新时期资产评估行业监管模式探讨——基于辽宁省大连市资产评估行业现状分析

●张丽娜

《中华人民共和国资产评估法》于2016年7月2日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2016年12月1日起实施。该法的颁布实施确立了资产评估行业的法律地位，标志着资产评估行业进入了依法治理的新时代。2017年4月21日，财政部发布的《资产评估行业财政监督管理办法》，明确了财政部门对资产评估行业的行政监督检查职责，提出了建立“行政监管、行业自律与机构自主管理相结合”的新型管理模式。

随着资产评估行业的法律制度体系不断完善，行业准入门槛进一步降低，同业竞争更加激烈，评估执业风险加大，行业管理难度增强，为资产评估行业的行政监管既带来了机遇，也带来了挑战。

一、调研工作的组织实施情况

按照财政部 《关于加强资产评估行业行政监督检查工作的通知》（财监〔2017〕37号）要求，为及时掌握全市资产评估行业发展现状，履行行政监管职责，辽宁省大连市财政局2017年采取多种措施积极开展了相关调研工作：

（一）加强与行业协会的沟通协作

通过登陆中国资产评估协会网站，利用行业信息检索查询通道，初步了解行政区域内资产评估机构和评估从业人员信息情况。多次、主动与大连市资产评估协会（简称“市评协”）进行沟通，获取本市登记的所有资产评估机构和资产评估人员的详细名单及基本信息，了解行业管理情况和近三年行业自律检查情况。

（二）发放调查问卷

在市评协的协助下，大连市财政局制作并发放《大连市资产评估行业调查问卷》54份，组织全市资产评估机构认真填写并及时反馈，共收到反馈问卷51份，调查覆盖面达到94%。调查问卷设置问题20道，结合资产评估法要求，涵盖资产评估机构的备案情况、设立条件、执业质量、内部管理、财务核算、接受检查、行业发展难题及行政监管建议七个方面内容。

（三）参与对资产评估机构的监督检查

受财政部监察专员办事处（简称“专员办”）邀请，派人参加了对某证券资格资产评估机构的会计信息质量和执业质量的监督检查。通过查阅会计账簿、查看内部管理制度及评估师人事管理材料、调取核查评估案卷、延伸检查评估项目等，以点带面，挖掘行业共性问题和执业风险点。

（四）开展走访座谈

在开展现场检查的同时，与被查资产评估机构负责人和相关评估从业人员进行询问谈话，了解评估基本程序和评估方法运用，广泛听取业内人士对行业现状和发展前景的看法，收集加强行政监管的意见和建议。

（五）了解登记备案情况

大连市财政局制定了 《关于做好资产评估机构备案管理工作的通知》（大财资〔2017〕1268号），对资产评估机构的登记备案工作于2017年末开始，预计2018年3月末完成新旧制度过渡。截至2018年7月，已有55家资产评估机构的备案信息经审核以公函编号向社会公告，公告发布在大连市财政局官网“资产管理”栏目，并在资产评估机构信息系统中进行了备案确认。

二、大连市资产评估行业的现状分析

大连市资产评估行业产生于上世纪80年代末，发展于90年代初，是在改革开放和社会主义市场经济建设过程中兴起的，随着东北老工业基地振兴和国有企业改制的进行而迅速发展起来。经过几十年的发展，已初具规模。

（一）资产评估行业基本情况

根据2017年末数据统计，大连市共有资产评估机构54家，评估专业人员近700人，其中资产评估师500余人。

1、按评估资格分类。非证券评估资格评估机构50家，占比93%；证券评估资格评估机构4家，占比7%，如图1所示：

图1 按评估资格分类行业结构图

2、按组织形式分类。合伙制评估机构14家，占比26%；公司制评估机构40家，占比74%，如图2所示：

图2 按组织形式分类行业结构图

3、按资产评估师数量分类。拥有30名以上资产评估师的评估机构2家，占比4%；拥有10至29名资产评估师的评估机构9家，占比17%；不足10名资产评估师的评估机构43家，占比79%，如图3所示：

图3 按资产评估师数量分类行业结构图

4、分布地域。主要集中在主城区，有44家（包括中山区15家、西岗区10家、沙河口区13家、甘井子区1家、旅顺口区3家、高新区2家），占比81%；新市区有8家（包括普兰店区3家、金普新区5家），占比15%；县级市有2家（包括瓦房店市1家、庄河市1家），占比4%，如图4所示：

图4 按分布地域分类行业结构图

5、执业收入情况。反馈调查问卷的51家评估机构2017年度共出具资产评估报告2800余份，其中：资产评估业务收入在1000万元以上的评估机构2家，占比4%；资产评估业务收入100万元至1000万元的评估机构26家，占比51%；资产评估业务收入10万元至100万元的评估机构17家，占比33%；资产评估业务收入10万元以下的评估机构4家，占比8%；未提供资产评估业务收入数据的2家，占比4%，如图5所示：

图5 按执业收入分类行业结构图

6、制度建设。根据调查问卷反馈结果，全部资产评估机构都建立了执业质量控制制度和内部管理制度。在执业质量控制上，履行报告复核程序，指定一名取得资产评估师资格的合伙人或股东专门负责执业质量控制；在内部管理上，制定了业务档案管理、人事管理、继续教育、财务管理等内控制度；在风险防范上，建立了职业风险基金制度。从近三年行业检查情况来看，虽然有的资产评估机构建立了执业质量控制制度和内部管理制度，但是部分制度还有待完善，相关制度的执行还需要加强。

（二）监管部门及职责、监管方式

1、监管部门及职责

（1）大连市财政局。依据《资产评估行业财政监督管理办法》规定，大连市财政局按职责分工对行政区域内资产评估机构进行备案管理，承担非证券评估资格评估机构的行政监督检查，对评估机构和评估专业人员的违法行为依法实施行政处罚。

（2）财政部驻大连监察专员办事处。按照财政部《关于加强资产评估行业行政监督检查工作的通知》规定，财政部驻大连监察专员办事处受财政部委派，具体承担证券评估资格资产评估机构的行政监督检查。

（3）大连市资产评估协会。资产评估机构和评估专业人员自愿结成的行业性的非营利性的社会组织，对属地会员实行行业自律管理，指导、监督会员规范执业，接受财政部门的监督，开展行业自律检查。

2、监管方式

（1）《资产评估法》出台以前。按照《资产评估机构审批和监督管理办法》规定，对资产评估机构的行政监管方式为设立审批制，即资产评估机构的设立须经过财政部门审核批准，且审批权限在省、自治区、直辖市财政厅（局）。申请人持批准文件办理完成工商注册登记和中国资产评估协会入会手续后，向省级财政部门申领资产评估资格证书。资产评估机构每年4月30日之前，向所在地省级财政部门报送基本情况表、会计报表、资产评估项目汇总表、职业风险基金证明等材料，并抄送所在地资产评估协会。作为计划单列市，大连市财政部门没有对资产评估机构的审批、监督等管理权限。在这一阶段，大连市资产评估行业的监督管理，主要实行财政部统一部署、省财政厅审批监管、地方行业协会具体实施的方式。

（2）《资产评估法》出台以后。一是行政管理主体范围进一步扩大，《资产评估法》明确评估行业的行政管理主体为“设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门”。二是管理方式由设立审批转变为备案管理，即设立评估机构应当向工商行政管理部门申请办理登记，自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。三是《资产评估行业财政监督管理办法》赋予了计划单列市财政部门对资产评估机构的行政管理权限，并对资产评估机构的备案管理工作提出了具体要求，该办法自2017年6月1日起施行。四是资产评估备案工作正式启动。大连市财政局于2017年11月制定了《关于做好资产评估机构备案管理工作的通知》，对行政区域内的资产评估机构实施备案监管，要求原取得资产评估资格证书的资产评估机构（含分支机构）于2018年3月31日前，向市财政局交回原资产评估资格证书，符合《资产评估法》第十五条规定条件的，由市财政局进行备案公告，推动建立行政监管、行业自律与机构自主管理相结合的管理新模式。

三、大连市资产评估行业发展存在的主要问题

大连市资产评估行业从20世纪80年代后期发展至今，虽然有了很大的发展，但是由于行业改革过快，逐渐产生并存在着一些问题，如资产评估机构执业质量良莠不齐、恶性价格竞争激烈等，亟需加强行政监督管理，进一步规范行业秩序。

（一）评估机构规模小、恶性竞争激烈

受市场环境影响，评估机构规模普遍偏小、竞争力较弱。据问卷调查统计，大连市拥有资产评估师不足10人的评估机构43家，占比79%；2017年度资产评估业务收入在100万元以下的评估机构21家，占比41%。部分中小资产评估机构管理层缺乏长远意识，长期低价竞争，又为了压低成本，减省评估程序，牺牲工作质量，资产评估机构的公正性受到严重影响，存在着潜在执业风险。同时，恶性价格竞争也给大中型资产评估机构造成了冲击，公众信任度下降，损害了行业整体利益。

（二）执业质量良莠不齐、内控管理缺失

资产评估机构的执业质量跟业务要求、人才储备、内部管理、整体能力直接相关。从往年检查情况来看，上市业务、大型国企业务比较多的机构整体质量较好，机构总部执业质量总体上高于分支机构，注重内部管理制度建设的机构执业质量普遍较好。同时，也存在个别机构的内部管理制度尚不完善，制度执行流于形式，出现“制度写一套、实际做一套”的现象；有的机构专业胜任能力不足，存在工作底稿缺项、评估方法论证不充分、评估报告计算错误、收集资料不完整等；有的机构缺乏独立性和客观性，受客户影响干预过多，重要的评估程序未执行或执行不到位，直接影响报告质量。

（三）人员素质参差不齐、行业成分复杂

资产评估行业的特殊性，要求资产评估从业人员掌握设备、建筑、法律、财务等多领域的专业知识，具有较强综合素质和职业判断能力。但是较高的执业风险和较低的业务收入无法匹配，规模小、收入低的机构缺乏优势条件吸引高素质人才，有的机构对评估师疏于管理，存在长期挂名不执业的现象，导致机构的整体业务能力不高，甚至无法持续满足法定设立条件。另一方面，有的评估从业人员忽视业务专长，不注重专业执业能力的提升。《资产评估法》放开了评估从业人员的准入门槛，以吸引不同行业人员和不同形式、不同背景机构的加入，评估市场竞争更加激烈，这向行业管理提出了更多新课题。

（四）监督检查薄弱、处理处罚较轻

目前，大连市对评估机构的登记备案工作刚刚起步，财政部门对资产评估机构的行政监督检查将于2018年8月首次开展。从往年情况来看，对评估机构的监督检查，行业协会监管较多、行政部门检查较少；谈话提醒较多、实际处罚较少；处理处罚措施单一，缺少对相关人员的责任追究。部分评估人员也呼吁，希望加强行政部门对行业的监管和检查，控制恶性价格竞争，提高执业质量，建立信用评价公开制度，对损害行业形象的机构加大处罚力度。

（五）评估人员对法律法规认识不足

部分资产评估机构对《资产评估法》及配套制度的掌握不够，实际运用不足，内部管理制度或者评估执业报告还引用旧准则条款；有的评估人员对《资产评估法》某些条款理解上存在偏颇，在调查问卷中反馈“担心降低行业准入门槛，会加剧行业竞争，让资产评估行业雪上加霜”，“非评估师股东的引入甚至控股，资本的逐利性会使评估行业的风险更加难以把控，影响到行业的生存和发展”。由此看来，评估人员对《资产评估法》的认知需进一步加强。

四、新时期资产评估行业加强行政监管的建议

《资产评估法》赋予了行政管理部门备案权、检查权、调查权和处罚权，对新时期财政部门加强行业监管提出了更高的要求。结合大连市资产评估行业现状和存在的问题，为有效开展行政监督检查工作，提出以下建议：

（一）探索资产评估行业分类监管机制

根据以前年度行政监管、社会信用情况、评估协会排名、收入水平、业务水平、人员构成等指标，对资产评估机构进行分类。参照会计师事务所分类模式，Ⅰ类为证券评估资格资产评估机构，由财政部及驻各地监察专员办事处负责监督检查；Ⅱ类为执业质量较好、内部管理较规范的非证券资格资产评估机构；Ⅲ类为执业质量和内部管理一般的非证券资格资产评估机构；Ⅳ类为违规问题严重、整改落实不到位、群众反映强烈的资产评估机构，作为日常监管重点。财政部门在分类监管的基础上，通过调整抽查比例和列入“黑名单”等手段，加大惩戒力度，促进低风险的机构加强内部自主管理，对高风险的机构加强政府监管等外部监管。

（二）重点关注中小资产评估机构执业情况

机构管理、质量控制、专业胜任能力、参与执业人数与执业质量正相关。中小资产评估机构收费低、内部管理不健全、专业胜任能力欠缺、高素质人员少的现象较为普遍，也是造成执业质量不高的原因之一。因此，地方财政部门应加强对中小型资产评估机构的监督检查，重点关注设立条件是否持续满足，内部制度是否健全、是否执行到位，评估程序是否恰当、完备，工作底稿是否规范，评估报告质量是否存在瑕疵等。

（三）组织实施联合、联动检查

一方面，建立行政监督管理和行业自律管理分工明确、相互协同的联合检查机制。充分发挥行业协会熟悉行业情况、监管经验丰富等优势，在资产评估机构基本信息、评估专家库等方面给予财政部门大力支持。另一方面，健全地方财政部门与专员办共同实施对大型资产评估机构的联动检查机制。采取联合编组（例如专员办检查总部、地方财政部门检查分支机构），或者抽调各地监督骨干混合编组等方式，让地方财政部门参与对大型资产评估机构的监督检查，丰富检查经验、促进沟通交流、锻炼监督队伍，不断提升基层财政监督干部的素质和专业水平，提高检查成效。

（四）强化违法违规行为的惩处措施

一是加大违法违规惩戒力度。依据《资产评估法》规定，根据违规情节轻重，综合运用警告、监管谈话、停止从业、没收违法所得、罚款等行政处罚措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任，明显提升行政执法效能。二是建立共享通报机制。财政部门将处罚情况及时通报有关资产评估行业协会，促进行业协会加强自律管理；行业协会将自律检查情况及时报送财政部门，对违规风险较高的资产评估机构，提高行政监督检查的比例和频次。三是实行检查结果公告制度。按照“双随机、一公开”要求，财政部门对资产评估机构和资产评估专业人员的违法行为实施行政处罚后，依法向社会公开。

（五）加大相关法律法规的宣传和培训力度

《资产评估法》已经出台一年半，但社会认知度不高，甚至有误解，有必要利用多种渠道、多种手段，大力宣传法律法规，促进资产评估机构和资产评估人员增强依法执业和风险防范意识，提高自身修养和业务水平，促进资产评估业务质量的提高。与此同时，财政部应加强对行政监督检查的培训工作，组织财政部门检查人员学习资产评估法、了解资产评估行业特点、掌握资产评估行业检查方法，发布资产评估行业检查典型案例，为行政监督检查工作提供指导。■