凭借老旧的知识体系甚至是教师自身经验来进行幼儿保育教育，教育质量难以保证。

3.教育公平难以实现

由于供给与需求不匹配、城乡区域性发展水平差异大，早期教育的教育公平难以实现。早期教育的教育不公平，首先体现在日益增长的婴幼儿大量的保教需求与仍处在起步阶段的保教机构的巨大落差。其次，体现在城市与乡村、发达地区与欠发达地区保教机构数额和教育质量的巨大差异上。这种极不合理的早期教育教育布局和结构，是“幼有所育”全面实现道路上的巨大阻碍。

三、台湾地区政策对大陆的启发

（一）加强政府在保教服務体系中的职能

台湾地区将托婴中心、社区管理纳入法规管理范围内，明确行政部门在教保服务体系中的职责，对公立、私立保教机构都安严格的标准进行管理。反观大陆当前的混乱状态，更应该加强政府在早期保教机构服务体系中的监督管理职能。教育政策和法规是党和国家为当前历史时期所制定的的教育目标和行动准则，是国家意志的集中体现。实现对早期教育的监管，首先，要从法律层面进行规范和制约。其次，要对公立、私立早教机构制定统一的准入要求、开办原则，并下设不同监管部门根据环境卫生、安全原则等方面分工监管。第三，政府要动员社会多方面力量发展学前教育事业，鼓励形成以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。

（二）打造早期教育专业队伍

台湾地区为提高幼儿早期教育质量水平的提高，建立了完善的保教人员服务体系。为保障幼儿教育事业健康有序发展，实现有质量的普及“幼有所育”，大陆地区也应建立早教机构培训服务的专业认证体系、加快制定教育培训行业的服务标准，建立相应规范和法律体系。要从根源上解决当前大陆保教人员入职缺口大、专业性不强的问题，首先就要在高等院校设立相关专业、并在入职前进行系统的培训，并设立国家统一命题、高标准、严要求的育婴考试。其次，要由政府进行配资补贴，鼓励专业人才投入早教行业，避免人才流失。最后，还应建立保教人员的专业维权组织以保护其的权利，使保教人员不止受到监督和管理，在遇到纠纷时还能够有专业人员提供法律支持和专业指导。

（三）依托社区、托幼结合，衔接生涯各个阶段

台湾地区为了尽可能满足幼儿与家长的保教需求、实现教育资源的最大化利用，给幼儿提供依托社区的保姆托育管理制度，收到了良好的成效。以此为实践基础，大陆可以鼓励社区早教服务中心建设，依托社区发展幼儿的保育教育，并通过各种平台实现家园互动。

早期教育只是生涯教育中的一个阶段，要实现婴幼儿高质量的保育与教育，就需要将早期教育与学前教育阶段进行有效衔接。早期教育阶段的课程规划与行为规范的养成要在适应婴幼儿年龄特征与发展特点的同时与学前教育阶段适当衔接，并及时进行幼儿个性化档案归置与管理，对幼儿发展的个性、能力进行整合，促进幼儿的长期发展。

参考文献：

[1]陈琦. 中国台湾地区幼托整合政策的研究[D].浙江师范大学，2010.

[2]台湾行政院公报.教育文化篇（第250期）[EB/OL].[2013-01-25].http：//edu.law.moe.gov.tw/.

[3]王顺民. 课后照顾服务的一般性考察： 现状、处境、以及未来展望[R]. 台北： 财团法人国家政策研究基金会，2005：94-110

[4]杜丽静. “吵”出来的台湾《幼儿教育及照顾法》[N]. 中国教育报，2017-03-26（002）.

[5]冯爱梅.以社区为依托发展早期教育的研究[J]. http：//. www.sdchild.com/jyyj/ktyj/9086.html.

[6]蒋永萍. 重建0～3岁儿童养育公共服务的途径与原则[N]. 中国妇女报，2017-06-06（B01）.